美国公共预算改革的途径：管理、政治和法律，本文主要内容关键词为：美国论文,预算论文,途径论文,政治论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共预算，是通过分配财政资源，实现人类各种不同目的的公共行政活动。由于财政资源有限性和人类欲望无限性之间存在矛盾，所以，公共预算必须找到一种方式，能够调和众多竞争性群体和目标之间的关系，以实现资源的有效配置。[1]（P7）因此，1940年V.O.Key首次提出了公共预算的核心问题，“基于什么样的标准将预算资金X分配给项目A而不是项目B?”[2]为了回答此问题，美国公共预算领域存在的多种研究途径发展出了多种理论，并推动了美国预算历史上的多次改革。对美国公共预算理论研究途径的划分，麦尔斯（Meyers）、鲁宾（Rubin）和罗森布鲁姆（Rosenbloom）各自持有不同的观点。麦尔斯（Meyers）将其主要划分为理性主义和现实主义，前者植根于微观经济学的效率观点，后者主要以瓦尔达沃斯基（Wildavsky）的渐进预算理论为主。[3]鲁宾（Rubin）则将预算改革的理论分为规范性理论和描述性理论，并指出这两种理论的研究取向截然不同；她进一步阐明，尽管这两种研究路径各不相同，但要想全面理解预算实践，还必须将它们结合起来。[4]罗森布鲁姆（Rosenbloom）则突破了麦尔斯（Meyers）和鲁宾（Rubin）的观点，将美国公共预算的研究途径发展为三种，即管理、政治与法律途径，同时大胆预测三种途径将会实现“整合”。[5]（P284-331）罗森布鲁姆（Rosenbloom）的观点，为一直难以形成系统理论的公共预算，开辟了新的研究视角。
本文主要运用罗森布鲁姆（Rosenbloom）和麦尔斯的理论，通过对美国公共预算改革历史的回顾，发现公共预算改革的发展趋势，从而阐明在实践中运用各种预算理论解决不同的预算问题的可行性和必要性。
一、公共预算的三种途径：罗森布鲁姆的理论
随着美国社会的变化与发展，财政资源的分配逐渐成为美国公共行政关注的重点，因此，公共预算日益成为公共行政的核心问题。关于如何分配财政资源的问题，罗森布鲁姆指出，美国公共预算领域主要存在三种研究途径，即管理、政治和法律途径。依据每种途径所形成的理论都包括各自鲜明的核心价值观，以及有关组织结构和预算决策等内容的系统观点。其中，管理途径，强调公共行政与私营部门的相似性，将公共行政视为一种“管理行为”，并将其进一步划分为传统（正统）管理途径和新公共管理；政治途径，强调公共行政的“公共性”，着重于政治层面；法律途径，强调主权、宪法及管制实践的重要性。[5]（P284-331）具体来说：
第一，预算的管理途径（包括传统管理途径和新公共管理途径）以追求预算效能、效率及经济的最大化为目标。该途径希望通过建立一种完全理性化的预算体系，来解决预算资源的分配效率问题。当然，新公共管理的预算途径与传统管理途径之间也存在根本区别，传统管理途径只关注预算的投入，并主张理性、全面的决策观；而新公共管理途径将关注重点从预算投入转向预算结果和效益，并开始强调对绩效的管理以及市场因素对预算的影响。
第二，预算的政治途径，根源于强调代表性、回应性和责任性的公共行政价值观。该途径强调公共预算中的政治多元主义，希望能够在预算中使多重利益群体代表的意志都能够得到有效表达。遵循政治途径的代表性预算理论是瓦尔达沃斯基（Wildavsky）主张的渐进预算理论，该理论主张基数加增长的预算模式。瓦尔达沃斯基（Wildavsky）认为这种渐进主义或“凑合着过”的预算决策方式不仅保证预算能随不同利益集团的竞争及力量变化而有所不同，而且也是缓和各种利益冲突的最佳方式。[6]
第三，预算的法律途径，主要关注公平、公正的价值观，强调法治、宪法的诚实、正当法律程序、个人实质性权利和法律的平等保护；强调预算必须保证宪法的完整性，并维护各项宪法权利；主张程序性渐进主义决策过程。[5]（P327）
