国际金融监管改革的七大待决议程，本文主要内容关键词为：决议论文,金融监管论文,国际论文,七大待论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008-2009年的全球金融危机，不仅严重打击了世界经济，而且全面深刻地影响着国际金融格局。危机爆发后，各国推行了力度空前的金融监管体制改革。这些改革以构建稳定的金融体系、促进经济均衡和可持续发展为终极目标，取得了五大方面的积极进展，即：监管理念从倚重微观审慎转向加强宏观审慎，监管手段从强化顺周期性转向建立逆周期机制，监管范围扩大至影子银行、信用衍生产品，监管触角延伸至消费者金融保护和金融高管薪酬，金融监管的国际合作与同步协调增强。
在着力消除既往流弊的同时，本轮国际金融监管改革也搁置了暂难弥合的分歧、尚难破解的难题，从而留存诸多亟待解决的议题。本文试图依据欧美发达经济体的金融监管改革方案，解析其中隐含的七大待决议程，以资鉴中国金融监管改革和金融业的稳定发展。
一、宏观审慎政策与其他公共政策的边界划分
围绕维护金融体系稳定这一目标，本轮改革从两个维度构建了宏观审慎监管框架。一是着力解决系统性风险随时间推移而积累的“时间维度”。其主要举措是引入逆周期调节机制，以缓解金融体系的顺周期性；主要工具是增设普通股资本留存缓冲(2.5%)、逆周期资本缓冲(0-2.5%)，确立流动性比率(流动性覆盖比率、净稳定融资比例)的最低标准(至少100%)，增加至少3%的杠杆率监管要求等。
二是着重解析任一时点上金融体系内部风险横向分布的“截面维度”(Clement，2010)。其主要政策手段及工具是：专设宏观审慎监管的履责机构(如美国的金融稳定监察委员会)，或赋予中央银行维护金融稳定的职责(如英国的英格兰银行)；引入压力测试，建立旨在缓释系统性风险的层级资本防御机制；识别系统重要性机构、市场、产品，实施标准更为严格的审慎监管，解决“太具系统性而不倒”的难题。
2008-2009年全球金融危机及其严重后果表明，维护金融稳定是所有公共机构的共同职责。为此，必须构建以宏观审慎政策为主体，以微观审慎政策、货币政策、财政政策、危机管理和其他政策为补充的金融稳定框架，同时将国际协调纳入全球经济治理的架构。
在维护金融稳定中，宏观审慎政策与其他公共政策交互作用，但各有侧重。宏观审慎政策旨在遏制系统性风险的积累和放大，微观审慎政策偏重防控特异性风险和单个机构风险，单个机构的破产处置则属于危机管理的范畴(IMF，2011)。传统货币政策具有成熟、有效的机制阻遏通货膨胀，但对过度借贷引致的资产价格泡沫鲜有作为(Elliott，2011)，宏观审慎政策可弥补这一不足。宏观经济失衡(或冲击)或结构性缺陷等系统性风险来源，则应首先通过调整宏观经济政策去解决。因此，宏观审慎政策不能取代稳健的宏观经济政策、微观审慎政策，更不能替代健全的金融稳定框架。同样的，货币政策应“力避自身成为重大经济扰动的根源，为经济运行提供稳定环境”(M.Friedman，1968)，但不能因“宏观审慎政策”而取消或削弱其相对独立性。
但在监管实践中，宏观审慎工具与微观审慎工具(如资本要求、杠杆率等)存有较大交集，难以明显区分。类似地，货币政策最终目标与宏观审慎政策的终极目标也有重叠，增进民众福利的社会管理政策(如美国的“居者有其屋”战略)与引导理性消费的宏观审慎政策亦无截然分野。此外，在宏观审慎政策与其他公共政策管辖范围的空白地带，极有可能存在或滋生系统性风险来源。宏观审慎政策与其他公共政策的边界和协调，由此成为待决的新议程。设立新的统筹机构，或建立新的协调机制(包括国际多边协调机制)，是完成该议程的应有之义。
二、防范系统性风险与提高金融效率之间的平衡
