中国城乡养老保险制度差异问题研究——基于城乡统筹的视角，本文主要内容关键词为：城乡论文,中国论文,视角论文,差异论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.4,F843/847 文献标识码：A 文章编号：1001－8204(2013)06－0085－05
一、问题的提出
2009年，我国为农村居民建立了新型农村养老保险制度，2011年，我国又实施了城镇居民养老保险制度。随着城乡居民养老保险制度的逐步建立，我国实现了养老保险制度的全覆盖。在此背景下，探索城乡养老保险制度的统筹实践也在许多地区试点开展。2009年，北京市统一了城乡居民养老保险制度①，2010年，成都市实现了城乡居民养老保险制度一体化，2011年，宝鸡市统一了城乡居民养老保险制度。截至2011年，全国有12个省级区域统一了城乡居民养老保险制度。养老保险制度城乡统筹的实践引发了理论思考。然而，对养老保险制度城乡统筹面临的关键问题进行的专题研究还不多。事实上，城乡养老保险制度的差异问题是实现养老保险制度城乡统筹面临的关键。与城镇企业职工养老保险制度相比，城乡居民养老保险制度发展水平较低，从而导致城乡养老保险制度存在较多差异。在养老保险制度差异的问题上，尽管有研究指出养老保险制度区域差异表现为筹资模式、计发模式不统一，管理系统不统一，征缴体制不统一，统筹层次不统一[1](P99－105)，而城乡社会保障制度覆盖面、保障待遇水平和服务范围上存在较大差别[2](P52－60)，但对于差异的分析不够全面系统，对于探讨城乡统筹视角下养老保险制度差异的应对策略研究不够深入。因此，研究城乡养老保险制度差异问题并探索消除制度差异的路径，具有重要的理论及实践意义。
二、养老保险制度城乡统筹：必要性及可行性
在我国经济社会双重转型的背景下，城乡差距问题受到社会的广泛关注，城乡统筹和城乡一体化的改革思路也因此被提上日程。对于养老保险制度发展而言，通过城乡统筹实现城乡一体化的目标非常重要。现阶段，养老保险制度城乡统筹具有必要性和可行性。
(一)养老保险制度城乡统筹的必要性
首先，养老保险制度城乡统筹是适应劳动力流动的需要。改革开放以来，我国人口迁移和流动规模不断扩大。1978年以来，随着农村家庭联产承包责任制的推行，大量的农村剩余劳动力从土地上被解放出来，同时，我国颁布的法律法规为人口迁移提供了法律保障，人口迁移规模增加。1982－1987年、1985－1990年、1990－1995年和1995－2000年四个时期，我国人口迁移规模分别达3053.3万、3412.8万、3642.6万人和13122.37万[3](P40－46)。同时，流动人口规模庞大，2002年我国流动人口为12107万人，占人口总数的9.56％。2007年，我国农民工总量达22542万人，2011年，农民工人数达25278万人②。其中，跨省流动人口是重要内容，2000年我国跨省流动人口为4242万人，2005年跨省流动人口为4779万人[4](P2－17)。
其次，养老保险制度城乡统筹是适应社会经济发展规律的需要。十六届四中全会提出了两个普遍趋向，即“工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2006年以来，随着和谐社会建设理念的形成，农村发展受到高度重视。因此，适应社会经济发展规律需要促进社会建设，需要推进养老保险制度城乡统筹。
第三，养老保险制度城乡统筹是缩小城乡差距的现实需要。缩小城乡差距既要缩小城乡的经济发展差距，也要缩小城乡的社会发展差距。养老保险制度作为促进城乡发展的重要社会政策，是缩小城乡社会差距的重要内容。统筹城乡养老保险制度是缩小城乡社会发展差距的关键社会政策，同时由于养老保险制度具有收入调节功能，也可以有效缩小城乡经济差距。
第四，养老保险制度城乡统筹是构建和谐社会、实现社会公平的需要。和谐社会要求完善养老保险制度，保障群众的基本生活；要求完善收入分配制度、规范收入分配秩序；要求完善公共财政制度、逐步实现基本公共服务均等化。和谐社会的基础是社会公平，社会公平的实质则是利益公平。养老保险制度的功能之一便是促进社会公平，但养老保险制度本身必须首先实现公平享有。因此，从构建和谐社会、实现社会公平的目标出发，要求统筹城乡养老保险制度发展，缩小城乡养老保险制度差距。
(二)养老保险制度城乡统筹的可行性
首先，经济的快速增长为养老保险制度城乡统筹提供了经济条件。我国经济的快速增长促使财政收入增加，进而保障了养老保险制度城乡统筹的财政支持能力。1978年以来，中国经济平稳、高速增长，国内生产总值由3645.2亿元增加到401202亿元，这期间经济平均增速为9.9％，财政社会保障支出总额由1978年的18.91亿元增加到2010年的9130.62亿元③。
