联合国安理会1267号决议评析，本文主要内容关键词为：联合国安理会论文,决议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D815.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-511X(2011)01-0080-07
作为“负有对维持国际和平与安全首要职责”的机关[1]5，安理会是联合国处理反恐事务的主要机构。通过一系列的决议（如1267、1333、1390、1452、1455、1456、1526、1617号决议等）①，安理会建立起综合性的反恐机制。这些决议规定对“基地”组织及有关的恐怖分子、组织以及塔利班领导人实行资金、武器和旅行等方面的制裁。
1267号决议所确立的机制是安理会反恐机制的重要组成部分，是一种直接针对个人的制裁，它以最直接的责任方为制裁对象、而非制裁整个国家，因为以往针对整个国家的制裁在人道主义领域给平民造成严重的影响②。但针对个人的制裁威胁到个人享有被普遍承认的法定人权[2]。该机制的出现也引发对安理会这样的国际机构能否合法地将个人作为制裁对象的严重关切。
一、安理会1267号决议简介
1999年10月15日，安理会通过了针对阿富汗塔利班的1267号决议③，对国家拒绝停止支持非国家行为者构成对国际和平与安全威胁作了扩大解释。在1267号决议里，安理会认定塔利班在阿富汗的活动对国际和平与安全构成威胁，因为它“为国际恐怖分子及其组织提供后勤支持和人员培训，且未能将受到指控的恐怖分子绳之以法。”④根据联合国安理会1999年10月15日的第1267(1999)号决议，建立了由安理会全体成员组成的一个委员会⑤，即1267委员会，旨在监督针对恐怖分子和组织的制裁行动，包括落实联合国安理会1999年的1267号决议、第1333(2000)号、第1390(2002)号、第1455(2003)号、第1526(2004)号、第1617(2005)号、第1735(2006)号决议、第1822(2008)号决议和第1904(2009)号决议。后续的决议对制裁制度作了调整并予以加强；它们都是根据《联合国宪章》第七章通过的。
第1267号决议规定：冻结1267委员会指定的资金和其他财政资源，包括由塔利班本身或由塔利班拥有或直接间接控制的企业所拥有或直接间接控制的财产所衍生或产生的资金，并确保本国国民或本国境内的任何人均不为塔利班的利益或为塔利班拥有或直接间接控制的任何企业的利益提供这些资金和财政资源或如此指定的任何其他资金或财政资源，但委员会以人道主义需要为由而逐案核准者除外。目前的制裁措施适用于任何地方同基地组织、乌萨马·本·拉登和（或）塔利班有关联的个人和实体。被指定的个人和实体已列入《综合名单》⑥。制裁有两个主要目的：首先，通过冻结资产、禁止旅行、武器禁运等强制性手段限制他们的活动。这些措施都是安理会有关决议中的内容，这样做就是在严格执行安理会的决议；其次，通过将该组织列入安理会制裁的黑名单，使国际社会能注意到这一恐怖组织及其对和平与稳定构成的威胁。为实施上述决议，安理会建立的1267委员会负责执行相关任务，监督各国履行决议规定的义务，并向安理会报告工作和提出意见和建议⑦。
1267号决议具有重大的意义：首先，与其他根据《宪章》第七章所采取的行动一样，该机制对所有国家都具有约束力，但反对形成习惯国际法或国际条约的国家，可以被排除在该机制之外。对于国际习惯，一国可通过其行动表示是否受其约束；而根据《条约法公约》，一国可拒绝批准条约或对条约提出保留[3]。《宪章》第25条赋予各国遵守安理会决议的义务⑧；第103条赋予会员国在《宪章》下的义务“与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本《宪章》下之义务应居优先”⑨。1267号决议的第7段明文要求各国“严格遵守决议的内容。”因此，一国如果怠于履行1267号决议所赋予的义务，那么根据下文所讨论的，无论如何，它都违反了《宪章》。由于1267号决议是根据《宪章》第七章通过的，不充分履行它所赋予的各项义务本身就构成对国际和平与安全的威胁，并导致根据《宪章》第40条而启动临时办法，或根据第41条而实施经济制裁。
