论国家垄断经营产品价格改革，本文主要内容关键词为：产品价格论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家垄断经营是现代市场经济中生产经营活动的一个重要组成部分，由国家垄断经营的产品对于国民经济的发展和人民生活都有着十分重要的作用。因而其价格的制定是否科学、合理，不仅直接影响到其产品的生产经营能否顺利进行，而且关系到国民经济的发展和居民生活的提高能否得到满足。
现行由国家垄断生产经营的产品价格，无论在其形成方面，还是在其构成和水平方面，以及在管理方面，都存在一系列问题需要研究和解决。需要把国家垄断经营产品价格问题作为一个体系，从理论上研究其范围、存在的必要性，其价格制定如何做到科学化、规范化和法制化。
一、社会主义市场经济条件下国家垄断经营产品范围界定及其必要性
现行由国家垄断经营的行业或产品，主要是基础性产业和公共产品，具有基础性、垄断性、消费的特殊性和需求缺乏弹性等特点。这些特点决定了政府必须承担公共产品提供者和经营者的责任。国家垄断经营的范围主要限于为社会提供能源（包括电力、煤气、天然气）、邮电、用水、供热、公共交通、广播、电视服务，以及污水和垃圾处理等产业。
在我国社会主义市场经济条件下，对现行由国家垄断经营的行业或产品范围进行重新界定既是必要的，又是可行的。首先，从这些行业或产品国家垄断经营的实践看，由于存在各种各样的问题和弊端，需要对原来的管理体制重新审视，进行变革。否则公用事业就难以提高效率和服务质量，满足消费者不断提高的服务需求。其次，从实际情况看，那些属于自然垄断的行业或产品，在其生产经营的整个过程中也并非不可分割，换句话说，并非在整个过程中的每一个环节都具有自然垄断性。例如，电力的生产经营过程就可以分成发电、输电和售电等环节；铁路运输中，又可分为客、货运输与路网的铺设、维护等，其他垄断行业如通信、燃气供应、城市供水、供热、公共交通等也可以做出大致的划分。在这个过程中，其中网络的生产经营这个环节如电力行业的电网、电信行业的通讯网、铁路运输的路轨、城市供水、供气的管道等均具有自然的垄断性，因而对这些网络的生产经营进行垄断可以提高规模效益，避免重复建设及其他形式的浪费。而其他在网络运行的产品的生产经营则不一定就具有自然垄断性，例如，无论是城市用水、燃气的生产供应，还是用电的供应，在一个城市或在一个区域内，大都是由多家生产的。这就说明，在自然垄断行业中，其生产经营过程中网络以外的环节，并不具有自然垄断性，完全可以将网络的生产者和网络的使用者分开，放开网络使用者的生产经营，引入市场竞争机制，打破其不合理的垄断行为。第三，对公共产品的生产经营，需要政府介入和干预，但这并不等于需要政府直接生产经营，政府提供公共产品可以采用招标、承包、租赁等方式将其交给或委托企业去生产经营。第四，通过20年的改革与发展，随着市场环境和市场结构的变化，垄断行业内部也在不断地重整、分化，目前我国已经具有在国家垄断生产经营的行业或产品步入市场开展竞争的条件。
二、我国国家垄断经营产品价格及其管理的现状和问题
（一）我国国家垄断经营产品价格改革与调整及其管理现状
改革开放以来，我国对国家垄断经营的商品和服务价格，主要进行了以下三个方面的改革和调整：一是大幅度提高价格，逐步理顺比价关系。1998年与1978年相比，电力价格、铁路货运价格、邮政资费的提高，均大大高于同期工业品价格总水平上升254%的幅度。 二是根据不同投资的性质，实行有差别的价格政策。即根据项目投资的性质，实行不同的定价政策。具体为：在电力行业实行新电新价政策，在铁路实行新路新价政策。即对于用贷款或其他商业融资形式投资建设所形成的产出，实行能够还本付息，使投资者得到合理回报的价格政策。三是随价征收专项建设基金。主要开征了电力建设基金、铁路建设基金和电话初装费等。其中，电力建设基金征收始于1988年，征收标准为每千瓦时2 分钱。到1997年，电力建设基金已累计征收了800多亿元。 铁路建设基金征收始于1991年，征收标准最初为每吨公里0.2分，现在为3.3分，每年的征收额约为300亿元，到1997年已累计征收了1700多亿元。目前， 铁路建设基金占铁路运价的比重为42.7%，占铁路建设总投资的比重为40%。电话初装费始于1980年，最初的标准为每部电话400元， 以后逐步上涨到3000－5000元，目前已降至1000元以下。据邮电部门统计，每年初装费征收额均在百亿元以上，如1995、1996 年市话初装费就分别高达281亿元和302亿元。
（二）我国国家垄断经营产品价格及其管理存在的问题
1.价格水平问题