防范系统性风险是本轮改革的出发点和立足点，判别系统性风险的来源和传导机制成为逻辑前提。对此的判定认识，危机前为部分机构规模过大致使“大而不倒”，危机后则拓展为部分机构规模过大、结构过于复杂、关联度过高致使“太具系统性而不能倒”，从而涵盖了金融体系的各个构成。对应的解决之道有三：(1)降低金融机构的系统重要性，促成“无碍系统而能倒”；(2)另设私人部门缓冲以降低倒闭概率，即“借外援而保不倒”；(3)创设更易处置问题机构的机制(包括保护性破产、倒闭)，即“强化市场约束而促倒”(Evanoff and Moeller，2010a)。
反观本轮监管改革，“大而不倒”的逻辑判断占据主导，如限制规模(包括分拆大型金融集团)以防止机构过大，限定业务范围及资产组合(如限制商业银行进行自营交易的“沃克尔规则”，强制证券化产品的发行人必须持有它们打包或出售债务中至少5%的份额)以防止结构过于复杂。这就引发了强化金融监管与提高金融效率、加强市场约束之间的矛盾。
首先，不同机构具有不同的规模阈值，大型复杂机构的业务彼此高度依存，很难区分其自营交易和对冲交易。“部分金融机构的规模扩张、业务拓展源自依托效率提升的有机增长，而非毫无理性的并购、扩张”(Evanoff and Moeller，2010a)。监管限定的或有随意性将诱发监管寻租与透明度下降，损害金融效率(Evanoff and Moeller，2011)。对实体经济而言，监管过严将增加金融中介成本，造成经济复苏乏力、发展滞缓。
其次，忽略市场约束与应急外援容易导致效率损失。硬化破产处置、倒闭等市场约束，有利于消解大型复杂机构利用“大而不倒”的隐性担保从事过度风险承担的道德风险。引入私人资本缓冲，推行应急资本安排，如发行逆向可转换债券，并在触发事件(银行资本偏低或危机逼近)发生时实施债转股，则既可避免信贷收缩或银行破产导致经济衰退加重，或引致巨额救助成本，又可促使银行股东为避免股权稀释而主动追加资本。
最后，外部监管可能扰乱机构的内部治理与复韧性(Resilience)。例如，分拆大型银行集团的效果或许不及通过内部“防火墙”区隔零售实体和批发实体。前者是将一家大型复杂机构拆分为数家，后者则既能保证范围经济效应，又能避免彼此拖累，还能在满足最低监管标准后实现银行资本在两个实体之间的转移，最终收得既不损失效率又能增强银行稳健性的功效。同时，将银行集团区隔为零售实体、批发实体，将使“生前遗嘱”(即在正常经营时期设定应对严重压力甚至倒闭风险的方案，包括资本恢复计划和流动性恢复计划)更易订立(Barrell and Davies，2011)。
三、保护金融消费者权益与降低金融消费者成本的权衡
金融消费者权益保护是本轮金融监管制度改革的亮点，也为此明晰、确立了三条监管保护路径。一是通过产品和服务监管保护消费者的直接权益，如禁止发行、分销结构过于复杂、风险过高、难于理解或暗含欺诈条款和掠夺收益的产品或服务。二是通过市场结构监管，促进适度竞争，保护消费者免受市场垄断之害，如限制金融产品或服务的市场集中度，分拆规模过大、触角广泛的金融机构。三是通过降低银行倒闭等恶性事件的负面溢出和传染效应，间接保护消费者，如加强对系统性风险的识别和控制，强化对系统重要性金融机构的监管等。
上述监管措施兼具微观审慎(前两条路径)和宏观审慎属性(第三条路径)，有助于也有利于金融稳定，但不应忽略它对金融消费者成本的负面影响，避免矫枉过正。
首先，结构复杂、风险偏高的产品创设，本身就源于降低金融消费成本的初始动机。例如，在广遭诟病的创设—分销模式中，商业银行通过二级市场分销贷款支持证券，弥补贷款创设中压低定价的利差损失，从而让消费者获益。
其次，适度的资产规模、市场集中度和业务结构化、多元化，有利于商业银行取得规模经济效应和范围经济效应，以相对较低的成本满足金融消费者的产品和服务需求。
最后，对大型银行集团的强化监管措施，如更严格的资本数量要求和质量标准等，将因资本回报率下降而驱动存贷净利差上升。例如，若采纳英国威克斯委员会(Vickers Committee)的建议，将欧洲全部零售银行的普通股本比率(4.5%)+资本留存缓冲(2.5%)比率之和提至10%(比Basel Ⅲ规定的7%高3个百分点)，则消费者的标准抵押贷款利率将上升30个基点至5.3%(Barrell and Davies，2011)。