其次，制度内部机制的部分统一为养老保险制度城乡统筹提供了制度条件。制度内部机制的统一有利于城乡养老保险制度的衔接，有利于统一城乡养老保险制度。中国养老保险制度内部机制已实现了部分统一。2006年以来，中国养老保险制度结构体系的调整主要是地区层面上新型农村养老保险制度的探索和国家层面上新型农村社会养老保险制度的全面建立。通过新型农村养老保险制度的建立和完善，城乡养老保险制度实现了内部机制的部分统一。内部机制的部分统一主要表现在以下几个方面：一是制度模式的统一，城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度均采取社会统筹与个人账户相结合的模式；二是责任主体的相似，城镇企业职工养老保险制度责任主体主要包括国家、企业和个人，城乡居民养老保险制度责任主体主要包括国家、集体和个人；三是缴费年限的统一，三项制度均采取缴费15年领取养老金的办法，保证了缴费环节的统一；四是给付月数的统一，三项制度均采取按照60岁退休时给付139个月的个人账户养老金的给付办法[5](P97－103)。
三、养老保险制度城乡统筹的关键问题：制度差异
城乡统筹是实现养老保险制度协调发展和城乡一体化的重要手段。养老保险制度城乡统筹内容包括养老保险制度项目统筹、区域统筹和城乡统筹，需要缩小不同养老保险制度项目保障水平的差距，整合不同养老保险制度的资源，完善不同养老保险制度的内容。因此，不同养老保险制度的差异构成养老保险制度城乡统筹的关键问题。而养老保险制度城乡统筹的差异主要表现在责任主体、国家财政责任机制、保障水平和管理体制等方面。
(一)养老保险制度缴费责任主体的差异
城镇企业职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在缴费责任主体上存在差异。依据1995年颁布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，城镇企业职工养老保险制度的缴费来源于企业和个人。依据2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险制度的缴费来源于个人、集体和政府。依据2011年颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，城镇居民社会养老保险的缴费来源于个人和政府。可见，在缴费责任的主体上，城乡居民养老保险制度缴费责任主体相同④，城镇企业职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在缴费责任主体上存在差异。差异主要表现为国家主体的责任差异以及企业主体的责任差异。国家主体的责任差异表现为：在城镇企业职工养老保险制度中政府缴费的缺位以及城乡居民养老保险制度中政府缴费的合理定位；企业主体的责任差异主要表现为：由于劳动者和居民身份差异导致企业需要为城镇企业职工养老保险制度缴费。
另外，三项养老保险制度在个人缴费上存在差异。城镇企业职工养老保险制度个人缴费按照职工平均工资的8％缴纳，新型农村社会养老保险制度个人缴费档次有每年100元、200元、300元、400元、500元等5个档次，城镇居民社会养老保险制度个人缴费档次有每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元等10个档次。可见，城乡居民养老保险制度缴费差异主要表现在缴费档次上，而城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度缴费差异表现在缴费性质和缴费数额上。
(二)养老保险制度国家财政责任的差异
城镇企业职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在国家财政责任上存在差异。差异主要表现在财政责任方式、财政责任支持力度上。一方面，三项养老保险制度在财政责任方式上存在差异。如表1和表2所示，城乡居民养老保险制度财政责任“入口”环节(即缴费环节)的补贴采取分人群的方式，“出口”环节(即给付环节)的补贴采取分地区的方式，从而使得国家财政责任表现出按人群的“入口”财政补贴和按地区的“出口”财政补贴相结合的特点，国家财政责任是一种典型的显性责任。在城镇企业职工养老保险制度设计中，国家不承担缴费环节的财政补贴责任，但却承担制度兜底责任，因而国家财政责任是一种典型的隐性责任。在制度的运行中，财政对基本养老保险制度提供了大量补贴。2001年以来，随着养老金缺口的日益严峻，政府在基本养老保险财政补贴上补贴额逐年增加。如图1所示。