目前我国国家垄断经营产品的价格水平已经不低。改革以来，尤其是进入90年代以来，国家垄断经营产品的价格经过多次调整（提高），价格水平已经有了大幅度的上涨。1998年与1978年相比的情况如下：
售电价格：由每千瓦时0.0658元涨到0.339元（全国平均价， 不含电力建设基金），上涨4.15倍。
铁路运价：货运按吨公里收取的费用由0.0144元提高到0.0755元（含铁路建设基金），上涨4.24倍，如果再加上杂费分摊约每公里0.06元，货主实际支付的运费约为每吨公里0.12元多，则上涨7.33倍。目前铁路的价格水平，已经不利于其与公路运输的竞争。
电讯资费：初装费、市话费和国际长途电话资费都很高。
邮政资费：国内信函由0.08元／件上升到1999年的0.60元／件（本地）和0.80元／件（外埠），相当于1978年的10倍。印刷品邮寄资费也由每100克0.03元分别提高到0.30元（本地）和0.60元（外埠）。
煤气、自来水、公共交通价格：均有较大幅度的提高。其中，煤气价格由每立方米0.05～0.10元涨到0.70～1.20元，上涨10倍多；自来水价格由每吨0.17元左右涨到0.90元左右，上涨约11倍；公交票价由0.05元左右涨到0.50元以上，上涨9倍多。
上述国家垄断经营产品价格上升幅度均大大高于同期我国工业品出厂价格、零售物价上升的幅度。当然，由于一些国家垄断经营产品（如电力、铁路运输、邮电等主要产业）的市场供求状况已经发生很大变化，加上经营管理水平的提高和科学技术的进步，国家垄断经营产品价格的变动应该是有升有降的运动，尤其是市场竞争机制的引入，使之不可能象以往那样只升不降或只能升不能降。
2.价格结构问题
主要问题是同一产品同一市场实行不同的价格。如电价就存在两个方面的问题：一是水电与火电之间的价格矛盾较大。目前同一电网或同一地区的上网电价相差悬殊，水电的上网电价明显低于火电。二是新老电价水平相差悬殊。所谓新电价是指改革以来各类社会集资建设的新增电力的新定电价，主要适用于统一上网的指导电价；所谓老电价是指改革以前中央财政拨款建设的存量电力的原定电价，主要适用于计划分配的指令性电量。由于新电新价执行多种电价，而多种电价旨在满足还本付息，因此新电新价起点较高，投资回报有所保证。而老电老价则延续执行中央定价，对正常的调整控制较严，导致老电老价水平滞后。尽管在国务院出台附带燃运加价政策后，老电老价得以核定燃运涨补，且于后期并入价内，但实际价位仍然走低。这都加剧电价体系的内部矛盾，比价关系难以理顺。
3.价格形成问题
我国国家垄断经营产品在价格形成方面主要存在以下问题：
（1）价格形成主体错位。一方面， 国家垄断经营产品的价格由国家（政府）直接制定或批准，由于这些产品的生产和消费直接关系到国计民生，因而国家在制定这些产品的价格时既要考虑其成本的变动，以保证生产企业能够获得合理的利润；另一方面，又要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响，致使价格的调整不能及时反映成本的变化。而对于生产企业来说，其在提出调价要求时，往往从部门、行业的本位利益出发，向国家提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。在这种情况下，所谓国家定价，往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价。
（2）定价基础缺乏成本约束。 由于国家垄断经营产品价格的制定或调整一般都是根据企业的申报审批而成，企业则是在产品成本增加后为不减少利润而要求对价格进行调整（提高），但价格主管部门或审批部门又无法准确地审核其成本的真实性，一般都是企业报多少是多少，同时考虑对国家财政、消费者的影响情况实施相应的批准。这种审批制定的结果，往往是价格随着成本的增加而提高，而成本的增加又缺乏相应的约束，企业缺乏加强管理降低成本的积极性。以致形成这样一种恶性循环：成本提高导致企业亏损而提高价格——再成本提高——再提高价格，这种情况在电价的形成中尤为突出。
此外，现行国家垄断经营产品价格构成方面还存在一个成本不足的问题。如电价构成中就存在环保费征收不足的问题。我国现行排污收费办法是在1982年制定的，明显存在收费范围太窄（不包括乡镇企业和第三产业）、收费标准太低（企业只需花少量的钱就可以换取排污的合法权）、排污资金使用和管理漏洞不少等问题。所有这些，都在一定程度上造成价格构成中的成本补偿不足的因素。
（3）产品垄断专营，又增加了产品价格的不合理性。 主要表现为这些产品的供给部门在销售其主要产品的同时，又向消费者强行推销其相应的产品，从而形成这些部门或企业既当球员又当裁判的不正常现象，在这种情况下乱收费就难以避免。