根据罗森布鲁姆的观点，尽管三种途径在价值取向上明显不同，但美国几十年的公共预算改革却呈现出三种途径整合的趋势，尤其在20世纪90年代开始的新绩效预算改革中，此趋势更加明显。所以，他指出，尽管实现三种预算途径的整合将存在相当大的困难，但实现整合却并非“乌托邦”，同时必须明确，这里的“整合”并非简单意义上的融合，而是视情况而定的变通方式。
二、三种预算途径与美国公共预算改革
在美国公共预算改革实践中，管理、政治和法律途径不同程度地起着指导作用。
1.管理途径：寻求预算理性的改革
美国公共预算改革在受西方预算传统影响的同时又独具特色。传统预算产生于19世纪的欧洲，当时预算被简单定义为一套反复使用的程序，这些程序用来约束国家公共支出部门的行为，控制政府支出的程度，但是每次使用这些程序的时候，使用者却几乎不会或者完全没有改变过它们。[7]（P3）在传统预算模式下，预算参与者的预算动机被假定是无差别的，同时核心预算机构所能掌握的预算信息也是完备的，核心预算机构遵从全面、理性的预算决策原则，掌握从预算总额的控制和分配到对独立支出项目的管理等各种权力。[7]（P11）可见，传统预算主要通过控制预算资金的流向、数量及支出时间来实现预算效能、效率和经济的最大化。然而，随着社会的发展，传统预算忽视现实政治、经济等因素影响的完全理性化模式开始受到质疑。希克指出，由于传统预算模式忽视了参与者动机的不同，预算信息的不完备性以及各类型机构职能分工的差异性，所以，它并不是提高财政结果的有效途径。[7]（P11）具体原因有三[7]（P8-11）：首先，该模型关于预算参与者动机无差别的假设与现实不符，相反，这样的假设更容易导致人们对各种利益冲突的视而不见。实际上，各个部门都是从自身利益出发申请财政资金的，但是最后资金的综合分配结果却并不能完全满足他们的要求。如此便容易激发核心预算机构与支出部门之间的利益冲突，甚至出现部门间通过利益“共谋”破坏公共资金分配效率的现象，进而影响财政资金的运作效率。其次，预算结果同样受到核心预算机构所掌握的相关信息的影响。实际上，预算分配和执行的效率在很大程度上还取决于核心预算机构是否可以获得关于计划和操作方面的充分信息。[7]（P10）当各个支出部门为了获得更多的预算资金而向核心预算机构隐瞒相关信息时，财政资金最终分配结果的合理、有效性将会受到影响。第三，传统预算模式下，基于动机无差别和信息完备的假设前提，核心预算机构被赋予完全理性角色，掌握着从资金总额分配到具体支出项目的管理等各种预算分配和管理权。然而，这样的预算模式在现实中却使得核心预算机构和各执行部门之间的矛盾越来越尖锐，直接影响到预算资金的最终分配结果和运作效率。
由于传统预算存在明显缺陷，从30年代中期开始，尤其是二战之后到80年代末，美国公共预算经历了绩效预算、项目预算和零基预算等一系列改革。这些改革是对传统预算模式的突破，它们都注意到参与者动机的不同，以及核心预算机构和执行部门所能掌握的信息的非完备性，并主张核心预算机构与执行部门之间进行职责分工，由核心预算机构作战略性目标规划等重大决议，而将具体支出项目的管理权下放给支出部门。[7]（P17）尽管这些改革已经开始重视不同利益在预算过程中所起到的作用，以及多元主义政治现实对预算的影响，但基本上依然遵循管理途径尤其是新公共管理的原则，将提高财政资金的效率、效能和经济最大化作为改革的目标。具体来说，每次改革模式都由核心预算机构控制财政总额，将竞争引入预算再分配的过程中，并试图通过各种理性的分配方式以及绩效标准来提高财政资金的分配和运作效率。二战之后，1949年在第一任“胡佛委员会”的倡导下，绩效预算正式运用于联邦政府。绩效预算主要关注政府过去的工作表现，增强了政府内部的控制即行政控制，有利于提高联邦政府的工作绩效和公共责任。然而，它在重视行政控制的同时却忽视了政治控制，即国会对预算的监督。由于美国国会无法通过此方式有效地加强对政府预算过程的监督，因此，绩效预算改革因没有得到美国国会的支持，最终以失败而告终。随后，项目预算被设计以代替绩效预算，两者之间的根本区别在于项目预算不是注重政府的活动和预算控制，而是侧重于预算的目的和计划功能。[5][8]然而，项目预算最终也没有成功，因为项目预算将项目规划的自主权下放给各职能部门，实行自下而上的预算模式，导致整个预算过程缺乏系统性，并难以操作，更重要的是它忽视了预算决策的政治价值。