我国政策性金融体系基本定位的再思考，本文主要内容关键词为：政策性论文,金融体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建我国政策性金融体系首先要解决的问题是如何认识我国政策性金融体系的必要性、重要性和基本功能，即对我国政策性金融体系的定位问题，这个问题统领着政策性金融体系构建的全过程。从世界上主要经济体的经济发展史、经济成长过程可总结的内在逻辑来看，发展政策性金融具有长期性。因此，探讨我国政策性金融的基本定位，需要将其置于中国追求现代化战略目标的经济与金融发展的大环境之中，从足够长的历史视角观察政策性金融的必要性、发展轨迹和特征，然后结合现实国情和当前的突出问题，正确认识政策性金融体系目标和未来一段时期的基本定位。
一、我国政策性金融与商业性金融发展的历史脉络及未来轨迹
(一)我国金融业发展的政府主导及政策性特色
我国金融业的发展历史悠久，远在周朝就出现了从事货币信用业务的金融机构，但在数千年的封建社会，商品经济发展十分缓慢，金融机构长期处于原始落后的状态。19世纪中叶，我国才出现第一家现代商业银行，即1845年开业的英国丽如银行，在这一时期，本土的商业金融组织——票号，由于为清政府汇解“京饷”和“协饷”，以及为洋务运动汇解经费而获得了重大发展，臻于极盛，但19世纪90年代以后，则因官银钱号和辛亥革命风暴的冲击转向衰落。①
我国第一家民族资本银行——中国通商银行，直至1897年才在上海设立，比西方银行业的发展落后数百年。该银行虽没有官股，但争取到由户部拨存的100万两白银作为生息公款，实际有附属资本的性质。其后成立的两家全国性银行户部银行和交通银行，都属于官商合办，并且由政府掌控管理权，各省政府也投资兴办了十余家地方性银行，皆为官商合办，同期，纯粹的私人资本银行只有5家，规模较小。可见，我国银行业在发展初期就表现出相当显著的政府主导特征，侧重点是服务于各项政策性目标。
民国以后，金融体系由政府主导的格局得到进一步强化。“北洋政府与国民党政府都先后创设了旨在支持财政的庞大金融组织体系，各地方政府莫不兼办银行；其他形式的商业银行则依然将大量金融资源用于商业投机”②。据统计，1946年6月，国民党统治区共有银行3489家，而由官僚资本直接控制的银行达2446家。同年12月，仅“四行二局一库”的存款就占银行业全部存款的91.7%，其贷款占全部贷款的93.3%，民营资本的银行存、贷款占比均低于10%，官僚资本高度垄断金融业。③
1949年，新中国成立之后，政府通过组建中国人民银行、合并解放区银行、没收官僚资本、改造私营银行与钱庄以及建立遍布全国的农村信用合作社等途径，建立了统一有序的金融体系。1953-1978年，我国实行计划经济，金融领域推行“大一统”的国家银行体系，中国人民银行成为全国唯一的信贷中心、现金出纳中心和结算中心，这种体系与高度集中统一的计划经济体制相配套，便于贯彻政策和集中资金支持重点建设项目。
十一届三中全会以后，我国从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，改革开放对金融体系发展提出了全新的市场取向思路与系统化改革要求，并形成了巨大的推动力，但发展演变过程也充满探索与曲折。从1978-1992年，我国银行体系从“大一统”的单一格局转变为中国人民银行领导下的以四大专业银行为主体的基本格局，在这种格局下，专业银行虽然实行企业化经营，但仍未摆脱计划经济体制下资金切块运用和分割管理的框架，因而承担了大量的政策性业务。
1992年以后，随着经济体制改革的深化，我国金融体系市场化改革的路线日渐清晰，并快速推进。政策性金融与商业性金融相分离，国家组建国家开发银行、农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行；《商业银行法》出台，四大专业银行商业化改革；商业银行股份制改造及公开上市等一系列改革措施成为我国金融体系市场化改革的重要标志，金融机构的市场化运作程度有很大提高，市场集中程度日益下降，1998年，工、农、中、建四大银行的存、贷款所占市场份额为82.85%、84.09%；2008年，这两项指标分别下降为45.03%、54.12%。但金融的市场化程度仍然处于较低水平，金融交易的核心价格机制——利率的市场化尚未完全实现。与此同时，伴生了另一个重要现象：地方政府通过融资平台等运行的地方政策性金融大行其道、在经济生活中发挥着不容忽视的作用，也因其不规范而蕴含了不可轻看的风险。