（4）垄断产品价格的形成存在价外加价或价外收费现象， 因而其价格并不真正代表其价值。
（5）重复收费的现象相当严重，极大地损害消费者的利益。 这在电信行业表现得相当明显。一是用户在交了初装费以后，每月还要向电信部门交纳月租费和计次费（通话费）。二是电话收费，计次费每次按3分钟收取，超过1秒也按3分钟算，这无异于消费者购买东西不足1斤也按1斤计收费用，因而这种做法严重侵害了消费者的利益。
（6）对农村的价格或收费存在价格歧视。 主要表现为：城乡收费差距大，农村承担的费用项目多，加重农民负担。
（7）有的垄断经营产品的价格还没有完全体现其商品的属性。 主要表现在供水价格的形成上。如在有的地区仍在沿用计划经济的模式，未将水费作为水管单位的生产经营收入，而是视为预算外资金进行管理。少数水利工程没有制定供水价格，而是通过协商收取一定的费用或无偿供水。因此，导致供水价格按不完全成本进行核算，造成折旧应提未提或少提（如农业供水成本中就不含农民投资的折旧），大部分水利工程的水价标准低于供水成本，最低的不足成本的1/3。而且，水费实收率低，目前平均只能收取应收费用的70%左右。
4.价格管理问题
现行价格管理体制对价格的管理缺乏规范的标准和方法。主要表现为对价格的审定基本上以企业上报的成本及其主管部门提出的调价方案为依据，没有法定的预测成本的根据，也无明确的量化的效率提高标准和要求，更无明确的产业合理利润率的标准或合理的投资报酬率。由于价格管理部门无法控制与价格相关的因素，也不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业之间信息严重不对称的情况，从而在主管部门与企业讨价还价时难以做到科学合乎实际准确地审定价格，甚至还会出现价格监管主客体关系的颠倒。加上缺乏一个对价格管理部门的监督体系，也就无法抑制价格管理部门滥用权力和约束其调、定价的社会约束体系或机制。
三、我国国家垄断经营产品价格形成和管理体制改革建议
（一）我国国家垄断经营产品价格改革的目标
改革目标是建立科学、合理、规范的价格形成机制和价格管理体制，使价格能够起到以下作用：合理配置资源，满足社会需求；激励企业提高生产和服务的质量和效率；抑制浪费，促进经济的和效益的消费；实现消费者和经营者之间收入的合理转换与再分配。
（二）我国国家垄断经营产品价格改革的内容
1.转换价格形成机制。具体内容包括：第一，遵循价值规律，在价格形成中引入市场竞争机制。第二，建立科学规范的价格形成规则、制度。做到价格形成的法制化，使价格制定者在制定价格时有章可循，克服定价中的主观随意性，同时也便于进行社会监督。
2.规范价格构成，建立成本约束机制。具体包括：第一，完善垄断经营产品价格中的成本构成，推行制定价格以社会平均成本为基础，改变目前存在的成本不实或成本不足的问题以及按个别成本定价的不合理做法。第二，建立规范的工资增长和约束机制。第三，确立合理的报酬标准。第四，取消各种价外加价或收费制度。第五，加强成本调查，在条件成熟时实行行业社会平均成本公布制度，以便接受社会监督。
3.理顺价格关系。主要是将各项基金或收费并入价格中，如电力建设基金、铁路建设基金等。各种建设基金是在旧的投、融资体制下，基础产品价格严重偏低难以满足企业扩大再生产的情况下，为缓和建设资金不足的矛盾，加快电力、铁路等的建设而采取的一项集资措施，有其客观的、历史的原因，也对电力、铁路等的发展起到了极大的作用。但是，这种做法也存在不少问题，导致各种矛盾的产生。因而有必要取消基金，将其纳入价格之中，建立符合社会主义市场经济体制的价格形成机制和企业发展的自我积累机制。而现在，电力、铁路等部门或行业已形成多元化的投、融资体系，建设资金来源多元化，从而使取消建设基金的时机已经成熟，条件也已具备。
4.适应对外开放的需要，按照国际惯例，逐步实现与国际市场价格形成的接轨。
5.重塑价格管制监督机制，建立适应社会主义市场经济体制的垄断经营产品价格管理体制。
（三）我国国家垄断经营产品价格改革的具体建议
1.电力价格改革。
开放电力市场，打破垄断，引进竞争，是当今世界电力工业改革的大趋势。与社会主义市场经济下的电力生产经营管理体制相适应，我国电价改革的目标应该是：建立科学合理的电价形成机制和规范的电价管理模式。在厂网分离的前提下，建立以社会平均成本为基础，既鼓励电力发展，又约束电力工程造价和生产成本，并实现用户公平负担的上网电价、输电价、销售电价的形成机制。使电力价格能够起到吸引社会各方面投资电力建设，鼓励集资办电、多家办电，利于资源的优化配置，促进电力工业发展，满足国民经济快速发展和人民生活水平提高需要等作用。
