实现我国基本养老保险总体规划的方案设计_养老保险论文

我国基本养老保险实现全国统筹的方案设计，本文主要内容关键词为：方案设计论文,基本养老保险论文,我国论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

当前我国基本养老保险统筹层次偏低，造成劳动力跨统筹区流动时，基本养老保险关系无法顺利转移；不同统筹区管理体系不统一，管理机构实施办法各有不同，各地区间公平难以实现；不同统筹区的基本养老保险基金无法调剂使用，出现了基金结余和赤字并存的局面。根据艾伦的叠代原理，最理想的方法，是把两个极端进行互补，这要求基本养老保险实现全国统筹，在全国范围内分散风险，以达到互济互助互惠的保障目的。然而，我国基本养老保险实现全国统筹困难重重。因为不同地区在基本养老保险历史债务、经济水平、人口结构等方面存在巨大差异，以及业已形成的政府、企业、个人等不同的利益格局，严重制约了基本养老保险统筹层次的提高。为了尽快我国基本养老保险实现全国统筹，需减小实施过程中来自各方面的阻力。从减小阻力角度讲，可得出以下两个主要结论：第一，减小基本养老保险对各地区间收入再分配调节作用，有利于基本养老保险全国统筹的实现；第二，明确中央政府与地方各级政府责任与职责，有利于基本养老保险全国统筹的实现。

基本养老保险制度抚养比、缴费率、在岗职工平均工资是基本养老保险实现全国统筹过程中影响地区间收入再分配程度的重要因素。其中制度抚养比是与一个地区的人口结构密切相关的，虽然会影响到地区间收入再分配的程度，但在人口结构一定的条件下很难改变，并且实现全国统筹就是要平衡各地区间的基本养老负担，因此在全国统筹的研究中并不把制度抚养比作为调整的对象。国家规定企业基本养老保险缴费社会统筹部分的缴费率不应高于20％，实现全国统筹后，以企业缴费率20％为标准，对于大部分地区缴费率基本维持不变或降低，有利于平衡企业负担，因此由缴费率变化而引起的地区间的基本养老金收入再分配力度相对较小。而在我国各地区间经济发展差异较大的情况下，实现基本养老保险全国统筹，在岗职工平均工资的选择标准将会直接影响到地区间收入再分配功能的大小，也直接决定着基本养老保险实现全国统筹阻力的大小。因此，针对现实状况，对作为基本养老金重要计发标准的在岗职工平均工资进行研究，以便为基本养老保险实现全国统筹的对策提供参考。此外，现实中由于长期以来的地方统筹所形成的地方利益格局还没有被充分打破，需要合理划分中央和地方在基本养老保险上的责任，采取措施协调各方面利益，加强制度创新等，以尽快实现基本养老保险全国统筹。

一、基本养老金计发方案研究

(一)基本养老金计发基数

按照我国基本养老保险制度规定，“中人”基础养老金和过渡性养老金以及“新人”基础养老金是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资①的平均值为基数来计发的。因此，职工退休时领取基本养老金差异主要来源于两个方面：一是个人的因素，即职工本人在职期间的缴费工资和缴费时间的长短，缴费工资越高，缴费时间越长，退休时领取的基本养老金也就越多；二是反映社会经济发展水平的在岗职工平均工资，在其他条件相同的情况下在岗职工平均工资越高，退休时领取的基本养老金也就越多。可见，由个人因素造成基本养老金的差异，体现了效率原则，多交多得，有利于激励职工在职期间缴费的积极性，有利于市场公平的实现；而由在岗职工平均工资水平引起基本养老金的差异，则体现了公平原则，有利于实现不同收入水平职工之间的收入再分配，有利于社会公平的实现。本文主要研究基本养老金计发基数对收入再分配的影响，可知，在岗职工的平均工资是影响基本养老金计发基数的重要因素，是决定收入再分配功能大小的关键因素之一。在我国各地区在岗职工平均工资差距很大的情况下，实现基本养老保险全国统筹，如果基本养老金计发基数按全国在岗职工平均工资和本人指数化平均缴费工资的平均值来计算的话，那么可能会引起较大幅度地区间的收入再分配，会直接影响到职工退休后的基本养老待遇水平，对经济发展水平较高的地区和职工来讲，会直接导致利益的损失，这样不利于全国统筹的实现和各地区间协调发展。为了使基本养老保险能顺利实现全国统筹，而又不影响各地区间的发展，需对基本养老金计发基数进行进一步研究。