四、流动性监管的国别差异与危机救治的全球协调困境
本轮改革形成了全球统一的银行资本监管与执行标准，即巴塞尔资本协议Ⅲ。流动性监管标准仅给出了框架建议，由各国按本币计值、组织实施，监管执行的国别差异由此滋生。这一差异会诱发监管套利，导致本国银行的业务重心和跨国银行的分行设置转向执行尺度相对偏松的东道国或区域，促成国际银行业的重新区域化。外资银行附属实体监管的本土化、分(行)支机构监管的母国归属但难以执行，将加剧这一趋势，并影响跨国银行的业务类型。
另一方面，由于东道国的准入壁垒、资产规模和本币业务等限制，跨国银行在母国市场的重要性远大于国际重要性。因而，重新注资、追加流动性等解救措施，均偏重于恢复跨国银行的国内业务，而不是范围广泛的境外业务，从而导致东道国金融动荡，致使跨国债权人的受偿问题悬而待决。流动性危机救治的国别责任与本土导向，并未消解流动性风险跨境传染、流动性危机处置的全球协调难题，反而刺激了银行业务的重新本土化(Barrell and Davies，2011)。
银行业务的重新区域化、重新本土化，既与经济全球化、金融一体化大势相逆，又会损害全球资源配置效率和福利改善①，从而有悖于金融监管改革的初衷。
五、对政府发起机构的金融监管难题
本轮危机的导火索是美国房地产价格泡沫的破灭。在房地产价格泡沫的酝酿、形成、膨胀过程中，两家私人持股性质的政府发起机构即房地美、房利美难逃居间协从、助推放大的咎责。动用大萧条时期化解住房贷款危机而创建、改制(私有化)并分设的政府发起机构，强推其创新抵押融资、担保工具，支持低收入群体的购房需求，是1990年代初期以来美国政府为消除日益加剧的收入不平等而谋划的政治策略。这一策略将美国的自有住房率由1994年的64.2%提高至2004年的69.2%；同期低利率的宽松信贷政策及逐步上涨的房价、较低的违约率，则让“两房”通过直接介入次贷市场而获利丰厚。
然而，这一公助私营的组织模式具有内在脆弱性和致命缺陷。为动用、强推“两房”，美国政府提供了优厚的政策优惠和宽松的监管环境。“两房”董事会设有政府派驻的董事，获有财政部核准的信用额度，且免缴联邦和地方所得税；“两房”的资本要求低于金融机构的监管标准，监管机构软弱且自主性差(拉詹，2011)。这些“优待”让“两房”成为肩负公共责任的准政府机构，获取了低成本的融资优势；也为“两房”伺机蓄意扩张规模、过度承担风险，提供了公共目标口实和隐含政府担保。“两房”同时肩负的股东受托责任和政策倾斜内赋的公共责任，必然激发并激化“利为股东谋”与“利为公众谋”之间的利益冲突。2004年后，次级贷款继续扩张、房价持续上扬引发的私利膨胀与贪婪，最终让“两房”自食恶果，并殃及国际投资者。
设立或动用政府发起机构或政府关联金融机构向低收入群体或地区提供宽松贷款支持，实现消除不平等、维护社会公平等公共目标，这在发达国家、新兴市场中屡见不鲜。这一模式可奏效于一时或局部，但双重职责、双重利益的内在冲突，必将诱发道德风险，扭曲市场行为，进而将良好的政府愿望演变为代价高昂的金融灾难。因此，倘要继续利用政府发起机构执行特定战略，就必须创新制度安排，加强金融监管，建立激励约束相容、公共目标与私人利益兼济的治理架构。否则，社会管理目标落空、民众福祉受损的惨痛悲剧必将重演②(Evanoff and Moeller，2010b)。
六、金融监管与“极化”经济结构调整
既往50年，各国经济运行呈现了大型实业集团(如大型跨国公司、国有公司)、小微企业各为一极的“极化”结构特征；危机期间的大规模政策响应强化了这一特征(Evanoff and Moeller，2010b)。危机爆发后，获益于各国政府的及时救助和金融机构的信贷支持，大型实业集团快速企稳、强劲复苏；消费者部门和小微企业则因资产证券化市场崩溃、银行信贷锐减，而举步维艰、复苏迟滞，最终拖累经济增长。
