义务教育财政转移支付制度：日本与美国模式，本文主要内容关键词为：日本论文,美国论文,义务教育论文,转移支付论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基于公平和效率的考虑，义务教育在实行地方负责的同时，中央和地区级政府必须要为地方政府负责的义务教育提供财政补助。在这方面美国和日本的经验值得借鉴。本文拟对这两个国家的义务教育财政转移支付制度进行分析和评价。
一、日本义务教育财政转移支付制度
由于一国的义务教育财政转移支付制度与该国义务教育财政制度和义务教育管理体制密不可分。因此，在分析两国义务教育财政转移支付制度前，首先必须了解两国义务教育管理及财政管理体制。
（一）日本义务教育管理及财政管理体制
日本政权由中央、都道府县和市町村三级组成，并实行地方自治。财政体制与其政权结构相适应，实行财政联邦主义，即一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会批准，独立征税，上下级财政间不存在行政和业务上的管理关系。三级政府间财政职能配置和财权的划分包括细节都由相关法律作出了明确的界定，政府一切财政收支活动均纳入了法制化管理轨道。按照相关法律规定，义务教育由都道府县和市町村两级政府管理，中央政府只负责确立全国标准，并依法按一定比例向地方政府提供财政补助。在义务教育财政支出上，地方两级政府也有明确的分工，都道府县政府负担义务教育的教职人员经费，市町村负担中小学的校舍、室内运动场、食堂设施、教材、图书、对学生奖励与补助以及教职员以外的图书管理员、伙食调理员、警务员等人员工资。地方两级政府主要教育行政机构分别为都道府县知事、市町村长和与之对应的教育委员会，都道府县知事和市町村长作为地方政府最高行政长官，每年向议会提交义务教育预算案，取得教育资金，执行处理预算。地方行政长官权限之外所有具体义务教育事务均由独立且政治中立的地方教育委员会负责。
（二）日本义务教育财政转移支付制度
日本没有独立的义务教育财政转移支付制度，其义务教育财政转移支付体现在政府间财政转移支付中。日本财政以税收为主要来源，在现行税制结构中，中央税占全国税收总额的60%以上，地方税占40%以下。而财政支出恰好相反，中央直接支出占1/3，地方支出占2/3[1]。由于中央政府集中了全国大部分财力，因此，日本政府间转移支付（包括义务教育转移支付）职责主要由中央政府承担，都道府县对其所辖的市町村虽然也存在一些资金转移，但这种转移量很小，而且主要是以实施与义务教育无关的其它政策目标的转移。由此可见，考察日本义务教育财政转移支付，实际上主要是分析中央政府对都道府县和市町村的财政补助。
日本中央政府对地方政府的转移支付主要有三种类型：地方交付税（注：地方交付税不是一种税收，而是一种拨款或补助。）、国库支出金和地方让与税，其中与教育有关的主要是前两种。
1.地方交付税（均等化补助）与义务教育财政转移支付
地方交付税目的是通过弥补地方财政收入不足，平衡地方财政能力，使地方有能力达到中央规定的公共服务水平。作为一种均等化的转移支付，由中央直接向都道府县和市町村两级政府分配。这一制度自1954年建立以来，在总额确定及分配方法、方式上不断地改革和完善，目前已演变成技术性、科学性相当强的体系。
地方交付税又分为两个部分：普通交付税（主要的占94%）和特别交付税（占6%）。普通交付税分配给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方，因此越是落后的地区得到中央人均交付税越多；特别交付税作为普通交付税不足情况下的补充拨款。
日本普通交付税的分配实行因素法，这些因素包括与支出有关的税基、税率、人口、规模、行政质量等。用于分配地方普通交付税的公式为：