回顾100多年来的中国金融发展史，可以看出，在我国，现代金融业的起步与发展一向带有政府主导的鲜明特征，这一进程在我国存在两个不同的发展趋势：一方面，在不同历史时期，始终存在对政策性金融业务的诉求，金融体系都承担着内容各异的政策性业务；另一方面，从大的发展趋势来看，市场力量对金融发展的推动作用在清晰地、渐强地展现，尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步完善和深度融入国际社会，金融领域改革开放的速度越来越多地受到国际、国内等多方面因素的共同影响。在此环境中，可以预见，深化市场化取向的金融体系改革，是我国金融发展的必然选择，而且其效率直接关系着我国金融安全和金融竞争力，关系着我国资源配置和经济发展水平，因此，需要坚持推进和完善金融体系的市场化改革，包括利率市场化，充分提升金融体系的效率。同时，也必须通盘协调考虑我国政策性金融体系的何去何从。
(二)政策性金融与我国金融体系发展的未来轨迹。
就未来发展轨迹前瞻，毋庸置疑，市场化是我国金融发展的主线，商业性金融机构必然成为我国金融体系的主体，但是，从现代市场经济国家金融体系的共性特征考察，纯粹的市场化金融体系其实并不存在，一般都可以观察到伴随商业性金融的另一轨——政策性金融机制。对于我国金融发展由政府主导的历史传统，和中国社会主义市场经济的超常规发展特色而言，如何保持政策性金融机构的合理定位，正确处理政策性金融机构与商业性金融机构的关系，更是不可回避的重大问题。
1994年，我国成立三家政策性银行，意在金融双轨“分道扬镳”，为国有商业银行的市场化改革打开了配套的制度空间，也为政策性金融业务的规范发展建立组织和制度上的保障条件，被看做是我国金融体系市场化改革的重要进步。但是经过十多年的发展，我国政策性金融体系的框架和发展思路，不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。政策性金融机构的缺失与困境会对我国金融体系的健康发展和社会进步产生何种影响？
第一，我们可以重温1998年的一段表述来分析政策性金融机构的任务，“总量平衡与结构调整是困扰宏观经济的两大难题，经济效益则是困扰微观经济的难题。金融是为经济服务的，资源的配置——资金的配置——进而金融机构的设置要有利于这三个难题的解决。由中央银行控制‘总量’，商业银行追求经济‘效益’，政策性银行承担‘结构’调整任务——这是1993年以来金融改革所形成的新的金融体系的基本框架”④。
第二，进一步放宽视野，从社会政策的角度分析，社会进步不仅体现为经济增长，而且体现为人民生活水平的普遍提高。王绍光认为，我国自1978年以来正处于“双向行进”中，所谓双向运动，一方面是向市场经济的转型，另一方面是相反方向的社会的自我保护。21世纪以来，中国正在出现蓬勃的反向运动，并在催生一个“社会市场”。在社会市场里，市场仍然是资源配置的主要机制，但政府通过再分配的方式，对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。⑤金融发展服务于社会进步的客观要求，我国公共政策对于公共利益与社会和谐的重视，必然要求政策性金融体系能承担起相应的社会责任。
政策性金融机构作为专门承担政策性金融业务的机构，是政府运用经济手段优化经济结构，促进社会进步的重要工具。英、美、日、法等市场经济国家的实践都表明，金融领域政策性业务的要求将长期存在。在新时期，政策性业务的内容不仅涉及结构调整领域，也更多地涉及帮扶弱势群体、支持落后地区等社会和谐发展目标。因此，政策性金融机构的缺失和功能弱化，可能会产生两类不利后果，一类是在政府主导的金融发展环境中，大量的政策性业务将不得不由商业金融系统负担，这显然不利于商业性金融体系的充分发展；另一类则可能是金融服务的供给出现断层，大量的政策性融资需求无法得到规范化和持续性的满足，制约经济结构优化和社会进步。无论是对金融体系效率的损伤，还是对经济社会发展的侵蚀，在经济全球化的国际竞争环境中，这些负面效应都可能被放大，甚至危及经济繁荣和社会安定。从我国“三步走”现代化发展战略的实现过程看，政策性金融具有无可替代的促进结构优化与社会和谐从而支撑“后来居上”现代化赶超过程的全局意义。当然，政策性金融及其专门机构的业务范围和规模本身也存在适时适度和适应于不同阶段的变化特点的问题，不能过度扩张。