(二)基本养老金计发基数的变化

在岗职工的平均工资在基本养老保险实现全国统筹后，会影响各地区基本养老金的收入与支出情况，从而影响地区之间的收入再分配。实现全国统筹后，在收入方面，基本养老保险的缴费率统一，作为职工个人基本养老保险缴费基数的上下限②由以本省(市)在岗职工平均工资变为全国在岗职工平均工资后，企业的缴费工资总额由此也会发生相应的变化，作为高收入的地区来讲，上下限的相应降低，在低收入地区的一些企业可能缴纳的基本养老保险费会有所提高，出现了基本养老保险基金由低收入地区向高收入地区转移的可能性；在支付方面，在岗职工平均工资低的地区，基本养老保险基金支付基数会提高，基本养老金收入增加，在岗职工平均工资高的地区则与之相反，出现了基本养老保险基金由高收入地区向低收入地区转移的可能性。

按照本人平均缴费工资指数公式③可知，在较低的统筹层次下的平均缴费工资指数为1。从(表1)和(图1)中可以看出，由于北京、上海、西藏、浙江等省(直辖市)的在岗职工平均工资水平高于全国的平均水平，实现全国统筹后职工退休后基本养老金的计发基数下降了，下降幅度分别为：1122.7元、967.7元、631.5、196.8元、；而江西、黑龙江、海南、云南等省(直辖市)职工基本养老金的计发基数都提高了，提高幅度分别为：345.9元、297.3元、297.1元、233.1元。根据基本养老金的计发公式，基础养老金的给付为计发基数的一定比例，实现全国统筹后，高收入地区基本养老金计发基数的下降必然会引起退休养老金待遇水平的降低；与其相反，低收入地区计发基数的提高会带来退休养老金待遇水平的提高，这样必然导致地区间较大幅度的收入再分配，引起高收入地区的不满，不利于各地区间协调发展，不利于全国统筹的实现。因此，在目前各地区职工工资差距较大的情况下，适当降低基本养老保险对地区间收入再分配调节的幅度，减小各地区间的阻力，必然有利于基本养老保险全国统筹的实现。

(三)在岗职工平均工资与平均缴费工资指数的作用

基本养老保险全国统筹，如果基本养老金的计发基数也作出相应的改变，由原来所在市或省的在岗职工平均工资为标准变为全国在岗职工平均工资为标准。对于工资高地区在岗职工来讲，影响基本养老金发放额的在岗平均工资降低了，而职工平均缴费指数变大了，工资低地区则与之相反。在这两种相反作用的影响下，最终职工领取养老金的数额是上升还是下降，则主要取决于由上年度本省(市)在岗职工月平均工资C升高(降低)为上年度全国在岗职工月平均工资引起工资上升(下降)幅度C，和职工月平均缴费工资指数index降低(增加)而引起工资下降(上升)幅度I的大小。如果C降低引起工资下降的C大于index增加而引起工资上升的I，基本养老保险实现全国统筹后工资较高地区的职工基础养老金的给付额P将会下降，反之，则会上升(见表2)。

职工平均缴费工资指数体现了效率的原则，有利于激励职工的缴费积极性。对于工资高地区来讲，基本养老保险实现全国统筹后，index的上升会在一定程度上缓解由于计发标准变为全国在岗职工月平均工资所引起的基本养老金下降的幅度；而对于工资低地区来讲会抑制基本养老金上升的程度，因此，index会减少地区之间的收入再分配的程度，有利于基本养老保险全国统筹的实现。而影响职工基本养老金水平的另一个因素在岗职工平均工资水平，则会加大工资高的地区向工资低的地区收入再分配的力度。为了适当降低地区间收入再分配的幅度，促进基本养老保险全国统筹的实现，需对基本养老金计发基数中的在岗职工平均工资进行调节。

(四)基本养老金计发方案设计

为了进一步分析基本养老保险实现全国统筹后基本养老金计发标准由全省(市)在岗职工平均工资变为全国在岗职工平均工资后，对地区间基本养老保险收入再分配的影响，我们将基本养老保险的计发基数中的在岗职工平均工资表示为：

在下面的方案研究中主要赋予λ不同的值，以实现不同程度的收入再分配功能。

方案1是实现“低”收入再分配功能。在目前各自为政及相对独立的条块分割的统筹模式下，以这种计发方案可减少地区之间的利益冲突，减小实行过程中的阻力，有利于基本养老保险全国统筹工作的开展。但以这种方案实现基本养老保险全国统筹有很大不足，各地区之间调剂资金余缺、互助互济的社会保障功能并没有得到有效的发挥。

方案2是实现“较低”收入再分配功能。在各地区之间职工工资收入差距较大情况下，适当降低地区间收入再分配的功能必然有利于全国统筹的实现。可考虑在岗职工平均工资(C)中，既体现地区之间经济发展水平的差距，又体现最基本的公平，可把一元线性回归模型1.2中以全国城镇平均最低生活保障标准占全国在岗职工平均工资的比例作为λ的值。