图1 2001－2011年我国基本养老保险财政补贴
资料来源：《人力资源和社会保障事业发展统计公报》(2004－2011年)。
另一方面，三项养老保险制度在财政责任支持力度上存在差异。2001－2008年，城镇企业职工养老保险制度人均养老保险财政补贴由每人每年241.83元增加到每人每年656.43元，而传统农村养老保险制度国家责任缺位。2009－2011年，城镇企业职工养老保险制度人均养老保险财政补贴由每人每年698.94元增加到每人每年800.25元，新型农村养老保险制度中央财政补贴为每人每月55元，地方财政补贴为每人每年30元。
(三)养老保险制度参保方式的差异
城镇企业职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在参保方式上存在差异。城镇企业职工养老保险制度采取强制性原则，要求企业劳动者必须参加，并且，国家还颁布了一系列法律法规，确保城镇劳动者参加养老保险制度。如1995年实施的《劳动法》，规定用人单位和劳动者必须依法参加社会保险。1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。2011年开始实施的《社会保险法》要求职工应当参加基本养老保险，并建立了社会保险征缴的惩罚制度。相反，城乡居民养老保险制度则采取自愿性原则。2009年的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，规定采取政府主导和农民(居民)自愿相结合的办法，引导农村居民(城镇居民)普遍参加新型农村养老保险制度。2011年的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，规定采取政府主导和居民自愿相结合的办法，引导城镇居民普遍参加城镇居民养老保险制度。
(四)养老保险制度保障水平的差异
养老保险制度的保障水平存在差异。养老保险制度保障水平的差异源于制度待遇给付规定的差异。三项养老保险制度养老金均由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金的计发办法如表3所示。可以发现，三项制度中个人账户养老金计发办法相同，基础养老金中城乡居民养老保险制度计发办法相同，而城镇职工与城乡居民养老保险制度计发办法则不同。
制度的差异导致保障水平的差异。在基础养老金的给付上，由于基础养老金的计发办法不同，三项制度基础养老金不同。在个人账户养老金的给付上，由于三项制度个人账户缴费基数和缴费系数存在差异，导致个人账户积累额不同。企业职工按照“职工平均工资的8％”缴纳个人账户养老金，城乡居民按照“分档次”办法缴纳个人账户养老金，从而造成个人账户养老金的差异。在差异化的基础养老金和个人账户养老金的综合影响下，城镇职工和农村居民养老金水平存在较大差异，这突出表现在养老金替代率的差异上，如表4所示。
(五)养老保险制度管理体制的差异
养老保险制度管理体制的差异主要表现在基金统筹层次、行政管理、管理信息系统等方面。在基金统筹层次上，城镇企业职工养老保险制度主要以省级统筹为主，城乡居民养老保险制度以县级统筹为主。在行政管理上，城镇企业职工养老保险制度由于存在“费”和“税”的差异导致征缴主体不同，城乡居民养老保险制度行政管理上主要存在“社保内设科室”、“行政部门负责”、“单设农保机构”等方式。在管理信息系统上，由于新农保实行县级统筹，原来的金保工程没有新农保信息管理模块[6](P179)。同时，城乡居民养老保险制度参保人数较多、参保人员资料登记复杂、参保人员档案管理方式落后、养老保险协管员人数不足，从而使得城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度在信息系统上存在较大差距。
四、我国养老保险制度城乡统筹的实现：制度差异问题的化解思路
实现养老保险制度城乡统筹就需要合理解决当前存在的制度性差异问题。从现行制度差异的角度出发，为了实现全国养老保险制度城乡统筹，笔者认为可从以下几个方面来完善制度：
(一)完善养老保险国家财政责任机制
完善养老保险国家财政责任机制，首要问题是完善城镇企业职工养老保险制度的国家财政责任机制。要改变国家财政支持城镇企业职工养老保险制度的责任模式，使得国家财政责任由隐性化向显性化转变、由非制度化向制度化转变。要确立国家分担缴费责任的理念，明确国家在城镇企业职工养老保险制度中的供款责任。要根据工资增长率、物价水平等因素合理确定城镇企业职工养老保险制度国家财政支持规模的增长幅度，建立城镇企业职工养老保险制度国家财政责任调整机制。要建立中央和地方财政合理分担城镇企业职工养老保险制度财政责任的机制，科学测算中央财政和地方财政的供给规模。