鉴于以上视角的考察，政策性金融既然应有其一席之地，而且是战略层面需考虑的不可替代的支撑因素之一，那么政策性金融体系的规范和发展其实也是商业性金融体系在我国真正确立和健康发展的一个必要条件。我国金融发展的未来轨迹既要坚持商业性改革的主线，持续推进商业性金融体系的演进与完善，又需要明确：在现代金融体系的一般运作层面，相对于商业性金融而言，政策性金融的定位是拾遗补缺；相对于经济社会发展的要求而言，政策性金融的作用不可或缺；对于实现“后来居上”的现代化赶超“三步走”目标，政策性金融具有战略意义；在较长的一段时期，必须重视专门政策性金融机构的规范和发展，并且需要引导商业性金融机构以合理的机制适当参与政策性金融业务。
二、对政策性银行改革思路的反思及对政策性金融的再认识
2007年以来，我国开始进行新一轮的金融体系改革，其重点就是政策性银行的改革，一个值得重视的倾向是要通过改革将政策性银行逐步转型为以商业性业务为主的运营模式，甚至直接将政策性银行转变为商业银行。整个改革方案的字里行间透露出一种似乎政策性金融已经过时、希望商业性金融能够覆盖所有融资需求的信息。这种想法存在偏差，在实践中将对我国经济社会发展以及金融体系的完善带来不利影响。
政策性金融的特征是通过金融手段来实现国家特定的经济与社会发展战略意图与政策目标，强调金融机制与财政资金的“互补”结合。政府相当一部分政策性的支持资金，需要借助政策性金融体系，实现金融式资源聚集放大、市场化运作、专业化管理，努力提高其运行质量与效益。
一般而言，政府参与资金配置的规范途径主要有：一是政府直接通过预算安排，实现财政性资金以支出方式流向市场失灵领域；二是政府可以发展政策性金融机构，通过以预算为后盾的一部分财政投入安排或者政府优惠政策，借助于市场化的运作机制，调动、引导更多的社会资金进入政府支持和鼓励发展的领域。这两种途径相比，预算支出直接安排的资金配置具有无偿性、强制性等特点，能够非常直接地服务于政策目标，但是资金规模会受到诸多限制，同时以预算拨款通过行政安排方式配置资金的效率在开发领域一般较为低下，而以政策性金融方式，可以构建“政策性资金、市场化运作、专业化管理、信贷式放大”的混合机制和乘数机制，把不以营利为目的的政府资金以有偿而优惠的、同时也是“四两拨千斤”的乘数效应方式运用于某些市场失灵领域。
政策性金融作为政府参与社会资源配置的重要方式，从其基本特征看，它是介于财政资金直接投入与商业性资金融通之间的资金融通方式，就利率水平和风险承受能力而言，政策性金融比商业性金融具有优势，并且可以更加有针对性地帮助实现政府产业政策和经济发展规划；就效率、规模和灵活性而言，政策性金融比财政直接投入方式更具优势，通过发展政策性金融体系，政府可以较低耗费地实现国家政策意图，降低社会运转成本，提高社会资金配置总体效率。
从国际经验看，政策性金融业务长期存在，即使是发达市场经济国家也存在比较强大而且种类多样化的政策性金融服务，对于采取赶超型经济发展战略的发展中国家来说，通过发展政策性金融业务，可以适当集中有限的资金支持需重点发展的项目，从而加快赶超步伐。在我国现阶段，无论是科技产业、中小微企业的发展以及中国产业结构的转型，新农村建设，还是西部开发、东北振兴，珠三角、长三角产业转型以及环渤海经济圈发展、城乡统筹发展试点、北部湾经济区、海峡西岸经济区和近年二三十个特定区域的加快建设，等等，都存在资金不足的制约，这些领域的投资收益存在较大不确定性，往往超出商业性金融业务的风险承受能力，迫切需要国家政策和资金的扶植，借以拉动商业性信贷资金的投入。而在“三农”领域，相关农户和农业企业获得商业性资金的能力一般更低，带有明显的“市场失灵”特征，更加迫切需要获得政府政策性资金的大力支持。