对某地的交付＝标准财政支出－标准财政收入标准财政支出是指地方政府达到中央政府规定的公共服务水平所必须的财政支出，包括教育在内的都道府县23个项目和市町村22个项目支出需求的总和。每一项支出需求由一个公式计算，其标准形式为：
标准财政支出＝衡量单位×标准单位成本×修正系数
公式中的修正系数是考虑到各地地理、社会、经济和体制情况所确定的成本差异系数（注：各类支出需求均有不同的修正系数(一般每类支出需求有三至四种修正系数)。归纳起来，总共有8种：类别修正系数、规模修正系数、密度修正系数、特殊因素修正系数、寒冷地区修正系数、增长修正系数、骤减修正系数和债务修正系数。）。
地方交付税是无条件的转移支付，可视为地方政府的自有财力。中央政府按照《地方交付税法》的规定和设计公式，计算出接受补助的各都道府县和市町村包括义务教育在内应得补助的总额，并将其拨付给相应的财政部门。都道府县和市町村财政部门连同本级征收的财政收入一起通过年度财政预算，确定义务教育的支出额。经过议会审批后的义务教育财政预算不是直接拨给学校，而是先拨给地方教育委员会，再由地方教育委员会分配到各个学校。据测算(Motohisa KANEKO,2001)，1992年地方交付税大约占都道府县和市町村两级政府义务教育财政总支出的15%。
2.国库支出金（专项补助）与义务教育财政转移支付
地方交付税作为无条件的财政转移支付不能保证地方政府是否将这类补助优先分配给义务教育。众所周知，日本政府将良好的义务教育视为立国之本和经济腾飞的“助推器”。显然完全通过地方交付税无法从财力上保证地方政府提供高质量的义务教育。因此，日本中央政府对地方义务教育的财政补助绝大部分是通过国库支出金来实现的。
国库支出金是以实施中央政府经济社会政策为目的的财政转移支付。地方政府要得到这类补助必须接受中央政府附加的各种规定，否则中央会要求他们退还全部拨款。国库支出金分为三种类型：即国库负担金、国库委托金和国库补助金，其中，与义务教育有关的专项补助是国库负担金。
与地方交付税一样，来自国库负担金的义务教育专项补助直接对都道府县和市町村两级政府分配。但它不像地方交付税那样由专门的法律规定其分配额，有关该类分配的许多规定均体现在其支出项目相关的法律中。分配方式上，除少数按公式分配外，绝大多数按项目分配，而且多为配套补助（配套的比例一部分为法定比例，一部分由地方申请中央审批）。由于这部分资金是中央对地方义务教育的专项补助，因而对其监督管理不仅地方政府负有责任，中央也负有重要的职责。一旦发现专款被挪用，中央将收回资金或进行其它处理。此外，中央政府还通过对申请报告内容、资料的真实性及支出的进展、工程进度等进行调查、监督，以确保专款的使用效益。
1992年中央政府用于义务教育的专款占整个国库负担金的25%，占都道府县和市町村两级政府义务教育财政总支出的17%(Motohisa KANEKO,2001)。涉及的范围既包括都道府县负担的教职人员工资，也包括市町村承担的中小学基建费、教材费和学生的补助与奖励。所有这些义务教育专项补助都是配套补助，各项目配套比例在《义务教育国库负担法》、《市町村立学校职员工资法》和《义务教育诸学校设施费国库负担法》中都有明确规定。不同义务教育项目的配套比例见表1。
表1 国库补助金对义务教育配套项目的比例
支出类型中央配套比例
小学及初中教职人员的工资 1/2
小学和初中的教材 1/2
小学和初中的校舍
1/3-1/2
小学和初中学生的奖励与补助
1/2
总之，从义务教育经费的财政来源来看，日本义务教育主要来自于三个方面：地方自有财政收入、国库支出金和地方交付税。从财政支出的角度来看，日本把义务教育视为公共财政的一个重要组成部分，并由都道府县和市町村两级地方政府共同管理、共同承担财政责任，中央政府依法通过无条件的转移支付和专项配套补助相结合的形式，较好地解决了教育由地方政府负责所带来的公平与效率问题。
