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一、银行风险一般与开行风险特殊
银行风险是指银行的业务经营风险，即由于各种不确定性因素的影响，致使信贷资金有蒙受损失的可能，包括资金运用和资金来源两方面。在现代市场经济中，银行风险的客观存在，不仅具有普遍性，而且风险程度更大。
在传统的计划经济体制下，实行财政主导型的资金供给“大锅饭”体制，基本建设资金和企业生产中的定额流动资金都是由财政拨给的，银行只对企业按计划发放“超定额”流动资金贷款，银行实际上只起到财政的会计和出纳的作用。在这种体制下，银行风险具有程度小、隐蔽性和累积性的特点。银行对企业发放的超定额流动资金贷款，在企业按照计划完成生产、销售过程以后，银行再把这笔贷款如数收回。这种生产过程基本上是不会遇到什么困难的，因此，银行不用担心回收的风险。但是，由于按计划生产的产品有时往往并不一定能反映社会的需求，商业或物资部门收购以后，如果一旦长期积压在仓库里，就会使银行的资金成为不良贷款，或者是虚存实亡的帐面贷款。这种情况，在计划经济体制下是常有发生的。这是隐性风险的典型形态。银行风险的累积性是和隐蔽性相联系的。由于企业不会破产，银行的资金运用和来源帐户也总是平衡的，因而，这种不适销对路的商品占用的资金日积月累，逐步侵蚀银行资金，影响银行资金的流动性。但总的来看，由于银行在计划经济体制下的从属地位，其风险程度较小。
现代市场经济是一种分工和交换高度发达的经济。生产是为了交换，通过交换实现产品增值，增加积累，扩大生产规模，从而进一步扩大交换的范围和品种。而这些生产和交换的活动，都是以货币为媒介，以信用为基础，一切交易活动的价值运动都是通过金融和金融体系来完成、来反映的。作为这个金融体系主体部分的银行，处于现代市场经济交易活动的中心地位，通过货币的支付，贷款的投放，结算服务的提供，完成各种各样的交易过程，实现储蓄——投资机制的转换，促进宏观经济的健康、稳定运行。但是，也正是由于这个中心的作用，银行也直接面对着发生各种风险的可能性，而且，风险的程度和范围都大大地提高和扩大了。以货币为媒介的经济活动十分广泛和复杂，任何一个环节发生问题，都会影响到银行的资金安全。也就是说，经济活动中产供销之间的联系，各方都是以合同的形式相互约束，如有一方违约，都会危害经济活动本身，从而危及银行资金的安全。金融部门的货币中介作用促进储蓄投资机制的转化。但是，如果这种转换机制受到了破坏，例如通胀严重，导致人们挤兑存款，就会造成银行的流动资金风险。尽管现代市场经济的这些特征存在着风险加大的可能性，但由于货币机制的全方位引入（或曰金融深化），市场经济的运行效率还是大大地提高了，因而，在风险增大的同时，盈利的机会也相应增加了。
目前，中国经济正处在由计划经济向市场经济转轨的时期，双轨制运行使经济活动增加了更多的不确定因素，从而使银行风险发生的可能性大大增加了。例如政府、企业行为的不规范，市场规则的缺乏，法律制度的不完善，银行内部机制的不合理等等，都会进一步加大银行风险。
商业银行是现代市场经济金融体系中的主体，它作为经营货币的特殊企业，通过负债、资产和各种中间业务，扩大经营规模，赚取利差和服务费用，提高盈利水平。当然，这些领域的业务活动也同时带来各种风险。例如负债方吸储和各种形式的借款可能产生的加大成本和流动性风险；资产方贷款和投资可能产生的不良债权风险，以及中间业务中的结算风险等等。特别是近些年来，在激烈的市场竞争中，商业银行业务不断创新，业务领域不断扩大（如金融衍生产品的增加等），给商业银行带来了丰厚的利润和经营业务的不断拓展。但同时，也面临着许多新的风险因素。
比较而言，由于开发银行的业务范围和贷款领域受到了很大限制，因此，银行风险相对较小。但在许多方面，开行的信贷风险表现出的刚性和复杂性，又使这种风险程度实际上比表面上高得多。作为开发性的政策性银行，开行贷款基本上都投向固定资产领域，而且绝大部分为长期贷款，这是开行贷款区别于其他银行贷款的唯一特征。因此，一般来说，防范银行风险，抓好项目评审、贷款担保、建设中的管理以及本息回收等几个关键环节后，风险程度就会大大降低。可是，开行贷款同时又具有政策性，即开行必须按照国家产业政策和地区政策发放贷款。在许多方面，政策性与流动性、安全性二者之间又难以互相调和，有时甚至是尖锐对立的，这就使开行面临的风险因素更加复杂化了。除商业银行风险外，还存在着政策性因素引发的风险。这必然使风险防范本身也变得更加复杂化。
二、开行风险的政策性特征
