论保险在水权制度运行中的适用，本文主要内容关键词为：制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水资源（注：生态学上的水资源应包括淡水和海水，但在法学理论和立法体系中，海水资源及其环境一般不包括在水资源法的范围内，而是被列入海洋法或国际环境法的调整对象。《中华人民共和国水法》的选用范围也仅包括地表水和地下水，不包括海水。据此，本文所称水资源（水权的水）仅指淡水资源。）是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的自然资源，对人类生存和发展具有基础性的不可替代的地位和作用。所谓水资源保护，就是人类为了满足水资源可持续利用的需要，采取经济、法律、行政和科学的手段，合理地安排水资源的开发利用，并对影响水资源的经济属性和生态属性的各种行为进行干预，以维持水资源的正常经济使用功能和生态功能的的活动[1]（P5）。从法律上加强水资源开发、利用和管理及保护的重要方面是构建水的制度，关键是水资源所有权制度与水权制度。“水资源所有权包括对水资源的占有、使用、收益和处分四项完整和排他的权能，而水权只限于对水的使用和收益两方面，其处分权能是受到很大的限制的，表现为：第一，对水的事实上的处分应该以使用、收益的内容为目的……第二，对水的事实上的处分要受到法律和所有人的严格限制”[2]。水权制度运行（简称水权运营）是水权设置的关键，怎样提高水权制度运行的效率，保险及其机制的渗入和参与即适用，是一个引入关注的新课题。
一、水权制度运行及其风险
水资源开发、利用、管理和保护的重要法律手段是构建“水资源所有权制度和水权制度”，但真正起到这些作用必须通过水权制度的运行。水权制度运行是通过政府的引导，主要通过市场配置手段，对水资源开发、利用和保护与管理的制度与机制的动态运营的过程。
1.水权制度体系的确立。《中华人民共和国水法》第一条规定：“为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要，制定本法”。这是我国构建水权制度的法律依据。水权制度体系构建应包括水资源的开发、利用、保护与管理各环节。在各环节中涉及主体、实施措施、投入与收益、风险与责任监督、评估处罚与救济等各种制度构建。根据《水法》，特别是根据我国的水资源的国情与社会经济的可持续发展要求，制定切实可行的、具体细化的、具有可操作性的水权制度体系则是迫在眉睫的紧迫工作。一方面是我国水资源匮乏与水污染加剧紧迫形势要求，另一方面《水法》实施抽象原则化，实际工作中缺乏具体可操作性的制度及规定，水权市场运营缺乏完整配套的法律法规规定与各种制度及规定。由此可见，水权制度体系包括水资源开发、利用、管理与保护各环节制度和水权运营中的制度构建。
2.水权制度运行的主要途径：市场化方式。我国社会经济发展的市场经济道路不可逆转，水权制度运行必然取市场化运营模式。水资源所有权在我国是国家所有[3]。通过技术创新和制度创新，在水资源国有产权的基础上再设置私人产权应该是一个可行的办法，排污权交易[4]（P474、483）的设计即为一例，而它的科学性和合理性早为科斯定理所证明。“水权制度的设计思路亦是如此：水权作为一种对水资源的使用和收益权，可以为任何私人所拥有……为了适应水资源不同的价值或属性需求，就要求在水资源上建立起国有产权和私有产权并存的多层次的产权结构，而能够与此对应的水资源权属法律制度就只能是这样安排：国家享有水资源整体的所有权，然后，在依据法律和水资源管理机构的安排，留足生活用水和生态环境用水的前提下，将经济用水通过市场配置给私人，私人据此享有对水资源的用益物权，即水权。”[3]由此可知，水权制度运行的是水权（用益物权），这是完全可以（也应该）由市场手段来运营的。由多元化市场运营主体，通过市场竞争形成一定市场价格，然后通过合同贸易方式，配置给最大效益的水权利用者。当然，这是满足社会公共利益前提下的市场化运营，也是市场经济条件下水权运营的最好（必然）选择。
3.水权制度运行中存在的问题。我国虽然已颁布了以《水法》为主体的各种法律法规，但由于各种原因，我国水资源的开发、利用和保护及管理的各环节即水权制度运行中存在很多问题。例如，水资源开发利用主体不明，市场化运营程度低，开发利用效率低，导致水浪费严重与配置不合理。水资源质量也存在一系列问题。例如，地面水污染未能得到有效控制，湖泊富营养化问题日益突出，地下水超采严重，地下水质污染加剧，水土流失严重。水权运行管理中问题更突出。例如，现《水法》的各种制度设置与规定过于原则，缺乏可操作性。现有法规中水资源管理与保护的有关规定分散，相关法规缺乏协调性，有些管理与保护规定存在漏洞，机构不健全，体制不完善，投入不足，缺乏监督管理机制等[1]（P42、47）。
4.水权制度运行中的风险。从以上分析可看出，水权制度运行涉及开发、利用、管理与保护各环节。在传统体制下水权制度运行存在一系列问题，必须采取市场化运营模式解决这些问题。这样，就会吸引各种市场主体参予，引发水权市场竞争。同时，因为水的流动性与不确定性等特性，也会导致水污染与水体的变化，必然给水权运营的主体的生产经营活动形成巨大的市场风险。加上自然灾害（洪水、地震、泥石流）也可对水资源（水体）形成巨大影响，增加水权经营风险。
二、开发水权运营保险的必要性