我国财政每年为此安排了大量补助支出，但在很多具体问题上仍不能直接解决和满足某些资金需求。在这些领域，往往使用政策性金融的方式更有效率。如果在金融体系改革中完全取消了政策性金融，这些微利和低利的产业和地区将难以获得较充足的资金投入。例如，我国中小微企业融资难的问题与三农问题已经讲了多少年，但直到现在也没有取得令人满意的实质性改进，这些问题的存在已经在制约经济统筹发展和社会和谐目标的实现。
正因为如此，我国政府必须能够长期动员和集中一部分资金资源，相应拉动、引致其他社会资源，来满足上述特殊领域和特殊行业的资金需求，通过逐步构建完善的政策性金融体系来完成这种资源集中和政策资金配置，填充补足财政直接支出和商业性融资之间的“中间地带”。追求政府财力依托机制转换，实现效率提升的倍加效应，应是我国政策性银行改革和重新审视与构建政策性金融体系的战略性着眼点。
通过改革，应将政策性金融建设作为我国社会资金融通的一个重要组成部分，依靠政策性金融，完成单纯依靠市场和商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。在未来很长一段时间，即使我国经济继续得到快速发展，工业化、城镇化、市场化水平进一步提高，但由于产业区分和项目性质等原因，在农业、中小企业以及大型机电设备进出口等方面，我国仍然需要相应的政策性金融服务，当然，从长远趋势观察，政策性金融的范围将有所缩小，对经济社会的影响程度最终也会有所降低。
三、我国政策性银行定位和资金供给与运行机制的偏差
既然政策性金融体系构建对于我国这样实施“赶超型”战略的发展中国家而言如此重要，那么，为什么在我国政策性金融体系建设并未充分展开的情况下，仅存的三家政策性银行却已经有一家被明确要求改制成为商业银行，另外两家也一度有可能失去政策性金融机构地位呢？这与我国对政策性金融机构、首先是对三家政策性银行的功能定位存在错位，有一定关系。
从90年代后我国政策性金融的发展历程看，对于政策性金融的认识较为模糊，在很长一段时间，政策性金融这一概念被政策性银行所取代，似乎三家政策性银行就可以覆盖我国所有的政策性金融领域。狭义的政策性金融体系的建立，实际成为金融体制商业化改革的副产品，这种定位对于政策性金融的长远发展带来负面影响，容易误导相关各方对政策性金融体系存在的必要性看窄。从我国经济发展阶段和政策性金融运作的实际情况看，政策性金融体系所涵盖的领域应该比较广泛，三家政策性银行的业务范围是不能全部包含的。如何解决这个问题，一直未能形成清楚的思路。
另外，在构建我国商业性金融体系之初，将三家政策性银行的产生作为减轻原有专业金融机构包袱的配套措施，而在其产生之后的业务开展阶段，缺乏对其政策性业务持续给予必要资金支持的全面设计，不仅三家政策性银行所从事的政策性业务范围界定不够清晰，并且特别是运行机制如何合理构建这一关键问题迟迟未得到解决方案。
财政分配体系在一次性拨付一定数额的资本金之后，对政策性银行的日常管理运作就很“自然地”拉开了距离，财政部门没有义务和责任继续按照政策性融资业务发展的需要追加政策性金融机构的资本金。在以财政补贴提供政策性资金支持方面，主要面向农发行，但也与农发行的资金需求缺口具有很大差距。这样，政策性银行业务开展所需资金只能依靠其他来源，特别是在发展的前期，其资金来源主要是其监管机构——中国人民银行给予的再贷款。
作为人民银行来讲，其面对的往来对象主要是商业银行，商业原则也适用于其向政策性银行发放的再贷款，人民银行必须考虑这些资金回收的压力。在本应判定和追求政策性金融目标实现程度的监管机构出现缺位的情况下，人民银行成为政策性银行的监管机构，由于没有明确的政策性目标，其在监管过程中最自然的选择就是逐步实现政策性银行的盈利性，继而利润指标也成为考核三家政策性银行运营情况的核心指标。2003年，银监会成立以后，在履行对政策性银行的监管职责中，而是侧重于微观经营绩效评价，即采用与商业性金融类同的经营业绩评价体系，这种监管导向的结果就是导致政策性银行片面追求经济利益，不愿意从事收益率较低、风险相对较大的政策性业务，而选择那些业务利润较高的企业和领域，甚至会凭借其政策性的优势进入明显属于商业性金融机构的业务范围。这导致商业银行产生不满，而这些问题反映到监管层面，也就导致有关方面在确定政策性银行改革目标之时，倾向于干脆以政策性银行的商业化作为基本指导理念。