所谓政策性风险，主要是指由于非市场化的、具有政策导向因素的作用，使开行贷款具有无法偿还贷款本息的一种可能性。这些可能性的主要表现形式是：
（1）无补偿性风险。根据国际经验， 政策性银行的金融支持体现在几个方面：一是可得性，对一些行业给予特殊金融支持，包括长期贷款的提供；二是补贴性，对贷款采用贴息或免息；三是赠予性，对社会公益事业给予赠款支持。但是，不论何种支持都与银行资金成本有关。对那些需要一般性金融支持的行业提供贷款，要求借款人按照贷款资金的成本按期还本付息；对那些需要利率优惠的企业，政府提供贴息资金；而赠予性的支持，则由政府拨款或以银行的一部分利润作为资金来源。可见，政策性银行业务领域的界定十分清晰。从本质上看，政策性银行也要按照市场化原则运作，即按照资金成本作为贷款投放的前提，如果需要特殊优惠，则有政府的额外支持，这样才能控制信贷风险。
开发银行遇到了按市场化运作和政策性贷款投向无补偿的矛盾。具体地说，开行目前主要是向各金融机构发行金融机构发行金融债券筹集资金，到期还本付息。同时，也要求开行做到保本微利。但是，开行贷款的投向并没有按照资金来源的可能进行明确划分，可得、补贴与赠予常常搅在一起。例如，为服从国家政策性要求，贷款投向一些无利甚至亏损的行业或企业，有些行业或企业原本就应由财政拨款予以支持，因此还本付息几乎不可能。面对这种情况，开发银行并没有得到明确的补偿或有关承诺，这就使开行相当一部分贷款面临无法收回的风险。
（2）行政干预的风险。 开行在许多方面是作为一种政府职能的补充在发挥作用，在实际运作中受到了政府部门的多重行政干预，导致了风险的增加。一是项目决策方面，目前仍由有关部门立项批准后到可研阶段，才送到开行来，再由开行评估贷与不贷。开行的选择权被局限在一个狭小的区域内，限制了更多更好的项目进入贷款的范围。而且，政府部门在贷款决定上也常有不同形式的影响与干预。二是贷款行业与地区设定上的随意性较大，标准不统一。例如，开行贷款领域规定为基础设施、基础工业和支柱产业，但邮电通讯业不在其列；电力行业为能源产业理应包括，但沿海地区的电厂不能贷款，原因据说是利润率太高。三是在业务范围上行政限制较多。前已述及开行贷款的唯一性特点，即只发放固定资产贷款，没有流动资金、临时周转贷款、储备贷款等。开行资产的单一化，不仅使开行在为项目的服务上缺少手段，而且也加大了风险。开行目前不能办理结算，未被允许进入全国联行系统，这使开行资金在汇拨上遇到不少困难，资金在途时间长。办理结算不仅是一项服务，而且更重要的是通过结算可以监督资金流向，加强项目管理，减少贷款的不合理使用。此外，开行资金头寸不能进入全国资金拆借市场，结果经常导致大量资金头寸沉淀，损失巨大。四是对资本金性质的曲解导致的不合理应用。开发银行的资本金就是财政部安排的基本建设经营性基金，现在资本金被用作“软贷款”，要支付利息，虽然其利率只是正常利率的大约一半。这样，不仅使开行的资本金难以做到保值增值，而且对实现巴塞尔协议规定的资本金占风险资产8 %的比例发生困难，最终影响开行资产的安全运营，加大风险系数。
（3）政策性行业的风险。开发银行的章程规定， 开行筹集和引导社会资金，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程的建设。通过对这些薄弱环节的支持，调整经济结构，为国民经济发展提供良好的基础环境和条件，这就充分体现了开行政策性职能的鲜明特色。
然而，在这些政策性行业中，一些行业或部门由于种种现实或历史的、主观或客观的因素，正面临着比较大的困难，有的甚至陷入了全行业亏损的境地。例如煤炭行业、纺织行业、军工行业，以及化肥、农业、林业、水利、环保等。对于这些行业，有的应该由政府做出特别安排后（例如税收或贴息），再申请开行贷款，有的原本就应该由政府拨款解决。但是，在开行承贷项目中，这些困难行业的贷款竟占了较大比重，煤炭、军工、森工、化肥、棉纺压锭、老工业基地改造等行业的不良资产率出现了上升趋势。
（4）国有企业的风险。为了支持国有经济的发展， 开行贷款目前只投向国有企业。投入国有经济应该风险相对较小，但在实际经济生活中，情况则复杂得多。在建立社会主义市场经济体制的过程中，国有企业的改革需要不断深化，任务相当艰巨。就开行的贷款而言，面临着如下风险：第一，大多数国有企业还没有真正建立起适应市场经济的企业机制，在许多方面无法适应激烈的市场竞争，常常在市场竞争中败下阵来。第二，产品陈旧、技术落后。第三，负债率高，社会负担重。第四，吃国家大锅饭问题仍然十分严重。第五，还款意识差。上项目时的所有承诺、合同，到时都可以不认帐，能赖则赖，能逃则逃，千方百计拒绝还款。