水权运营中的风险存在，这是保险进入的客观基础。风险的客观存在及其危害后果是保险制度产生、存续的前提条件。“无风险，即无保险”的古谚，说的就是这个道理。不确定性是风险的本质特征。各种随机事件发生造成损失的不确定性都可称之为风险。有的学者认为，风险是在给定情况下和特定时期内，那些可能发生的结果之间的差异性[5]（P4）。“关于未来，一个最引人关注的特征是，人们不能完全地认识它。人们的预测，不论是关于未来价格的，还是关于未来销售状况的，或者即使是关于人们未来在生产或消费过程中可以利用的产品之质量的预测，也肯定是不确定的”[6]（P158），“凭借出售和购买一些只有在某些不确定的事件发生的时候才兑现的合约，来取代不确定性所毁坏的市场，从而明确地将不确定性纳入考虑视野范围内”[7]（P191）。保险契约（合同）即是这种合约，将不确定的风险转化为确定的支出。投保人同保险人交纳一定数额的保费，一旦发生承保事故，保险人将予以赔偿，似乎由其承担全部风险。事实上，事故发生的风险依旧由投保人承担，只不过是通过保险赔偿机制，对损失进行了分摊，消除了对风险后果的忧虑即“有险而无忧”，实现风险损失在社会范围内的分散。可以说，分散风险损失是投保人的交易动机，也是保险制度的客观效果。
《中华人民共和国保险法》第二条规定：“本法所称保险是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费、保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄期限时承担给付保险金责任的商业保险行为。”本文所称的保险是指这种商业保险。由此可知，对水权运营中的风险给予保险完全符合《保险法》的要求。
开发水权保险的险种，是所有问题的关键。毫无疑问，水权运营保险属财险市场的责任险与经营险范围。根据水权制度运行情况，可设置以下一些险种：
1.水环境责任险。“环境责任保险又有‘绿色保险’之称，其定义各国不尽相同，但其定义的核心均表明，环境责任保险是以被保险人因玷污或污染水、土地或空气等环境资源，依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。当然，这种玷污和污染是有严格限制的，保险公司只对突然的、意外的污染事故承担保险责任，而将故意的、恶意的污染视为除外责任。为了限制责任，英国的保险公司还把长期的慢性污染也排除在外。”[8]环境责任险可以细分为许多具体险种，其中就水资源的保护（水污染）设置水环境责任险，是对各种水体（江河、湖泊）污染所引起的损失或伤害责任投保，这是一项对水权运营主体非常有利的险种。
2.意外灾害水责任险。我国是一个自然灾害频发的国家，每年因台风、洪水、地震、泥石流等造成江湖湖泊水体损失很大，这必然给水权运营主体造成很大风险。开发意外灾害水责任险，有利于水权营运主体不因风险发生而破产或蒙受巨大损失，从而使其能正常投入与开展经营活动。
3.水工程经营险。大中型水利工程建设周期长，投入与经营风险大。对江湖湖泊水资源的开发、利用及保护与管理，必然要兴建各种水利工程项目。例如，南水北调过程中的各种工程项目，各种大中型水库的建设。投资主体多元化与市场运营机制、不确定性市场风险要求保险公司介入，一方面在工程建设时计入保险费投入的预算，另一方面工程项目运营过程中也将保险费投入计入运营成本。一旦发生合同约定的风险责任，就能使工程投入方与运营商不因风险出现而破产或承受巨大损失。
4.水用户需求险。农业生产必须以一定的农业用水作为保证条件，工业生产与居民生活用水也不能间断供给。随着水权市场的日益完善，工农业生产与人民生活用水的市场化，客观上这些水用户也要求其用水需求能得到保证，减少风险发生。这就在客观上为保险公司开发相应的险种提供了商机。
三、开发水权运营保险迫在眉睫
随着市场经济建设的推进，水资源所有权制度与水权制度的完善，必然围绕水的开发、利用、管理与保护形成竞争的水权市场。在水资源的多元化主体参予投资与运营的情况下，如果缺乏保险公司参予，不建立相应的水权保险制度与机制，那是很难长期健康发展的。“保险制度的存在，使那些可能面临风险的人，敢于知难而进，发挥资源的最大可利用的效率，因为他们相信，遇到了风险，遭受损失，他们会得到补偿，他们只管在应有的谨慎前提下开拓进取，这样有利于保证他们事业的连续发展。”[9]（P662）
承保范围是规定保险人承担风险责任的主要条款，涉及理赔的相关事项，是保险契约的重要内容。并非所有风险都可纳入保险框架，保险意义上的危险具有发生与否不能确定、发生时间不能确定、危害后果不能确定和或然性等特点，大体包括人身危险、财产危险和法律责任危险三类[10]（P11-12）。“而战争、核辐射和核污染以及道德风险，因为损失巨大，发生几率无法测定而被排除在保险责任之外，称为除外责任”[11]（P649-650）。由此可见，水权市场的保险属于保险公司可承保范围，属财产危险性质的险种类别。
保险机制实质上是一个庞大的契约关系网，由保险人居于中心，单个的投保人通过契约将风险损失转移给保险人，保险人对社会范围内的风险损失进行汇总，并以保费的形式分摊给各投保人，从而实现损失的消化。风险信息的交换是保险制度的核心，保险契约是实现这一交换的载体。水权运营市场的保险，莫不符合这种特征。正因如此，开发水权市场保险势在必行。
中国入世后，保险市场将逐步放开。国外保险公司将涉足中国水权市场的保险，开发在世界其他地方经营已久的险种，这是市场竞争的必然。如果中国的各保险公司不积极开拓制度与机制的创新、保险品种与市场的创新，这块保险市场份额将拱手让予他人。正因如此，积极开发水权运营保险已迫在眉睫。