四、对我国政策性金融基本定位的重新审视
为合理地构建政策性金融体系，促进我国社会资金的全面优化配置，需要重新审视政策性金融在整个国家金融体系中的地位和作用，摆脱政策性金融制度建设方面的认识误区。
通过对政策性金融的国际经验和我国经济运行的实际情况分析，我们认为，对于我国政策性金融的定位应该是：政策性金融是我国资源配置和金融运营体系的重要组成部分，是对财政分配和商业性金融的必要补充，其重要性不可忽视，发挥的作用如前所述要放在战略层面来做估量。
从国际经验看，即使是发达市场经济国家，也在某些特定领域为政策性金融留下足够的空间，设立了一定数量的政策性金融机构，这样做的主要目的，就是要实现社会资金的合理、公平配置，即通过政策性金融机构的运作，解决在市场经济运行过程中出现的社会资金配置的“市场失灵”问题，使社会资金在一定程度上支持资金运用直接效益不够高但对于社会发展又非常重要的领域和区域。另一方面，那些实施“赶超型”发展战略的发展中国家对于政策性金融体系的建设会更为重视，它们在追求扶助中小企业、“三农”等社会公正目标之外，普遍还赋予政策性金融机构集中社会闲散资金、支持重点产业和落后区域发展、支持出口导向型战略、自主创新等经济发展目标，其政策性与国家战略的联结更为明显，在国家经济发展中所起到的作用更为重要。
我国经过30多年的改革开放，经济发展迅速，经济总量已居于世界前列，但是，应该清醒地看到，我国人均指标排位依然非常低下，经济发展基础仍然很薄弱，农业发展比较落后，区域经济发展很不平衡，存在大量的短板产业和短板领域，因此，在社会资金融通过程中，如果仅仅依靠市场机制和商业金融配置资金，某些国家急需发展的产业、某些急需资金支持的区域，由于资金直接回报率较低，商业性资金很难配置到它们之中，极不利于加快实现国家经济结构转型升级。因此，我国现阶段不仅不能收缩政策性金融业务，与此相反，还需要合理、积极地发展政策性金融业务和大力发挥政策性金融机构的作用，合理引导社会资金的流向，实现科学发展观所要求的全面、协调、可持续的统筹发展。当务之急是要以农业、中小企业以及进出口、自主创新、重点领域技改升级、长期投资、资本输出等领域，构建合理的政策性金融支持体系。
当然，在任何一个实施市场经济制度的国度，相对于商业性金融来讲，政策性金融都是补充性的，处于“配角”地位的，商业性金融应在社会资金配置中起到基础性、主导性作用，使得社会资金配置基本能够体现“效率优先”的理念和原则。但是，这并不意味着政策性金融可有可无，它发挥作用的领域通常是商业性金融所不能发挥作用或者是作用存在扭曲的领域，因此，政策性金融与商业性金融又是相互补充的，所谓“配角”地位，同样具有其战略意义，主角、配角齐全，才能上演有声有色、又好又快发展的历史活剧，构成我国社会资金间接融通体系的全部。全局而言的政策性金融之“配角”地位，并不排斥与否定其在某些特定领域的资金融通中，发挥决定性的“主角”作用。如何在政策性融资机制的构建方面，借鉴国际经验和总结已有的国内经验，迈出实质性的步伐，把金融“双轨制”所可能带来的弊病压到最低限度，而把商业金融、政策金融双轨运行所可能产生的正面效应最大化，将是我们在党的“十八大”后推进新一轮金融综合改革和总体配套改革中必须处理好的挑战性任务。
注释：
①洪葭管主编，《中国金融史》，成都：西南财经大学出版社，2001年第2版。
②引自张杰著，《中国金融制度的结构与变迁(1978-1998)》，太原：山西经济出版社，1998年第1版，第9页。
③数据来源：《中国近代金融史》编写组，《中国近代金融史》，北京：中国金融出版社，1985年版，第291、292页。“四行”是指旧中央银行、中国银行、交通银行、农业银行；“二局”是邮政储金汇业局和中央信托局；“一库”指中央合作金库。
④吴晓灵等著，《新一轮改革中的中国金融》，天津人民出版社，1998年，第88页。
⑤王绍光，《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》，2008年第1期。
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