[8]随着项目预算的失败，零基预算被设计出来，它的一个重要变化是开始注重决策者即立法机构或议会在预算过程中的作用，即以公共项目的重要性排序来确定每年预算拨款的优先顺序，通过优先性排序以提高政府管理的效率和效果。然而，由于零基预算希望通过简单的项目优先性排序来排除政治多元化带来的决策复杂性，此种方法违背了美国多元主义的政治环境；再加上零基预算需要大量的信息，此工作太复杂，因此零基预算最终也失败了。从20世纪30年代到80年代末直至90年代初，美国尝试了多种形式的预算改革，但都以失败而告终，并且整个预算形势并没有多大改变，预算赤字仍持续攀升，同时政府与国会之间有关预算的争论越来越激烈，而公众对政府乃至国会的信任度却在直线下降。
美国预算改革的转折点应该是1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Result Act—GPRA），该法案要求政府预算“提供所有的预算信息以备国会制定政策和支出决策时所用”[8]，它被通过后迅速得到了执行层的广泛支持和全国绩效评估委员会的认同。[5]（P321）这标志着最早产生于企业的新绩效预算开始在联邦政府层面运用。新绩效预算试图将预算过程与决策过程有效结合起来，并希望使用新技术以更好地回应公众的需求和利益，从而提供更有效的公共服务。[5]（P321）因此，新绩效预算同时得到了政府和立法机关的支持，这也是此次改革与以往绩效预算乃至所有改革的不同之处。在罗森布鲁姆看来，新绩效预算“可能会成为立法机关对联邦计划进行微观管理的工具”，但它同时也使得公共预算的政治途径重新受到关注。[5]（P324）也就是说，新绩效预算开始重视预算过程中政治因素的影响，并希望以此来摆脱预算改革屡次失败的阴影。希克（Shick）同样指出，“预算不是政治和管理行动的驱动力，它是政治家和管理者用来驱动预算的行为”。[7]（P92）可见，预算过程及预算改革始终受到政治制度环境的影响，试图彻底摆脱政治因素，实现完全理性的预算改革模式是不现实的。
2.政治途径：渐进预算理论的影响
美国公共预算的政治途径强调代表性、预算共识和联盟的形成以及资金分配权等问题[5]（P324），该途径集中体现在渐进主义的预算理论中。瓦尔达沃斯基（Wildavsky）在《预算过程中的政治学》（The New Politics of the Budgetary Process）中系统地论述了渐进预算理论，它成为长斯影响美国预算实践的理论之一。瓦尔达沃斯基（Wildavsky）认为，预算是政治过程的中心[6]（P6），它应该是渐进的（incremental）而不是综合性的（comprehensive）[6]（P47）。简单来说，渐进预算理论是指在编制当年预算的时候，一般以上年度该部门获得的拨款数额为基础，该基数将是维持部门正常运转所需的资金，或者保证上年度已经开始的项目能被继续进行下去的资金总额；同时，还必须保证每个执行部门都能拥有一个“公平份额”（fair share），该份额建立在基数的基础上，可以是增加额也可以是减少额。[6]（P48）瓦尔达沃斯基指出不同的预算参与者怀有的利益要求各不相同，因此整个预算过程充满了不同的政治暗示和复杂的预算目标；同时，人的理性是有限的，因此预算根本无法实现最优的结果，所以预算过程实际上就是参与者之间相互协商，最终达成一个满意结果的过程。[6]（P3-5）（P49-50）罗森布鲁姆指出，渐进预算模式具有广泛的代表性，比较适合美国这种多元化社会。由于渐进预算不要求政府必须对活动的目标作综合陈述，也不会对部门已经获得的拨款基础进行严格的审查，因此各种不同的利益团体就有机会在预算过程中充分表达自己的意愿，并可能得到相应的拨款。[5]（P324）更重要的一点是，渐进预算倾向于将预算决策权赋予立法机关，因此它就有着将权力交给民选代表的优点，预算合法性也因此得到充分体现。[5]（P326）渐进预算理论一直以来对美国预算改革起着潜移默化的影响。比如，70年代开始在美国实行的零基预算实际上并没有能够真正实现从零开始。由于每年完全从零开始编制预算并重新安排项目的优先顺序工作量十分大，很难在实际中操作，所以零基预算基本上是要求决策者在现有预算基数的基础上考虑一个小的变化，即在现有项目的边际上分析各种可供选择的可能。所以，正如科特指出的，虽然零基预算从理论上来讲旨在消灭渐进预算模式，但实践中的零基预算却与渐进预算相辅相成，实际上是“寻求在渐进过程中加入理性思维”。[9]