其次，安理会赋予该委员会强大的权力。尽管安理会也建立了其他实施制裁的委员会⑩，但他们都无权对个人进行经济制裁。事实上，1267委员会由于不断使个人面临制裁而备受批评[4]：因为所有国家都必须通过国内立法来执行它的决定。于是安理会建立一个附属机构（即1267委员会），它有权确定哪些个人卷入了恐怖活动、并要求各国冻结其财产。
但这种要求国家履行依习惯法或国际条约所承担义务的权力是否应该被赋予诸如1267委员会之类安理会的从属机构？这项权利是否是绝对保留给安理会自己的？可以肯定的是，安理会不能转让其判定对国际和平与安全是否构成威胁的判断权。此外，1267委员会的制裁能力尤显不足，因为，与此前的制裁机制所不同的是，这些制裁不只适用于特定的国家，而且在全球层面适用。在全球范围针对个人进行制裁的责任显然是很大的。
第三，1267号决议赋予国家的义务范围超出了普通的制裁机制。它将安理会规范国家间交往的职能扩大到国内管辖。根据反恐委员会的监督职责，各国承担无限的义务，并将此前一些不构成刑事犯罪的行为定罪。这就要求各国修改国内法，惩处非国家行为者，批准条约，并向安理会的附属机构定期报告。这些苛刻的要求体现出安理会的职权显著扩大了。
最后，1267号决议最易被误解的方面是它的权力是无期限的。虽然最初建立时有一个12个月的评估期，但2002年的1390号决议确认该机制将长期有效。它写道，经过12个月以后，安理会“既不会允许该机制继续存在下去，也不会决定改进之……”(11)因此，该机制将继续存在下去，直到安理会作出决定。自该机制开始建立起的每一年，安理会都强调改进并加强它，表示将“进行审查，以决定可能采取加强措施，或在需要时立即进行。”(12)但这并不意味着1267号决议是临时性的。
二、1267机制存在的问题
从1267委员会成立以来，到目前为止共计有312个恐怖分子和组织被列入了名单。他们中的大多数是由美国在2001年9·11事件发生后不久提交的[5]。尽管此前的制裁机制也有相关的监督机构，该委员会的权力还是很大的。1267委员会的主要任务是“对各国提供的……与本·拉登有联系的个人和实体的信息进行及时更新……”(13)所有会员国都被要求冻结黑名单上所列个人的财产。这样，被列入黑名单的个人就将面临严重的后果：他／她不仅被怀疑为恐怖分子，而且会丧失工作和收入来源。
鉴于上述严重后果，就需要慎重处理将个人纳入黑名单的方式。最初的程序是：由各国向1267委员会提出恐怖分子和组织名单及相关证据，经委员会审查批准，正式列入制裁名单。这个名单随时可以补充。直到委员会在2002年11月根据1390号决议通过一个指导原则时，新名单所包含的个人信息都还很少，且没有有关他们与恐怖主义有联系的任何说明。因为委员会接受了不考虑任何个人提交证据的建议，况且它也没有能力评估这些建议[6]。在2002年11月以前，没有任何将个人从黑名单上除名的正式程序。2002年11月，1267委员会通过了将个人从黑名单除名的原则性规定：
(1)个人必须向其居住国或国籍国政府提出对该案进行复议的申请；
(2)如果其居住国或国籍国政府愿意支持申请，应向提议将个人列入黑名单的国家协商；
(3)提议将个人姓名列入黑名单的国家可从其他任何国家寻求相关信息；
(4)居住国或国籍国政府如果支持个人的除名申请，就应尽力说服提议国；
(5)个人的居住国或国籍国政府可向委员会提出申请，但如委员会是在协商一致基础上作出所有决定的，委员会的任何一个成员国政府即有能力将除名申请予以否决(14)。
下文将通过对尤素福案的个案分析，来探讨与1267号决议有关的几个问题。
2006年2月，欧洲初审法院(the European Court of First Instance)就1267号决议的合法性问题作出了首份裁决(15)。一名叫艾哈迈德·阿里·尤素福(Ahmed Ali Yusuf)的瑞典人就他被列入1267名单一事，援引欧洲法的规定，质疑冻结他的财产的做法。欧洲法的规定是针对2001年11月将他列入1267名单而通过的。最初，尤素福是和其他人一道提出申请的，但在瑞典政府即将成功地把他们从黑名单上除名的时候，其他人却撤回了申请。由于除名程序的缺陷，瑞典政府不能将尤素福从黑名单上除名，尽管尤素福一再呼吁，但他仍被留在黑名单上。只是在被列入黑名单近5年后的2006年8月，通过证明他与恐怖主义没有任何联系，尤素福终于成功地将自己从黑名单上除名了。他的不懈努力之所以奏效，可能是与欧洲初审法院通过一场旷日持久的审判迫使安理会采取行动有关。
