蒙特利尔大城市地区的政府组织及其思考，本文主要内容关键词为：蒙特利尔论文,大城市论文,组织论文,地区论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（蒙特利尔街景 港口 刘君德 摄）
（一）发展概况
蒙特利尔(Monréal)位于加拿大圣劳伦斯河河畔，是个长约30公里的大岛，而整个蒙特利尔岛群由300多个岛屿、两个大湖和众多急滩组成。1991年，蒙特利尔大城市区(Morotreal Metrópolitan)面积3500平方公里，人口3127242人，划分为一个都市区(MUC)和12个县。
19世纪，蒙特利尔是大英帝国进入加拿大的主要港口，来自欧洲的大量移民和加籍法裔的高出生率为蒙特利尔工业的发展提供了大量廉价的劳动力，蒙特利尔逐渐成为国际性城市。二战后，蒙特利尔发展缓慢，尤其进入七十年代以来，人口增长缓慢，中心地区甚至出现负增长，工业衰退，经济结构发生明显变化，第三产业比重上升，而且经济发展的区域内部差异越来越明显，表现出“中心衰退、郊区增长”的特点，中心城区社会问题日趋严重。
1971年和1986年蒙特利尔第二产业、第三产业就业人数变化及中心城与郊区变化比较
资料来源：Lemelin et Morin,ville de Montréal,1990;Lamorde 1989.
近年来，蒙特利尔在加拿大的文化、经济地位深受多伦多的威胁，不过仍然是一个重要的国际性城市。蒙特利尔虽然是魁北克省的第一大城市，占有全省一半的人口，集中了一半以上的经济活动，但它与省内并无重要的经济联系，经济活动主要在“世界范围内运行”，形成新谓的“美洲、西欧和中东经济的附属物”。由于蒙特利尔不是省会城市（省会是它东北250公里以外的魁北克），距离省和联邦的决策中心较远，不易吸引省内大量投资，很多小城市都认为，投资蒙特利尔将会损害魁北克省其余地区的利益。
（二）蒙特利尔都市区(MUC)的建立
60年代，蒙特利尔市长让·德拉波把蒙特利尔作为一个国际城市进行政策考虑，制定了大城市战略，提出“一个岛，一个城”的口号，并通过举办1967年世界博览会和1976年第21届奥林匹克运动会，大大提高了蒙特利尔的国际声望和地位。但这个大城市战略的实施，使得蒙特利尔财政严重失衡，公共交通、公共安全等公共支出过大。为了分摊债务，也为了在全岛树立权威，让·德拉波发起一场城市合并运动，但未获成功，与中心城市近在咫尺、财政状况较好的韦斯特芒特、马特勒蒙以及稍远些的西蒙特利尔、汉普斯特德等城市拒绝合并。1967年的世界博览会更加重了蒙特利尔的财政负担。为了解决这个问题，1969年，在省政府的干预下，通过了建立蒙特利尔都市区法案，建立了蒙特利尔都市区（Montreal Urban Community，简称MUC）。
MUC包括蒙特利尔岛全部和西侧的比扎尔岛（这座小岛目前基本上还是农庄）、多尔瓦勒岛、圣劳伦斯河东岸的隆格伊以及耶苏岛上14个发展缓慢的农庄。MUC面积为500平方公里，其中都市化地区占75%（376.6平方公里），1991年MUC人口为1775871人，占整个都市区人口的56.7%。
MUC是个城市联合体，它的建立和发展遵循地方自治原则和加强发展重要的区域性公共服务原则，即在尊重地方自主权的同时各城市联合发展区域性公共服务。MUC建立之初，蒙特利尔市占主导地位，1971年，蒙特利尔市人口占MUC的62.2%，但随着郊区人口和经济的发展，情况逐渐发生了变化，突出地反映在MUC的两个重要机构：MUC议会和MUC行政委员会的组成变化之中。
MUC议会里，蒙特利尔市占有55个议员席位，而其它城市每个市只有一个席位，即市长；就议员代表而言，蒙特利尔占绝对优势(66.2:33.8)。但选票的分布是以人口为依据的，随着郊区人口的增长，郊区掌握的选票逐渐增加；同时，“每项决议必须得到蒙特利尔市大多数选票和郊区大多数选票”，这两个“大多数”实际赋予了郊区以否决权。1975年，MUC内成立了郊区联盟“蒙特利尔郊区委员会”，通过这个机构，郊区不仅可以有效地否决影响它们自主权的蒙特利尔市提案，而且还可以酝酿和提出替代方案。
行政委员会是MUC最重要的管理机构，它不仅控制了MUC的行政管理，而且是各城市地方法和财政预算提案的唯一裁决机构。在1969年法案下，MUC行政委员会由蒙特利尔市的行政委员会的7个成员和5个郊区市长组成，但随着郊区人口比例的增长，郊区强烈要求重新组建MUC行政委员会，力图实现与蒙特利尔市享有同等的权利。1982年，通过了MUC修正法案，从此蒙特利尔市失去了很多控制权，它必须事事与郊区协商。1982年MUC建立了五个长期委员会，这五个委员会的主席、副主席将成为MUC行政委员会的成员，而且主席、副主席必须平等地来自蒙特利尔市和郊区；同时MUC的每项主要职能由两名官员负责，这两名官员必须一个来自蒙特利尔市，一个来自郊区。在这种情况下，MUC的重大问题可以迅速得到联合讨论并有望达成协议。
1969年法案规定MUC具有以下功能：财产评估、交通调节、资料处理、施工规范、公共运输、调整合并安全服务、区域规划、空气污染治理、饮用水供给、废物处理、公共健康、城市间下水道修建和水净化工程、娱乐设施和公园建设、住宅建设、合并防火服务、图书馆服务等。实际上，在1982年改革前夕，MUC在财产评估、调整合并安全服务、区域规划、空气污染治理、公共健康、水净化工程、娱乐设施和公园建设等方面有明显的作用，并在一定程度上推动了经济增长。在环境治理方面，MUC取得了较为突出的成就：建立了MUC污水管道和一个大型水处理厂，改善了空气污染状况，建立了食物监测系统。一般地说，在不涉及岛内未来土地利用模式的技术性服务领域，MUC内部蒙特利尔市与郊区可以达成一致。1982年改革方案中，省政府将MUC内不能实现的功能取消，增加了一项新的功能：资助艺术和文化活动，并提出在MUC内尽快建立废物回收系统。