尽管渐进预算理论将预算视为政治性的，体现了较强的政治代表性，并在实践中得到比较广泛的运用，但是它依然无法有效解决财政资金分配和运作效率的问题，比如很难避免浪费和促进行政效率的提高。[5]（P326）勒娄普（Leloup）进一步指出，渐进预算理论虽然适合那种年度拨款数额逐渐增加的情况，但却并不利于我们了解和解释整个预算过程。[10]主要原因如下[10]：（1）不利于了解预算的复杂性。由于预算是复杂的，参与者需要对财政资金进行计算。但是不同的参与者计算的重点是不同的，比如总统、管理和预算局（OMB）以及预算委员会必须作为通才对预算全局进行把握；而对于其他的参与者可能就不一定运用渐进的方式计算每年的预算水平；（2）预算基数概念过于简单化。上一年的拨款数额可能已经不是部门进行预算计算时依据的基础，因为基数本身的复杂性导致人们很难对基数作出一个明确、统一的判断。对于基数的论述Lauth[11]和Kamlet[12]都曾研究过。（3）对预算参与者的划分过于简单。在预算过程中，参与者所扮演的角色十分复杂，简单的资金申请者和资金监管者的二分法不能够解释更复杂的现实。（4）回避预算过程中理性协商问题。渐进预算理论主张预算是政治性的，因此预算计算时，不能够基于公共利益的全局观点作出完全理性的判断。但是一些参与者确实是在总额基础上达成协议的，并且协议的范围、目标和强度基于政策、决策水平和时间的不同而不同。达成协议过程中的斗争以及斗争的解决取决于一些因素，比如参与者、总统的控制权限、经济情况以及其他外部因素；（5）简单化的预算结果。如果从长期和总体来看，预算结果可能是稳定的、渐进的，但是从短期情况来看却并非如此，并且不同层级的预算结果也呈现出不同的情况。因此，渐进预算理论虽然有利于我们重视预算的政治因素，以及从整体上把握预算过程的特点，但是它不能够解释全面的、不同层面的预算过程和预算结果。另外，过于强调不同利益之间的平衡，不仅使政府很难形成统一的目标，而且也不利于行政的经济和效率。[5]（P327）因此，在美国的预算实践中，渐进预算同样也受到一定控制，比如“日落条款”（sunset provisions）虽然整体思路遵循渐进预算的原则，但依然明确要求执行机关每年必须为计划的整个预算配置辩护，而不仅仅是对增加金额的部分进行辩护。[5]（P327）
3.法律途径：司法对预算的影响
在美国过去几十年的预算改革中，司法对预算的影响也十分显著。一般来说，公共预算的法律途径主要试着保护宪法的完整性和个人权利，从而保证人人在法律之下能获得同等对待，同时通过改善程序实现正义和公平。[5]（P327）美国实行立法、行政、司法三权分立的政治体制，为保证法律能够得到有效实施，保护公民的权利不受政府强权的侵害，司法在维护程序公平和正义方面起到了很重要的作用，也成为约束立法和行政行为的重要环节。司法对预算改革的影响主要通过两种方式。[5]（P328-329）第一，向政府施压，确保公民能够获得政府必须提供的公共服务项目。在此，司法部门是不直接干预项目拨款计划的，而是通过告知政府应该维护的公民权利以及必须履行的公共责任和义务，来维护某些项目尤其是有利于弱势群体的项目获得相应的拨款。第二，司法对预算的影响，使得政府预算在成本和效率之间产生更多矛盾。司法更多关注的是如何保障法律下的公民权利，而不关心有限的资源是否能够满足所有公民需求的现实问题。因此，司法体系通常倾向于契约主义，而不是效用主义。[5]（P329）由此可以看出，预算的法律途径依然无法很好地解决预算资金的有效分配问题。
三、美国公共预算的发展趋势