尽管法院最终判定1267号决议有效，但该裁判的推理过程毫无疑问是一个突破。首先，它裁定强行法规则对安理会具有约束力；其次，它认为公平审判权、财产权和获得有效司法救济的权利都构成强行法；第三，它认为有权审查安理会的决定，并判定其是否符合强行法。该裁定的最大意义是，揭示了这一始于国际法院就洛克比案作出裁决以来关于安理会的决定在何种程度上可被司法审查的长期争论(16)。欧洲初审法院在尤素福案中立场鲜明地裁定，它“有权审查……涉及到的安理会决议的合法性，根据是遵守强行法这些更高级的国际法规则。”(17)尽管法院在尤素福案中正确地指出安理会要遵守强行法，但它没能就公平审判权构成强行法作出正确的说明。显然，1267号决议违反了公平审判权这一强行法保护的权利，因此完全无效。
尤素福案表明，1267号决议违反了公平审判权所保护的核心权利，而公平审判权是符合《联合国宪章》的宗旨和原则以及强行法的。公平审判权的最低要求是，个人能够向一个独立于1267委员会的机构就其被列入黑名单提出申辩。
尤素福案还表明，1267号决议表面上没有违反公平审判权的主要原因是，它建立了一个“重新审查个人申诉的机制”。但是，如上文分析的一样，1267号决议建立的除名程序非常繁琐：个人必须通过其居住国或国籍国政府向1267委员会提交申请，这种非正式的申诉程序对个人而言就可能构成难以逾越的障碍。在现今的国际政治氛围中，国家是不愿被视为支持恐怖主义的，各国担心由于游说将某个恐怖主义嫌犯从黑名单上除名，而可能被别国视为反对“反恐战争”。
此外，一些国家的政府可能会无视个人的申请。被1267委员会列入黑名单者大都是阿富汗人，余者的国籍主要是也门、埃及、阿尔及利亚、叙利亚和沙特阿拉伯，他们都不被视为会对个人申请负责任的政府；个人要想说服这些政府受理其除名申请是非常困难的。亚辛·阿布杜拉·卡迪(Yasin Abdullah Kadi)的例子在这里很有代表性。卡迪是沙特阿拉伯人，住在沙特阿拉伯，他请求沙特阿拉伯外交部帮助他申请1267委员会将他的姓名从黑名单上除名，但沙特阿拉伯政府对他的申请未作任何反应，卡迪的除名程序也就无法启动。
如果个人做到了促请其居住国或国籍国政府受理申请，该国政府还必须了解是哪国（美国最有可能）政府建议将其列入黑名单的；即使该国政府同意，1267委员会的所有其他成员国也要接受该除名申请，才能将其从黑名单上除名。实际上，审查程序对被列入黑名单的绝大多数人都不适用。
欧洲初审法院还援引了将麦瑟·阿登(Messrs Aden)和阿里(Ali)从黑名单除名并将其财产解冻的案例(18)。事实上，早在除名程序被委员会列入指导原则之前，就已经将他们从黑名单上除名了。此外，他们的居住国瑞典政府曾两次请求1267委员会将其除名，但都遭到拒绝(19)。第二次申请时，委员会的大多数成员都表示同意解除对他们的制裁，但由于美国、俄罗斯和英国的反对而未能达成一致。只是在瑞典和美国举行多次协商，并向美国提供证据表明这两人与基地组织没有任何联系之后，才解除了对他们财产的冻结[7]。即使如此，这两人还被要求发誓：他们与其雇主巴拉卡特基金会(Al Barakaat Foundation)已断绝所有联系。
自从2002年11月1267委员会将除名程序纳入其指导原则以来，只有5人实现除名(20)：其中尤素福来自瑞典，Shada Abdalla是英国公民，Rahmatullah Safi和Zeinab Mansour Fattouh来自瑞士，Mohamed Mansour是德国公民。只是在其母国政府展开紧张的外交游说活动之后，后四人才得以从黑名单上被除名（时间分别是2004年12月23日、2005年10月24日、2006年1月18日、2006年1月18日）。其中两人是在提供了其他恐怖主义嫌犯的详细信息后才实现除名的(21)。他们的被除名与公正审判无关，而只是国际反恐合作的结果。