二、美国义务教育财政转移支付制度
（一）美国义务教育管理体制及财政管理体制
美国是一个联邦制国家，州以下各级政府统称为地方政府。财政体制上实行典型的分权管理。与日本相比，美国的地方政府不仅有自己独立的财政预算，而且还拥有一定的税收立法权。各级政府的财政职能配置基本上体现了西方传统最佳联邦制理论：州和地方政府主要承担有效配置资源的任务，即那些与市场失灵有关、对居民日常生活最有影响的事务应由州和地方政府负责；而涉及到收入分配和稳定经济的支出与课税职能主要由联邦政府执行。正是基于这一理论，教育成为美国各州保留的权力，联邦教育部不直接承担教育的财政及管理责任，只是通过立法、拨款和信息传播等手段对全国的教育事业进行宏观调控和指导。
虽然宪法赋予了州对教育有直接管理的责任和权力，但就公立中小学教育而言，实际领导权掌握在州所辖的独立学区和具有隶属关系的学校体制中，后者是一般意义上的地方政府。基层学区设有教育委员会，委员由学区居民选举产生，任期为3-5年，委员会任命一个学监主持工作。委员会的主要职能是：制定教育计划、编制教育预算、征收教育税、教职员的人事管理、维修管理校舍、购买教材教具、为学生提供交通工具等。
从财政支出的角度来看，1993年联邦、州和学区或市镇三级政府的义务教育财政支出（不含转移支出）占中小学教育经费的比例分别为0.8%、0.9%、98.3%，很明显美国义务教育财政分权是比较彻底的。从义务教育经费的来源结构来看，联邦、州和学区或市镇三级政府各自负担的教育经费占义务教育总经费比例：联邦占8%，州政府占47.7%，地方政府占43.3%[2]。其中地方政府主要通过征收财产税来筹集中小学的教育经费，而联邦和州政府对义务教育的财政支持主要是通过对地方政府转移支付来实现的。
（二）美国义务教育财政转移支付制度
从上述分析中可以看出，美国的义务教育由功能单一的学区负责，实行独立的义务教育财政。学区自行征税用于义务教育，无须经历国家一般财政收入至预算支出过程，也不需要经过国家行政机关的批准，联邦和州直接对学区提供财政补助。由于美国义务教育财政独立，联邦和州政府用于学区的所有补助均可以看成是专项补助。在对学区转移支付的具体责任方面，两级政府有明确的分工：联邦教育部基金主要为处境不利群体和无正常学习能力的儿童提供补助，而把矫正外部性，实现义务教育财政纵向和横向平衡的责任留给了州政府。这种责任划分决定了美国义务教育转移支付的主体在于州政府。
1.联邦政府用于义务教育财政的专项转移支付
联邦政府向地方政府提供的义务教育专款同其它专项拨款一样，由国会法案决定。联邦政府用于学区最大的义务教育拨款计划是Title One Program，该计划主要是为低收入学区成绩不佳的学生提供教学帮助，使低收入家庭的孩子不因其家庭贫困而降低学业成绩。接受拨款的学区主要是据该学区中来自低收入（低于贫困线）家庭的学生人数来决定的。尽管金额有限，但这个拨款计划的分配范围很广，全美大约有三分之二的小学生得到此项拨款。1993年该项拨款总额的90%（61亿美元）直接拨给地方教育部门(LEA)。LEA拨款又分两个部分，按不同的公式分配。第一部分为基本拨款（1993年为54亿元），其公式为：
有补助资格的儿童人数×该州生均教育支出的40%
其中，有资格接受补助的学生人数按如下方法确定：(1)按最近的人口统计资料中来自低收入（贫困线以下）家庭5-17岁的儿童人数＋(2)来自接受联邦AFDC（注：AFDC为联邦政府对有未成年儿童家庭的福利补助。）补助（此补助高于贫困线）家庭的5-17岁的儿童人数＋(3)非政府孤儿院中的5-17岁的儿童人数＋(4)政府出资寄养在他人家中的5-17岁儿童人数。每个州的生均支出指标用于调节各州之间的成本差异。此指标不可低于全国生均支出的80%，或高于全国生均支出的120%。