在美国公共预算改革的实践中，公共预算的管理、政治与法律途径在不同层面起着不同的作用。公共预算的管理途径试图通过各种完全理性的预算模式解决预算资金分配效率的问题。从传统预算到绩效预算、项目预算、零基预算和新绩效预算，遵循管理途径的预算理论家和实践者们一直试图降低预算成本或使产出与投入之间的对比关系最大化，从而提高预算管理的效率和效能。尽管遵循管理途径的每一次预算改革都提出了一种新的判断标准，并试图通过改变预算的测量重点来改变预算决策的基础，但从实践层面来看，这些改革却并不成功。主要原因在于管理途径过分追求理性，并试图强化公共行政组织在预算过程中的角色地位，而忽视了国会的参与作用，以及政治因素和更广泛的制度性因素对预算的影响，所以现实中的预算实践并没有得到根本性的改变。也就是说，美国公共预算长久以来的改革主流是管理途径，并试图将政治因素和预算过程中利益多元的现实完全排除在外。有趣的是，尽管美国公共预算的主流改革遵循管理途径，但是以渐进预算为主的预算政治途径却从来没有真正退出历史舞台。预算的政治途径并不赞同预算理性，尽管最近几年渐进预算理论者也开始对渐进预算理论进行改进，但从根本上看，渐进预算理论还是主张预算即是政治的观点，认为预算主要是在讨价还价的政治过程中形成的。遵循政治途径的观点认为，预算应该体现广泛的政治代表性，只有在共同协商的前提下达到预算共识，形成预算联盟，才能最终解决预算资金的分配问题。尽管预算的政治途径比较符合美国多元社会的政治现实，但过于关注预算资金讨价还价的分配过程，往往使公共管理在这种渐进地、缺乏明确标准的资金分配过程中丧失高效行政的动力和激情。最后，法律途径对预算过程的影响至今尚未形成完整的思路，但实践中司法确实对公共预算资金的分配起到越来越大的作用。
从理论层面来讲，由于公共预算三种途径在某些观点上是相互冲突的，所以整合三者的前景并不乐观。但从实践层面来讲，这种整合的可能性并非不存在。美国公共预算近几十年的改革虽然呈现出在实践中追求预算理性的趋势[8]，但随着各种理性预算改革努力的失败，目前预算已经开始在政治、管理和法律途径中寻求平衡，即在维护宪法和增进公共利益的前提下，在预算过程中加强国会与行政部门之间的互动，然后根据政府各部门所承担的不同职能采用不同的预算管理模式和方法。也就是说，公共预算改革的未来趋势必然包括以下两点：
第一，必须承认预算的政治性。预算是政治过程的中心，预算过程必然与更大的政治环境密切相关，任何将政治因素排除在预算之外的理论和方法都是不切实际的。在民主国家中，政治家以及由民选代表组成的议会才是合法的政治代表，因此他们必须成为预算决策的参与者，任何将政治代表排除在外的做法都是不合法的。美国《政府绩效和成果法案》的通过和实施，以及新绩效预算呈现出来的国会与执行机关相互合作的事实，充分体现了政治因素对预算的重大影响。
第二，关注政府部门的“非同质性”，设计不同的预算管理模式。[13]美国近几十年的预算改革都建立在一个共同的隐蔽假设上，即每个政府部门都是相同的，所以任何一种新的预算模式也应普遍适用于所有的政府部门。但事实并非如此，每个部门在组织的内部关系以及组织与外部环境之间关系等方面存在极大不同，也就是说，政府部门并非完全同质。在这样的情况下，明显的管理倾向可能只适合于一些政府功能，但是却不适用于另一些政府功能，所以应该根据不同的部门采用不同的预算管理模式。比如对项目预算模式和零基预算模式来说，可能更适合职能目标比较明确的政府及部门，这种明显的管理途径在地方政府的运用效果就远远高于在联邦政府的运行成效。再如，在零基预算改革中，对于某些无法清楚界定政策目标的部门，完全可以在渐进预算途径之下以零基预算的表达方式和形式重新运作，这样即保证对政治利益的关注，同时也有利于提高预算资金的分配效率。[5]（P330）
总之，美国公共预算改革的历史及发展趋势表明，公共预算是各种利益团体或代表维护和实现自身利益的竞技场，更是一个永远充满争议的领域。预算改革若要取得成功，更需要理论与实践的有机结合。根据不同情况实现预算在政治、管理与法律途径上的整合，以不同的方式对待不同的部门和预算方案，罗森布鲁姆的观点应该提供了解决预算资金分配问题的另一种研究思路。
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