这些事例表明，除名程序在名义上正式存在，实际上不是一回事。事实上，它并未提供一个审查程序：即使无辜者被列入黑名单，除名程序也不能为他们提供有效的审查办法。针对阿登和阿里的制裁只是在瑞典政府展开紧张的外交努力后才被解除的，被列入黑名单的其他国家的公民就不能指望如此有效的外交努力了。单纯的外交也不足以保证除名申请得到受理。基于上述理由，欧洲初审法院裁定，认为1267制裁机制没有违反公平审判权是错误的。除了上述原则性问题以外，尤其需要关注那些被列入黑名单的无辜个人，他们不能享有公平审判权，不能请求本国政府将他们从黑名单上除名。
阿登案、阿里案和尤素福案充分揭示了1267制裁机制是违反受到强行法和《宪章》的宗旨和原则保护的公平审判权的核心要件的。阿登、阿里和尤素福是出生在索马里的为巴拉卡特基金会工作的瑞典人。巴拉卡特基金会是一个旨在向难民提供教育、社会和文化方面帮助的非赢利组织；也帮助个人从瑞典向索马里的家人汇款。这三个人“没有任何犯罪记录……在移民社会备受尊敬。”[8]由于被列入黑名单，他们遭到一种名为参加恐怖组织的严重刑事违法的指控，其名誉也受到侵害。1267委员会既未告知他们被列入黑名单的理由，也未告知他们被怀疑从事非法行为的详情；1267委员会也没有为他们举行听证，更不用说成立独立的陪审团了；他们甚至没有任何机会就被列入黑名单提出申辩。最后，在母国政府帮助他们从名单上除名的阿登案和阿里案里，1267委员会既负责将他们列入黑名单，也负责审查他们的除名申请并作出决定。在卡迪案中，他的母国拒绝接受他的除名申请，因此他完全没有机会启动除名程序。甚至即使存在一种有效的除名程序，个人在获得法律帮助方面也是完全不平等的，因为1267委员会并不向个人提供任何有关冻结其财产的理由的信息(22)。因此，无论如何，制裁机制都违反了公平审判权最基本的方面。
1267号决议缺乏公平审判权的核心要件，包括得到一个独立、公正机构的审判、当事方“一律有权享受最低限度的保障。”由于违反了体现在《宪章》宗旨与原则以及强行法的公平审判权的核心要件，因此，该机制是无效的。
在裁定没有违反公平审判权的同时，尤素福案也表明该制裁机制只是“一个限制被制裁者运用其财产的临时、预防性的措施。”[9]有人认为，由于措施是临时性的，就不需要将相关事实告知被制裁的个人。但1390号决议以及其后的决议确认该机制将长期存在。全球性的“反恐战争”不是一场常规武装冲突，在可预见的将来，都无法预测恐怖活动会不会停止。针对这一点，美国前国防部长罗纳德·拉姆斯菲尔德将“反恐战争”称作“长期的战争”，并认为它是与冷战类似的新一代战争，可能持续数十年[10]。因此，制裁机制很可能将存在相当长的时期。基于这些理由，冻结财产在一定程度上可等同于没收。这种对财产的长期冻结显然“影响了相关个人处置其金融资产的权利。”[11]为此，将制裁机制理解为临时性的是不恰当的。如果1267号决议被正式宣布为永久性的，根据上述分析，很难认定它没有违反公平审判权。
此外，欧洲初审法院提出，“安理会的决议具有约束力这一原则有个限制条件：所谓它们必须遵守强行法基本的强制条款。如果不能做到这一点，……它们对会员国就不具有约束力。”[12]国际法院认为，强行法高于安理会的决议。劳特派特法官的个别意见认为，“强行法是高于习惯国际法和条约的一个概念。《宪章》第103条的规定可能使安理会面临这样的困境：它的决议和某项生效条约的义务的冲突不能——单纯从效力而言——扩大为安理会的决议与强行法的冲突。”(23)英国上诉法院最近一项裁决也认为，安理会不能违背具有强行法地位的人权规则(24)。1267号决议的任何决定如果违反强行法，都将是无效的。安理会自身也承认，它应遵守人权标准，并认为“任何打击恐怖主义的措施（应该）……符合国际法，尤其是国际人权、难民与人道法”。(25)所以，毫无疑问，安理会已经明确承认它要受人权标准的约束。
应该说，欧洲初审法院的裁决支持了反恐机制违反强行法的观点，它也是唯一一个评论反恐机制的合法性问题的法院，其裁决具有重大的突破。但法院的裁决最终还是被推翻了。