“极化”经济结构具有复杂多元的成因。但在信贷可得性等金融服务上，大型实业集团屡获“偏宠”、小型微型企业频遭“挤压”，却是极为明显的重要构成。“两极”部门复苏进程的反差同时说明，金融体系的结构对实体经济具有重大影响，而金融监管改革又将改变原有的金融体系结构。由此引发的命题是：金融监管改革能否或如何通过重塑金融体系结构，重新引导金融资源配置，助力经济结构调整，矫正“极化”经济结构，促进经济强劲、协调、可持续发展？
大型实业公司大多涉足战略性行业，具有全局重要性。小微企业是吸纳就业的主渠道、创新活力的源泉之一，其作用不可偏废。小微企业在正常时期面临的融资瓶颈，在危机时期难以自拔的生存危局，一直都是纷扰各国的老大难问题。破题之道有赖于产业结构调整和政策变革，更需通过创新金融监管手段和激励机制，推动金融体系切实降低实体经济发展的融资成本，为小微企业提供强力支持。
七、金融监管与金融稳定、经济增长
金融监管是科学，更是艺术，必须精巧平衡金融监管与金融创新、金融稳定之间的矛盾统一关系：监管过度可以最小化系统性风险，但会抑制信贷增长和金融业的利润空间，提高金融中介成本，损害经济发展；放松监管有利于金融创新，却易触发金融动荡，诱致新的金融危机，殃及实体经济。
像其他改革一样，金融监管改革本身具有不确定性。监管新规则的导入、监管新工具的使用潜藏易变性和可能的系统性错误，从而抑制经济活动③；监管协调不力、沟通不畅，必将增大监管成本、降低执行效率，损害资本配置效率(Elliott，2011)；监管成本的即期支付与监管收益的后继实现，还会造成监管新举措的执行掣肘与摇摆，甚至逆转既有改革，破坏政策的连贯性与稳定性。此外，金融监管改革必然触动原有体制，伴随利益调整，导致金融体系的结构变化，诱发利用或发掘管制漏洞、逃避监管的新挑战④。
金融危机、经济危机的周期爆发表明，冒犯历史，集体健忘，必将重蹈覆辙。在国际经济秩序艰难重建，欧美经济复苏乏力、主权债务风波不断，新兴经济体增速趋缓、失衡加剧的严峻时期，全球经济结构调整和金融监管改革必定困扰重重，坎坷曲折。上述七大待决议程表明，2008-2009年的金融危机虽如冲风之衰，却远未结束。
注释：
①英国国家经济社会研究所模拟分析的结果表明，若欧洲金融服务的单一市场出现逆转，则欧洲的可持续产出将下降0.5个-1.0个百分点，参阅Barrell and Davies(2011)。
②美国政府接管“两房”并承担其债务的财政负担，最保守的估计为数千亿美元，参阅[美]拉古拉迈·拉詹：《断层线：全球经济潜在的危机》，刘念等译，中信出版社，2011年，第50页。2009年末，美国家庭的住房自有率由2004年的69.2%下降至67.2%，2011年第一季度为59.7%，是1965年有统计数据(当时为62.9%)以来的新低(彭博新闻社：“美国走向‘租房社会””，转引自《参考消息》2011年7月22日第4版)。
③例如，过快、过严地导入流动性覆盖比率(优质流动性缓冲资产/30日内净现金流出量)将削弱银行部门供应信贷、支撑经济复苏的能力。为此，2013年1月6日，巴塞尔银行委员会放宽了这一监管规定，主要包括：扩大优质流动性缓冲资产的计入范围，增加股票、零售抵押贷款支持证券、低等级公司债等低流动性资；将该比率完全合规(至少100%)的年限后延4年至2019年1月(2015年起该比率不得低于60%)。
④例如，依据《多德—弗兰克法案》，系统重要性金融机构可将抵押贷款资产打包出售给政府发起机构(GSE)，购买后者发行的抵押贷款担保证券。这类交易的实质是将抵押贷款转换为GSE的高等级证券，从而降低了金融机构本应保有的资本额，规避了资本监管。
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