联邦政府Title One Program拨款的第二部分为集中拨款（1993年为7亿美元）。集中拨款目的是为贫困儿童集中的地区提供额外补助，以满足特殊需求。可以获得补助的学区必须满足如下两个条件中的一个：(1)拥有6500名有资格享受基本补助的儿童。(2)或15%以上的儿童有资格享受基本补助。一个学区获得集中拨款数额由教育部按如下方法确定：第一步，如果该学区满足条件(1)，将该学区生均基本拨款乘以该学区超过6500名以上的有资格享受基本补贴的儿童数；第二步，如果该学区满足条件(2)，将该学区生均基本拨款乘以该学区15%儿童人口以上的有资格享受基本补贴的儿童数；第三步，如果该学区同时满足两个条件，选数额较高的一种“应拨数”；第四步，教育部比较可用于集中拨款的法定数和各学区“应拨数”的总额，然后按每个学区应拨数占总应拨数比例确定各学区所得实际拨款数。
2.州政府用于义务教育的专项转移支付
虽然美国州政府承担了近一半的义务教育筹资责任（夏威夷州除外），但它并不直接管理公立中小学，而是采取政府间补助的方式来支持地方政府对教育经费的供应。在补助形式上，各州通常分别采用了专项一次性补助（基本补助）和配套专项补助（保证税基）中的一种或两种形式的组合。
(1)基本补助——专项一次性补助。上世纪70年代前，各州均采用一次性学生人均补助以支持地方教育。这些补助有的按学生人头以相等的数额提供给所有学区，但更一般的情况是，提供给每一学区的学生人均补助额要同该学区的教育成本正相关，补助规模不依赖学区对支出水平的选择，并采取一次性总付的方式。由于人均学生补助只代表最低支出水平，因此，这些一次性补助经常被当作基本补助。
由于在基本补助计划下，学区可以选择比基础税率更高的税率，因此，基本补助只能保证一个学区最低支出水平，并不能实现各学区义务教育财政资源（或能力）均等化，当然更不可能实现义务教育财政支出的均等化。事实也是这样，州内那些富裕学区选择的税率往往要比贫困学区高。由于基本补助公式没有消除（或至少减少）学生生均支出与学区富裕程度间相关性而遭到了不少人的反对。70年代后一些州采取了一种完全不同的补助类型——保证税基。
(2)保证税基(GTB)——专项配套补助。保证税基又称能力均等化计划。这种补助方案旨在为每一个学区提供一个相同的、基础性的学生生均税基，有别于基本补助计划中设定一个基础的学生生均最低支出水平。虽然在GTB方案中，如果学区选择不同的税率，仍然不能确保学区间生均支出的均等化，但该方案有效的为各学区提供了相同的基础税基（或财政能力）。另外，GTB是一种配套而非一次性的补助，有着与基本补助不同的经济效应。
(3)基本补助与保证税基相结合。进入90年代，除了大约28个州采用基本补助方案和13个州采用保证税基方案外，也有8个州采用二者综合的补助方案。综合补助方案的一般公式为：
，式中各符号所代表的意义同(1)和(2)。这种补助方案的优点就是：把专项一次补助与专项配套补助优点有机结合起来，从而在确保各州均能享受最低生均支出需求的同时，还能满足效率要求。
三、共性与启示
通过以上分析和比较可以看出，在不同的义务教育财政管理体制和财政体制下，日、美两国选择了截然不同的义务教育财政转移支付制度模式，前者为总量一次性补助与专项配套补助组合，而后者则选择了专项一次性补助与专项配套补助搭配。透过两国义务教育财政转移支付制度纷繁复杂的外表，我们可以发现，两种模式具有很多内在一致性，这些内在规律对建立我国规范的义务教育财政转移支付制度大有裨益。