三、安理会对1267机制所作的完善
基于上述原因，该机制自2002年1月以来出现了一些程序性的变化：2002年1月28日，安理会通过第1390号决议，要求1267委员会将与恐怖组织相关及其财产被冻结的个人和实体的黑名单不断更新，各国需就其执行安理会决议所要求的措施向1267委员会报告。有人建议黑名单应提供个人信息，一方面是便于识别这些个人，另一方面是为采取这些措施的依据作简单的说明[13]。1452号决议对该机制作了修改，使被列入黑名单的个人能够拥有维持其最起码生活水平的收入。1526号决议建立一个监督小组，就制裁的执行情况作出报告，并就如何完善它提出新建议。自1526号决议通过以来，在向该名单提供个人姓名时，国家也被要求提供表明该个人与基地组织、塔利班或本·拉登有联系的信息；决议还鼓励国家将纳入该名单之事通知相关个人(26)。
除了以上程序性的变化以外，1267委员会还缺乏如何确定某个恐怖主义要犯是否应被列入黑名单的标准。直到2005年通过的1617号决议，才有了关于如何确定某个人与基地组织关系的紧密程度以及如何将“联系”这一概念的外延扩大至隐蔽或间接地资助等情形。现在，1617号决议通过“以其他形式支持”这三个组织为与基地组织、本·拉登或塔利班有“联系”作了更广义的界定(27)。此外，委员会还在协商一致的基础上作出决定，即如果在48小时内没有会员国提出异议，就可将某个人的姓名列入黑名单[14]。这一异议机制假设，如果没有会员国的异议，某个人的姓名就将被列入黑名单。最后，虽然鼓励国家将被列入黑名单一事通知相关个人，但个人并不能就此提出任何反驳理由。
如上所述，2002年11月出台的1267委员会指导原则和1452、1526、1617号决议对该机制作了一些完善。当个人被列入黑名单后，现在鼓励他们向1267委员会提供信息，证明他们是否与恐怖主义有联系。但有专家不断质疑各国据以编制黑名单的信息的可信度与准确度，因为这些信息既未公之于众，也未经审查(27)。但实际上，个人仍然是未经公正审判或公正、独立的审查程序就被认定构成犯罪。
1267委员会主席、来自阿根廷的塞萨尔·马约拉尔在2006年期间数次向安理会作通报情况。9月28日，他说，委员会已完成对其准则的修订，并充分认识到人们多次提出改进程序的要求。为了向各制裁委员会提供更好的工具以更有效地完成任务，2006年8月8日，安理会通过第1699号决议，请秘书长采取必要步骤，增进联合国与国际刑警组织之间的合作，目的在于使各成员国拥有更好的工具来执行制裁委员会的措施，尤其是冻结资产、旅行禁令和实行武器禁运。安理会强调，安理会的制裁措施通常根据国内法来实施。
鉴于接到无数关于提高将个人和实体列入制裁名单和从名单中除名的程序的公正性和清晰度的要求，安理会于2006年12月22日通过了第1735(2006)号决议，对其列名和除名程序进行了彻底的改革。该决议旨在强化向“1267委员会”的综合清单提交姓名的程序。安理会决定，各国在提名列入综合名单时，应尽可能详细地列出被列入名单的依据，并在数据公布时提供关于已列入名单的个人和实体的其他识辨资料（包括被冻结资产和动向的最新资料）。
在该决议中，安理会还决定，委员会应继续制定除名的指导方针，或应考虑到身份是否辨认有误、有关个人是否已身故或已与相关集团和行动者断绝关系。此外，安理会将设在纽约的分析支助和制裁监测组（监测组）的任务期限延长了18个月，以协助委员会履行职责。
同年12月19日，安理会通过第1730号决议，请秘书长为各制裁委员会在秘书处内建立一个协调中心，以确保“公正而明确”的列名和除名程序。该协调中心将接收申请，对其进行核查并将申请转交至相关的指定国政府和居住国或国籍国政府，供其提出建议。该决议还指示各制裁委员会修订其准则，这样，只需要一名委员会成员建议除名，即可将此列入委员会议程。
2010年3月22日安理会第6290次会议通过的第1917(2010)号决议也对安理会第1267(1999)号、第1822(2008)号和第1904(2009)号决议以及安理会其他相关决议提出的措施和程序作了重申和补充。
四、从1267委员会所列黑名单除名的最新发展