表3全国统筹下在岗职工平均工资四种方案设计与评价，体现了在岗职工平均工资公平与效率不同程度的结合，实现了各地区间不同程度的收入再分配功能。为了比较分析基本养老保险全国统筹下这几种方案对各地区之间收入再分配的影响程度，我们以2008年在岗职工平均工资作为计算的依据，从总体上来看在岗职工工资和基础养老金计发基数对不同地区之间养老金收入再分配功能的影响。

从表4中列出了四种方案下的各地区在岗职工平均工资和基础养老金计发基数情况，作为全国统筹基本养老金计发标准，它体现了不同程度收入再分配功能。见图2和图3，从方案1到方案4的四条曲线是逐渐向水平方向收敛的，各地区间的工资水平和基本养老金水平差距是逐渐缩小的，因此，地区间收入再分配功能是逐渐增大的，但遇到的阻力也是逐渐增大的(见图4)。

图4 基本养老保险全国统筹选择不同方案下的阻力

基本养老保险实现全国统筹后，如果按照方案1下的在岗职工的平均工资来计发放基本养老金，遇到各地区的阻碍不大，但各地区之间收入再分配功能最小；如果按照方案2下的在岗职工的平均工资来计发放基本养老金，对各地区之间收入再分配功能调节幅度较小，能保障在最低社会保障层次上实现起点公平，遇到阻力也不是太大；如果按照方案3下的在岗职工的平均工资来计发放基本养老金，收入再分配的功能介于方案2与方案4之间，既能够实现一定程度的收入再分配功能，同时又能够降低高收入地区的利益损失，能保障在基本消费层次上实现起点公平，但遇到的阻力相对较大；如果按照方案4的在岗职工的平均工资来计发放基本养老金，则收入再分配的功能强，缩小区域间差距的作用大，这样更有利于基本养老保险功能的发挥，能够保障在全国工资收入水平上实现起点公平，但遇到的阻力大(特别是高收入地区的抵制作用)，基本养老保险实现全国统筹的困难就大。

二、基本养老保险全国统筹下的中央与地方责任划分研究

从理论上说，我国划分中央与地方基本养老保险责任应遵循以下原则：有利于新旧制度断开、固化历史债务，培育新制度成长并使其具有可持续性；有利于中央与地方政府财力平衡，能做到责权分明，平衡中央政府和地方政府的利益，减少政策执行阻力，提高政策效果。合理划分中央与地方基本养老保险责任，实质上是要解决基本养老保险基金法律责任不清，对历史责任的认定和落实等问题。

(一)中央政府和地方政府在做实个人账户上的责任界定

从全国范围来看，基本养老保险个人账户空账运行已经成为制约基本养老保险实现全国统筹的巨大障碍，尤其对于责任尚未明确就实行基本养老保险全国统筹的中央政府来说，更不希望刚实行全国统筹就负担上一个沉重的包袱以致影响全国统筹的顺利实施。因而，现阶段应积极推进以做实个人账户为重点的新一轮基本养老保险改革，各地区基金结余在合理安排一定时期的支付需求外，可全部用于做实个人账户，对于基金结余不足的地区，其个人账户做实问题可以制订阶段性计划并按照一定比例由中央政府与地方政府分担负责方式逐步解决。在做实个人账户问题上，中央政府应适当考虑各地区的经济发展水平与财政承受能力，与地方政府按一定比例来分担做实个人账户的补贴。中西部地区、老工业基地应相对高些，可考虑中央政府做实比例占50％，沿海沿江地区应相对低些，可考虑中央政府做实比例占25％。比如东三省，按照国务院在东三省的试点方案，东三省获得了中央75％实实在在的补助，顺利解决了东三省做实个人账户问题，为东三省尽快实现全国统筹奠定基础。

(二)中央与地方在基本养老保险责任上的划分模式

中央与地方基本养老保险责任划分不清，是阻碍基本养老保险实现全国统筹的重要因素之一。更准确地说，是基本养老保险责任的定量划分问题。借鉴国际经验，结合中国社会保障制度现实，本节设计出在全国统筹下，中央与地方基本养老保险责任划分模式，即“统账全分、分开管理”的基本养老保险全国统筹模式(见图5)。

(三)中央与地方在基本养老保险责任上的定量划分研究

基本假设条件：

(1)基本养老保险社会统筹部分由中央统一管理，社会统筹部分相当于计发基数20％的基础养老金收入归中央，个人缴纳本人在岗工资8％的个人账户，收入归地方，做实个人账户部分的养老金也归地方。