完善养老保险国家财政责任机制，关键问题是完善城乡居民养老保险制度国家财政责任机制。要合理改进国家财政对城乡居民参保的激励机制，改善国家财政在城乡居民养老保险制度缴费上的激励效果；完善国家财政在城乡居民养老保险制度中的分担机制，合理确定县级财政、市级财政和省级财政的支出规模；完善财政对东部地区基础养老金的支持机制，确保中央财政对东部地区基础养老金的全额支付。
完善养老保险国家财政责任机制，重要问题是要探索城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度国家财政责任机制的衔接。要明确政府在城乡养老保险制度中的责任，探索城乡养老保险制度财政责任机制的衔接模式。要确保城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度国家财政调整机制的协调化。
(二)改变城乡居民养老保险制度的参保方式
改变城乡居民养老保险制度的参保方式，促使城乡居民由自愿性参保向强制性参保转变。自愿性向强制性参保缴费方式的转变有其必然性，表现为自愿性参保不符合社会保障的基本原则，会使人们产生“搭便车”行为，而老龄化高峰期的来临要求有足够的养老金储备时间[7](P5－8)。同时，缴费方式转变也是统筹城乡养老保险制度的必然要求。另外，自愿性向强制性参保缴费方式的转变有其可行性，农民收入的提高为个人缴纳养老保险费奠定了经济基础，城乡居民养老保险制度政府财政主导满足了缴费方式转变的制度条件。
为了实现城乡居民养老保险制度参保方式的转变，需要完善养老保险制度的内容。要加大政府财政对低收入家庭的财政支持，确保经济困难居民能够参保。要完善城乡居民养老保险制度管理机制，确保所有符合条件的居民能够参保。要加强政府对城乡居民养老保险制度的宣传，提高居民参保意愿。
(三)缩小养老保险制度保障水平的差距
缩小不同类别养老保险制度保障水平的差距。首要任务是提高城乡居民养老保险制度保障水平。应进一步增强国家在城乡居民养老保险制度中的财政投入责任，增强中央财政对基础养老金的补贴力度，扩大地方财政对个人账户养老金的支持规模。应进一步完善养老保险制度中国家财政责任的激励效果，鼓励城乡居民选择较高水平的缴费档次。应建立城乡居民养老保险制度保障水平的增长机制，按照城乡居民消费水平、物价水平等因素综合调整养老金待遇。
缩小不同类别养老保险制度保障水平的差距，关键任务还在于建立由中央政府财政支持的基础养老金制度。为全体人群普遍建立具有强制性、公益性和共享性的基础养老金项目，满足全体国民最基本的生活需要，可由政府通过立法强制执行，以工资税或一般财政收入为基金来源，并用“现收现付”方式筹集，规定养老金给付额，实行公共管理的养老保险计划[8](P581－584)。均一的基础养老金可以满足城市劳动者和城乡居民的生存需求，有利于养老保险制度待遇水平的公平，有利于缩小城乡养老保险制度的待遇水平。
缩小不同类别养老保险制度保障水平的差距，重点任务是建立城乡养老保险制度国家财政责任调整机制。确保城乡养老保险制度待遇水平调整时间的同步性，调整幅度的协调性，调整方向的一致性。
(四)完善城乡养老保险制度管理体制
在统筹层次上，应逐步提高城乡居民养老保险制度统筹层次，确保养老保险基金在更高层次的管理和更大范围内互补互济。在行政管理上，应完善城乡养老保险制度行政管理体制。应积极推进养老保险制度“费”改“税”进程，实现征缴主体的统一。应整合城乡养老保险制度的资源配置，实现城乡行政管理部门的统一。在监督管理上，应建立独立于养老保险制度系统外的社会保险监督委员会，综合对三项养老保险制度进行独立的监管。应探索建立统一的养老保险管理服务体系和管理服务标准，促进养老保险制度管理服务效率的评估和改善。在业务经办和信息化建设上，应增加城乡养老保险协管员的数量，提高协管员的业务水平，改善城乡养老保险参保人员档案管理办法，推进城乡居民养老保险制度信息化进程。应探索建立统一的城乡养老保险制度信息平台，实现信息系统的一体化。
收稿日期：2013－07－21
注释：
①根据《城乡居民养老保险制度统一省份情况》(见《中国社会保障》2012年第3期)，我国城乡居民养老保险制度统一省份有：北京、天津、江苏、浙江、安徽、河南、湖北、广西、重庆、陕西、甘肃、宁夏。
②资料来源：2002－2011年《人力资源与社会保障统计公报》。
③资料来源：《2011中国统计年鉴》。
④由于集体经济的衰退，使得农村养老保险制度缴费主体以个人和政府为主。
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