根据联合国安理会1999年通过的1267号决议，和基地组织有关联的142名塔利班领袖以及另外360人被列入制裁黑名单。他们的银行户头被查封，也不准越过国际边界。安理会于2008年通过第1822号决议，要求该委员会对制裁名单进行审查。2010年上半年，制裁委员会对制裁黑名单加以密集地审查，这一方面跟联合国自身要求改进制裁机制、提高反恐效率有关，另一方面，也因应了阿富汗政府的请求。这份黑名单是阻碍其和塔利班领袖展开和平谈判的症结，但要将这些人的名字剔除，却又遇到安理会成员国的反对。除了联合国内部制裁机制的提升需求之外，阿富汗政府也一直在为相关名单的删除进行斡旋。迄今为止，阿富汗政府已经要求制裁委员会将50名前塔利班官员的名字删除，包括已经死亡的。
联合国一名高级官员说，应最近举行的阿富汗宗派和平协商会议的请求，安理会的一个委员会正加速审查工作，以把列入该黑名单的部分塔利班领袖除名。2010年1月，在伦敦的阿富汗问题大会上，5名塔利班领袖的名字从黑名单上删除，目前受制裁的剩下137人。阿富汗总统卡尔扎伊从2010年1月起，就呼吁将所有塔利班领袖的名字从黑名单上除名。宗派和平协商会议6月4日结束时，也发出了类似的请求。协商会议主席拉巴尼断然指出，发生冲突的各方应参与谈判进程，黑名单应取消[15]。
2010年8月2日，联合国安理会制裁“基地”组织和塔利班委员会主席、奥地利常驻联合国代表托马斯·哈廷当天在纽约联合国总部举行的记者会上宣布，该委员会已经解除了对45个塔利班和“基地”组织个人和实体的制裁。他说，经过历时18个月的审查，该委员会已经将45个个人与实体从联合国监控的一份包含488个个人与实体的制裁名单中删除。被解除制裁的这些个人与实体中有10名塔利班成员、14名“基地”组织成员和21家与“基地”组织有关联的实体。在24名个人当中，有8人已经死亡。目前该委员会监控的制裁名单上还有443个个人与实体，与塔利班和“基地”组织有关的个人与实体分别为132个和311个[16]。联合国网站说，在这份拥有488个制裁对象的名单中，超过一半的个人与实体在2001年就已经上榜，但是从来没有重新甄别过。所以，很多人都注意到，这次的审查将8个已经死去的人除名了。这一看似简单的举动，在托马斯·哈廷看来相当不容易：“将死去的人从这份名单上删除并不是一件容易的事情。必须有确凿的证据，证明他们真的死去。对于他们遗留的财产，也必须有明确的信息。这需要花费相当的时间，这个工作一直在持续。”2009年12月，联合国安理会对制裁黑名单提出了一些新的审查措施，其中包括设立一名监察使，专门负责协调来自个人、组织和公司申请除名的要求。今年6月，来自英国的金伯利·普罗斯特女士作为监察使走马上任。托马斯·哈廷认为这是“非常重要的一步”。除了设立监察使，安理会1904号决议还要求每6个月核查死亡名单[17]。
五、结语
目前，与大多数国内立法机构所不同的是，联合国安理会正经历着信任危机[18]。安理会设定的制裁机制存在一定的实施难度。这些恐怖组织几乎全部都是在地下从事刑事犯罪活动。他们往往通过欺诈等非法活动从外界获得捐款，而这些捐款通过跨国界和现金方式支付，因此难以监测，切断他们的资金来源难度很大。对恐怖分子实施制裁，需要各国的通力合作。但在实践中，并非所有国家都真正地做到这一点。另一个难度就是无法准确监测制裁措施所产生的实际效果。
针对这种危机，1267号决议被描述为代表着帝国主义的国际法[19]。毫无疑问，1267号决议通过将个人对个别会员国构成的威胁转移给安理会而转嫁了部分责任。实践证明：反恐措施应当遵守其在国际法，特别是国际人权法、难民法和人道主义法下所规定的义务。国际社会在打击恐怖主义时需要更多地注意恐怖主义的根源，包括贫穷、不容忍、区域冲突和剥夺人权。在打击恐怖主义的斗争中，必须尊重国家法律和国际法律、人权和《联合国宪章》；并注意恐怖主义、跨国有组织犯罪、非法毒品、洗钱和贩卖非法武器之间的联系。
［收稿日期］2010-06-25
注释：