(2)基本养老金替代率统一为60％，“新人”个人账户部分负担40％，社会统筹部分负担20％。

(3)以1998年为分界点，此前退休的人员称“老人”，其退休金按60％替代率由中央支付；1998年之前参加工作但在1998年及之后退休的人员称“中人”，从1998年至2008年新增加的退休的“中人”，这部分退休人员的养老金按49％⑥的替代率由中央支付，剩下部分由地方管理的个人账户来支付，为了便于计算，规定个人账户支付“中人”退休部分养老金替代率为11％，并按基础养老金计发基数来支付。

(4)退休年龄规定：女55岁，男60岁；1997-2008年全国市镇人口生命表的分年龄性别比与死亡率，作为测算估计的标准，测算“老人”人数见(表5)：

以2008年为时间点，测算公式如下：

①中央基本养老保险统筹收支公式：

统筹收入=2008年城镇职工人数×年基础养老金计发基数×20％

统筹支出=2008年“老人”×年基础养老金计发基数×60％+2008年“中人”退休人数×年基础养老金计发基数×49％

②地方基本养老保险个人账户收支公式：

个人账户收入=2008年城镇职工人数×当地城镇职工平均工资×8％

个人账户支出=2008年“中人”退休人数×年基础养老金计发基数×11％

测算结果见表6。

通过表6可以看出，四种基本养老金计发基数方案，在各地区基本养老保险统筹基金可相互调剂下，2008年中央基本养老保险统筹收入在支付了应由中央负责的基础养老金待遇后，尚有13％左右的结余，这些结余可用于做实中央负责个人账户中的“空账”部分或转至全国社会保障基金；各地方基本养老保险个人账户收入在支付当年基本养老保险个人账户养老金待遇后，都有不同数量的结余，这些结余全部用来做实地方政府负责个人账户中的空账部分。(见图6)在基本养老保险全国统筹下，也有部分地区统筹账户收支差出现了较大的结余与赤字，如广东、浙江、江苏、山东等省份出现较大的结余；而上海、辽宁、黑龙江、四川等省份出现了较大的赤字，正是由于基本养老保险全国统筹，统筹基金可在全国范围内统一进行调剂，才解决部分省份统筹账户的赤字问题。这充分说明，这种中央与地方基本养老保险责任定量划分，可以自动调节基金收支内部的平衡，是可行的。

三、基本养老保险实现全国统筹的方案选择

通过表6还可以看出，每一种方案下，中央统筹基金对各地区调节幅度有不同差异，如上海，在方案1下统筹基金缺口是-373.6亿元，在方案2下缺口是-365.2亿元，在方案3下缺口是-332亿元，在方案4下缺口是-290.3亿元；广东统筹基金则有大量结余，在方案1至方案4下，分别结余是：950.4亿元、944.1亿元、919.1亿元、887.8亿元。从图6可知，方案4对各地区统筹基金调节幅度最大，使各地区统筹基金收支差额的差距缩小的能力最强，区域收入再分配功能最大，但实现过程中遇到的阻力也会变大，方案1则与之相反。在我国目前各地区条件差距很大情况下，如果按方案4实现基本养老保险全国统筹，必然遭到统筹基金流出地区的抵制，如广东省是统筹基金结余最多的地区，也是统筹基金流出最多的地区，其地方利益损害最大，阻力也就越大。笔者认为，根据时间段来选择具体方案，特别是在我国目前各地区条件差距较大的情况下实现全国统筹，选择方案应遵循同时实现减少阻力和达到地区间最大程度收入再分配功能的双重目标(结合图4)，以时间段先后顺序，依次选择方案1至方案4。我国已明确规定2012底实现基本养老保险全国统筹，但在各地区差异很大的情况下，为减小来自各地区的阻力，方案1是最优选择；方案1实现后，应该考虑适当增大地区间的收入再分配功能，方案2与方案1比较具有增大收入再分配功能，而阻力增大不明显，所以在两年内完成过渡难道并不大；方案2实现后，为了进一步增大地区间的收入再分配功能，可考虑选择方案3，方案3与方案1和方案2比较具有较大幅度增大地区间收入再分配功能，遇到阻力也会增大，可考虑五年左右来完成；方案4具有调节地区间收入再分配幅度最大功能，是基本养老保险全国统筹最终的目标，为尽可能减小实施中的阻力，可考虑十年左右时间来完成(见表7)。这样分时间段来选择方案既可以增加地区间收入再分配的功能，同时还能够缓解高收入地区不满的情绪，减少了阻力因素。对于低收入地区而言，则是收入的逐年递增，缓解了高收入再分配功能下退休工资大幅增加给财政带来的负担。由此可见，在各地经济发展有较大差距的情况下，随着时间的推进逐步采取收入再分配功能由“低”到“高”，通过一种渐进的方式逐步实现最完整意义上的全国统筹是最理想的选择。