1972-1973年MUC制定了第一个发展规则，这个规划涉及到MUC范围内自然区域的保留、农业区的发展、某些区域土地利用的认可以及土地利用冲突的解决（工业选址）、公共运输系统的加强（主要是修建市与市间的道路、地铁延伸、通讯服务等）、沿“都市区高速公路”（又称40高速公路）东西两侧两个二级中心的建立。但是这个规划的许多项目难以实现。比如，蒙特利尔市认为“两个二级中心的建立”将会损害蒙特利尔市的利益，“将‘蒙特利尔公园’命名为‘国家公园’”不仅遭到郊区的反对也遭到蒙特利尔市的反对，郊区不愿出资分担费用，而蒙特利尔市也不愿把它最有名的公园置于其它城市的控制之下。直到1982年，这个规划也未被采用。事实上，没有省政府的干预，这个规划也许永远不可能实施。
（三）RCM的兴起和MUC的发展
1980年，省政府调整了县级体系，以95个新的地方县市（RegionalCounty Municipalities，简称RCM）代替旧的县，原有的地方城市不变。RCM实体的职能主要包括：财产评估、废物管理、区域规划。其中，区域规划是最突出的职能。省政府推出这一改革的目的是要通过分权，加强地方政府，实现省——市管理权限的平衡，而各市政府通过规划也会认识到调整的必要性，同时省政府可以从大量具体的地方性管理事务中解脱出来，致力于解决全省的主要问题，诸如环保、公共运输、农场用地保留和住宅等，其余更多的地方事务则由市政府处理。
经过实践证明，MUC用RCM相比，明显缺乏活力，主要是因为MUC内部的各城市间，尤其是蒙特利尔市和郊区之间利益冲突难以协调。1982年省政府对MUC进行了改革，但由于1980年世界经济衰退对全省经济的冲击，省政府并未过多地干预这项改革，只是在冲突各方之间起协调中介作用。然而以蒙特利尔岛为核心的具有规划功能的RCM的设立以及外围郊区经济的增长，促进了MUC内部各城市间自我保护联盟的发展，蒙特利尔市新的市政府也已不再推行德拉波的政策，对郊区采取更加友好合作的态度。一个显著的例证是，蒙特利尔市和郊区在交通运输方面正在达成协议。在这种情况下，MUC改革实现了管理机构改革和功能调整，从而在机制上和合作范围上，为MUC内部尤其是蒙特利尔市和郊区的合作，提供了更大的可能和开辟了更符合实际的领域。
（四）启示和思考
如何协调城市间的利益冲突，在区域范围内解决各城市共同面对的问题，是英国、加拿大等许多发达国家共同的问题。加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立，便是试图在一定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一。在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”，力图从规模经济的角度分析和解决这类问题。“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的观点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界，应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管辖的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。这种服务的相互渗透与支付的截然分割所引起的矛盾，在城市连绵的大城市地区表现得尤为明显。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规模，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务（总费用），来考察规模经济。在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济；而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少。也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利，它比一元化的体制更富有弹性。
在我国，同样也存在着城市间的利益冲突问题，在五大城市群地区，尤其是珠江三角洲、长江三角洲（主要是苏南）、京津地区，城镇密集，经济发展迅速，市际矛盾十分尖锐。在这些地区如何搞好城市间的统一规划，加强城市间的合作与分工，协调城市之间的利益冲突已日益突出地摆在实际工作和理论工作者面前。我们认为，尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有着重要的理论和实践意义。在我国，全面解决大城市地区的利益冲突，必须建立在认真调查研究的基础上，因地制宜地、实事求是地区别不同情况逐步加以解决。例如在政策条件相对宽松、更多的城市正在崛起、市际矛盾尚不十分尖锐的地区如海南省大海口地区（包括海口市、琼山市、澄迈县和安定县等）和苏锡常地区（包括无锡市、苏州市、常州市及其周围县级市），就可以借鉴西方的理论和蒙特利尔等城市的实践经验，先行进行大城市行政管理体制改革的试点，建立协调性质的区域性政府联合组织（但不是一级政府实体），探索公共设施与服务的最佳经济规模，以求得城市区域的协调健康发展，并为世界城市的政府组织与管理提供经验。
〔本稿承蒙刘伉先生审阅／编辑部特致谢意〕
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