①安理会第1333号决议，U.N.Doc.S/RES/1333(Dec.19,2000)；安理会第1390号决议，U.N.Doc.S/RES/1390(Jan.28,2002)；安理会第1455号决议，U.N.Doc.S/RES/1455(Jan.17,2003)；安理会第1526号决议，U.N.Doc.S/RES/1526(Jan.30,2004)；安理会第1617号决议(July 29,2005),U.N.Doc.S/RES/1617。1267号决议要求各国禁止与塔利班、本·拉登、基地组织或其亲属“有关”的人员和军火物资的运送，并冻结这些个人和实体的财产。
②以下制裁产生了严重的人道主义后果：对伊拉克实施全面经济禁运的安理会第661号决议，U.N.Doc.S/RES/661(Aug.6,1990)；对南斯拉夫实施禁运的安理会第757号决议，U.N.Doc.S/RES/757(May 30,1992)；对海地实施禁运的安理会第841号决议，U.N.DOC.S/RES/841(Jun.16,1993)。
③《联合国文件集》（安理会1267号决议，U.N.Doc.S/RES/1267(Oct.15,1999)）。
④安理会第1214号决议，U.N.Doc.S/RES/1214(Dec.8,1998)。
⑤本委员会是安理会成立的三个附属机构之一，负责处理恐怖主义的相关问题。另两个委员会是反恐怖主义委员会（简称“反恐委员会”）和1540委员会。这三个委员会及其专家组协调工作并密切合作，可能时各委员会主席也在联合会议上向安理会通报其活动。为执行安理会的相关决议，中国外交部分别于2001年10月17日和2004年3月16日发布“关于执行安理会第1267和1333号决议对有关个人和实体实施金融制裁的通知”（外发[2001]20号）、“外交部关于执行联合国安理会第1526号决议的通知”（外发[2004]2号）的文件。
⑥关于个人、团体、企业和实体列入综合名单的理由的简述可通过以下统一资源定位地址查阅：http://www/un.org/chinese/sc/committees/1267/narrative.shtml。
⑦根据安理会第1267号决议（1999年）建立的委员会，http://www.un.org/Docs/sc/committees/1267/pdflist.pdf,visited on Oct.4,2006。
⑧《联合国宪章》第25条写道：“联合国会员国同意依《宪章》之规定接受并履行安理会之决议。”参见白桂梅、李红云编：《国际法参考资料》，北京大学出版社，2002年版，第5页。
⑨《宪章》第103条只是说，《宪章》义务优先于依任何其他国际协定所负之义务。但国际法院认为，《宪章》也包括了那些难以从单纯的《宪章》基础上的义务相区别的习惯法义务。参见“军事行动与准军事行动”（尼加拉瓜诉美国）《国际法院判例集（第14卷）》（1986年6月27日）。且《国际法院规约》第38条第1段并不认为国际法的渊源存在先后顺序。（规约与《联合国宪章》构成整体的一部分）。因此，在引用《宪章》第103条的国际协定时应被理解为包括习惯。
⑩参见安理会第661号决议；安理会第748号决议（利比亚），U.N.Doc.S/RES/748(Mar.31,1992)；安理会第751号决议（索马里），U.N.Doc.S/RES/751(Apr.24，1992)；安理会第864号决议（安哥拉），U.N.Doc.S/RES/864(Sep.15,1993)；安理会第918号决议（卢旺达），U.N.Doc.S/RES/918(May 17,1994)；安理会第985号决议（利比里亚），U.N.Doc.S/RES/985(Apr.13,1995)；安理会第1132号决议（塞拉利昂），U.N.Doc.S/RES/1132(Oct.8,1997)；安理会第1160号决议（科索沃），U.N.Doc.S/RES/1160(Mar.31,1998)；安理会第1298号决议（厄立特尼亚和埃塞俄比亚），U.N.Doc.S/RES/1298(May17,2000)；安理会第1343号决议（利比里亚），U.N.Doc.S/RES/1343(May 7,2001)。
(11)安理会第1390号决议，第3段。
(12)安理会第1455号决议，第1526号决议，第1617号决议，第2段。