2.铁路运输价格改革。
根据我国社会主义市场经济体制和新价格体制的要求，我国铁路运价改革的总体目标应是：实行国家宏观调控下的运价形成市场化和运价管理的科学化、规范化和法制化。实行市场调节价格（企业自主定价）为主、国家定价、浮动价等多种形式并存的混合型运价形成机制。建立包括宏观调控、多层管理、法制规范、监督检查、信息服务等内容的运价管理体系。
就近期来说，铁路运价改革的目标则是：逐步减少国家定价的范围，增加铁路运输部门或企业定价的自主权，培育铁路运输市场的真正主体；完善国家定价的做法，力争使国家定价科学化、法制化和规范化，改变现存不合理的运输价格结构和不合理的运输价格关系。同时，加快相应的法制建设，完善运输价格检查监督管理体系，使运输价格真正起到有效地调节资源配置的作用，更好地为社会主义市场经济和铁路运输业的发展服务。
3.邮电价格改革。
电信价格的改革，取决于电信管理体制的改革。
改革电信管理体制，大体包括以下内容：
（1）进一步改变中国电信集团的经营体制，实行政企分开。 对电信部门根据“政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争与权责一致”的原则，彻底实行政企分开，使信息产业部变成竞争性的行业或产业。即把中国电信变成一个自主经营、自负盈亏的公司。同时，把管理的职能和责任归给政府相关部门。
（2）将电信网络与运营业务分离开来， 即基础网络应作为公司从电信公司中独立出来。还应把移动通信从中国电信分离出来，建立与中国联通平等的公司，公平地使用固定的传输网络，从而使之展开充分的竞争。
（3）对联通实行倾斜政策，给予必要的优惠。
（4）开放专用网为公用网，允许专用网络进入电信市场参与竞争。
（5）加快制定“电信法”，实行以法治电信。通过立法， 为电信企业的竞争创造一个公平的环境。
邮政资费改革。改革的思路是定价原则逐步向企业化方面发展，政府只对有普遍服务义务的垄断性业务（信函、电报等）进行补贴，对于集邮、特快专递等非普遍服务的业务价格由企业根据市场供求自行确定。
具体内容有以下方面：
一是使价格形成市场化，由企业通过竞争决定价格和收费。
二是根据情况的变化，缩小政府定价的范围。今后政府只需管理普遍义务的垄断性业务的价格或收费，由政府直接定价或与企业协商定价。同时，对因政策性经营造成的亏损，由政府给予相应的补贴。
三是放开竞争性业务的价格或收费，如对特快专递、礼仪电报和物品邮购等业务由邮政自行定价。
4.城市公共交通、燃气、自来水等公用事业价格改革。
（1）根据不同行业、不同经营层次， 实行不同的价格形成方式：对属于自然垄断性的网络经营，继续实行国家定价。但必须尊重客观规律，对调价要进行充分论证，避免主观随意性。为此，应实行“三公开”制度：定价成本公开验证，作价原则公开确定，定价程序公开参与。以提高定价、调价决策的透明度和严肃性、科学性、准确性。对于非自然垄断即非网络的生产经营企业或环节，引入市场机制，其价格或收费在市场竞争中形成。
（2）因地制宜，分散决策。 改革应由各城市根据本地的实际和公用事业发展的具体情况和要求，制定适合本地的改革措施。
（3）改革价格管理体制。一是下放价格管理权限。 根据价格改革因地制宜，价格调整分散决策的原则，价格管理也不宜过于高度集中，应将公用事业价格或收费的管理权适当下放，实行政策性亏损补贴由哪级财政负担，即由哪级政府负责调定价，同时由上级主管部门实行调价备案制度，并实行下查一级价格监督检查制度，以便统一调控和管理。二是价格管理实行动态化，变管理的僵化为灵活。具体就是：对价格的审定应按年度进行，改变一定几年不变的状况，使价格及时反映成本和供求情况的变化，从而保持合理的状态；必要时实行一定的浮动幅度，使企业在遇到特殊情况时，能够通过对价格的微调化解矛盾，也便于企业开展正当的价格竞争，提高企业的经营管理水平；对一些行业实行两部制梯次价格，即按用量及超基本用量实行不同的价格。
（4）循序渐进，分步实施。城市公用事业属于基础性产业， 其价格直接影响到社会经济的发展和居民生活的稳定。为此，价格改革要避免因力度过大、步子过快而影响经济发展和社会的稳定，需要因势利导，分步进行。
（5）建立健全相关的法律法规，使城市公用事业价格制定、 调整、监督管理有法可依，实现城市公用事业及其价格管理的法制化、公用事业市场运行的规范化和政府对城市公用事业网络定价的程序化和公开化。
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