首先，两国的义务教育在采取分权方式提供的同时，上级政府均为地方政府的义务教育提供了财政转移支付，而且转移支付规模都相当大。1992年美国联邦政府和州政府为地方政府提供的义务教育财政补助占美国公立学校义务教育总经费支出的55.7%；日本中央政府为都道府县和市町村两级政府所负责的中小学提供的财政补助占中小学教育财政总支出的32%。这对于两国义务教育的快速发展乃至综合国力的提高具有重大影响。
第二，在义务教育财政转移支付的责任划分上，两国中央（或联邦）政府与地方政府均有明确的分工。美国联邦政府和州政府的分工，依据是传统财政分权理论，即联邦政府主要为处境不利和无能力的人提供财政补助，以发挥联邦政府在执行收入再分配职能上的优势，而把义务教育财政转移支付的主要责任留给了州政府。与美国相比，日本中央政府与都道府县在义务教育财政责任上的分担则体现了事权与财权相对称原则，即日本中央政府集中了全国财政收入的2/3，支出只占全国的1/3。因此，日本义务教育财政转移支付的责任主要由中央政府承担，都道府县仅负责中小学教职人员工资的一半。尽管两国的义务教育财政转移支付责任在两级政府间的分工不同，但分工都是非常明确的。政府间财政责任的明确分工为义务教育正常运行和发展提供了经费保障。
第三，针对不同的义务教育财政转移支付的政策目标，两国均选择了最合适的财政转移支付形式。在实现义务教育财政纵向和横向平衡方面，美国采用的是基本补助方案，日本采用的是地方交付税。虽然名称各异，但就其补助的形式和效应而言，它们都是一次性的补助，对地方支出的影响都只有收入效应，这类补助在实现义务教育财政平衡上是最佳的选择。在矫正义务教育外部性和体现上级政府对义务教育偏好方面，无论是美国的保证税基方案，还是日本的国库补助金，就其实质而言，都属于配套补助。理论上，配套补助在鼓励地方政府增加义务教育财政支出上的效果最明显。
第四，两国义务教育财政转移支付制度最大共性就是公式化、法制化和规范化。美国联邦政府、州政府以及日本的中央政府，在对地方政府所负责的义务教育实行财政转移支付时，都使用了比较复杂的、具有可操作性的公式，并以此作为达到上级政府义务教育财政转移支付透明、客观、公平和公正之目的的保证。尤其是美国的基本补助、保证税基和日本地方交付税的拨款公式设计最为科学，公式中包含了地方政府无法控制的标准支出和标准收入，而且在确保标准收入和标准支出测量准确的基础上还考虑到了影响两个变量其它客观因素。除了拨款公式化以外，两国的义务教育财政转移支付均纳入了法制化的管理轨道，使各级政府的一切义务教育财政转移支付责任均有章可循，有法可依。如美国的各项拨款都要根据有关的决定，并将决定以法律的形式确定下来，作为各级政府进行补助和接受补助的依据。日本义务教育财政转移支付的测算依据和具体补助办法主要体现在《地方交付税法》、《义务教育费国库负担法》、《义务教育诸学校设施国库负担法》等相关法律中。在法律框架内，上级政府把对地方义务教育的财政转移支付视为自己的义务，而地方政府则把上级政府的补助看作是自己的权利。公式法和法制化保证了两国义务教育财政转移支付制度的规范化。
第五，日、美两国中央或联邦政府均把义务教育财政转移支付作为对地方义务教育进行管理和调控的工具。日、美两国上级政府对地方政府的义务教育财政转移支付，不仅仅只是为了平衡地方政府间的财政能力和提高个人的支付能力，更重要的是把其作为对地方政府义务教育管理的一种工具。如在美国，按宪法规定义务教育是各州保留的权利，但自二战以后，联邦政府增加了对地方政府义务教育的财政拨款，其目的之一就是通过增加联邦政府拨款来加强对全国义务教育事业的宏观调控和指导。在这一点上，日本中央政府最为明显，日本中央政府的义务教育专项拨款附加了各种限制条件，通过这些限制条件控制地方义务教育发展方向，使其能满足中央政府的偏好。