(13)安理会第1333号决议，第16段(b)，U.N.Doc.S/RES/1333(Dec.19,2000)。
(14)1267委员会工作指南，第7段，第9段(a)，http://www.un.org/Docs/sc/committees/1267/1267_guidelines.pdf.
(15)Case T-306/01,Yusuf v.Council（2005年9月21日），http://curia.europa.eu/jurisp/cgibin/form.pl。该案被上诉至欧洲法院。但该上诉主要是基于欧洲共同体法，而非本文讨论的范围。See Case C-415/05 p,Yusuf v.Council(appeal against Judgement of the Court of First Instance of 21 September 2005,appeal lodged Nov.23,2005,OJ Feb,10,2006);cf.C-402/05 P,Kadi v.Council,http://curia.europa.eu/jurisp/cgibin/form.pl
(16)由洛克比空难案引起的对1971年《蒙特利尔公约》的解释和适用所产生的问题，暗示法院有权审查安理会的决议，但在该案中不能这样做。(Libya v U.S.),1992 I.C.J.114(Apr.14)。
(17)同注④，第337段。
(18)欧洲初审法院的新闻发布会，“初审法院就恐怖主义空难案作出的裁决。”Case T-306/01,Yusuf v.Council(Sep.21,2005),http://curia.europa.eu/jurisp/cgibin/form.p1,para.318。
(19)CaseT-306/01R,Aden v.Council,2002 E.C.R.II-2387,90.
(20)安理会关于“安理会决定将二人从黑名单上除名、对名单作出更正”的新闻发布会，U.N.Doc.SC/8613(Jan 19,2006)。
(21)Bin Laden.Ex-Bodyguard Is Taken Off Lists of Terrorists,L.A.TIMES,Jan.5,2005,atA7; Afghan General Gets His Life Back,PAK TRIBUE,Nov.8,2005,http://www.paktribune.com/news/print.php? id=124687,visited on Nov.15,2006。
(22)International Bar Association Task Force On International Terrorism:LEGAL CHALLENGE AND RESPONSE126(2003)。
(23)I.C.J.325(March 1993),para.100。
(24)The Queen(On Apptiction of Hilal Abdul-Razzaq Ali A1-Jedda)v.Secretary of State for Defence,66-71[2005]EWHC Civ327(Mar.29,2006).(U.K.)
(25)安理会第1456号决议，第6段，U.N.Doc.S/RES/1456(Jan.20,2003)。
(26)安理会第1526号决议，第17段、第18段。
(27)安理会第1617号决议，第2段。
(28)U.N.Econ.& Soc.Council[ECOSOC],Comm.on Human Rights,Promotion and Protection of Human Rights; Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countries Terrorism,64,U.N.Doc.E/CN.4/2005/103(Feb.7.2005).
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