（5）机构与管理的风险。开发银行成立以后， 只在北京设有一个总部，对分布在全国各省市自治区的几千个项目的管理，都是委托商业银行办理的，这是委托代理的管理模式。开行与各家商业银行签订《委托代理协议书》，界定双方的责权利，委托商业银行监督借款合同的执行、办理贷款和资金拨付、监督贷款的使用、协助做好贷款本息的回收等工作。这种管理模式在三年的业务运营中发挥了积极的作用，主要体现在资金的拨付和到位、对项目的监督、信息的反馈、协助收贷收息等方面。
但是，委代模式也存在一些问题。近期，开行组织对项目执行过程的稽查，发现了一些严重情况。第一，项目管理十分粗放。项目建设情况不清，资金使用不予监督；没有借款合同也放款，有的甚至没有建立独立规范的会计核算体制。第二，资金在途时间长。按规定，经办行收到总行下拨的贷款基金后，应在两个工作日内办理转存，但是经办行普遍没有按此执行。有的省平均每笔资金拖延天数5 天（已减去正常工作日时间），最长的超过100天。第三，利息计算差错严重。 没有严格执行规定的利率政策，漏计利息和未计复利、罚息等现象十分普遍。这些问题产生的原因是多方面的，有些是体制和管理的因素，可以通过加强对委代行的管理、引入委代竞争机制等方法予以改进；有些则是内在利益的驱动，从而不可避免。比如，如果对项目管理过严，有可能影响银企关系，因而与商业银行争取客户的目标不一致；又如，及时下拨或上划资金与经办行存款考核指标相矛盾时，往往就有意推迟划转。
不难看出，这样的机构安排派生的管理模式，在本质上不利于开行对信贷资金的管理，从而危及开行信贷资产质量的提高。
为了加强信贷管理，在委代模式之外探索出一种新的管理方式，开行于1996年初在武汉成立了一家分行。一年多的实践已经证明，分行的作用得到一定发挥，并受到多方面的认可。但是，当开行准备逐步增设分行时，遭到了有关部门的非议，争议主要集中在三个问题上：一是会不会加大开支；二是会不会与商业银行竞争业务；三是可否仿效世界银行的模式，世行不设分行。
开行成立三年来，经过全行员工的积极努力，取得了很大的成绩。但是，政策性风险负面影响的征兆开始显现，也出现了潜在风险向不良债权转化的苗头，特别是无贷款项目的收息率在迅速下降，这不能不引起我们的注意。这些征兆的主要表现是：
第一，收息率在逐年下降，这个指标实际上是实实在在反映资产质量的硬指标，无法付息的企业多是经营不好的企业。目前，由于开行贷款绝大部分还没有到期，逾期、呆帐、呆滞贷款的统计基本上不能说明问题。
第二，已投产项目的亏损面在扩大。本来新项目建成后，应该迅速发挥效益，但有些项目一到投产即面临亏损，例如湖北省境内开行贷款的化肥、汽车、纺织、军工、港口、机场、煤炭行业的大部分投产项目都亏损，当然谈不上还本付息了。
第三，破产、清算、兼并的项目在逐步增加。由于开行成立时，从建行结转过来一大批未经认真评估的项目，资产质量差。最近这些项目中，被破产、清算、兼并的情况时有发生，严重地影响开行信贷资金的安全。
可见，对开行信贷资产的质量要有一个清醒的估计，并及早采取防范措施，如不加以重视，一旦不良债权迅速增加而失去控制，开行则全面临自身的生存危机。日本开发银行和菲律宾开发银行早期重组的教训不能忘记。
三、对政策性风险的系统防范
银行风险实际上是经济风险的一种表现形式。经济发展了，经济关系理顺了，企业行为规范了，经济风险及乃至银行风险都减小，反之，风险则上升。在社会主义市场经济体制建立的过程中，各种经济关系、经济系数都在变动之中，不确定性因素多，因而风险性也大。这正是目前我国银行资产质量不高，不良资产比重大的一个重要原因。
但是，即使在这样的环境下，风险防范和抵御也不是无所作为的。对于开行来说，要系统地设计出风险防范的对策。从上述的分析中可以看出，开行的信贷风险既有其复杂的一面，又有其可以预测的一面，前者是就政策性风险而言的，而后者则是指其银行性风险的特性。所谓政策性风险的复杂性，是指开行的政策性职能和政府的宏观调控要求常常成为开行贷款的主要投向，而一旦政策性和效益性相矛盾时，开行贷款如何正确决策，往往十分困难。而银行性风险之所以可以预测，是因为开行的负债和资产业务比较简单，基本没有中间业务，风险主要集中在中长期贷款，而且是固定资产投资的项目贷款上。如果做好项目的评估，就从源头上卡住了不良贷款的产生，同时再做好项目建设和收贷收息的管理，就可以防范风险的产生。对于投产项目经营管理的情况作出正确估价后，也就可以对开行风险情况作出基本判断了，这也就是开行风险的可预测性。
根据开行信贷风险的这些特点，就需要进行分门别类的认真辨别和分析，并对症下药，防风险于未然。对政策性风险的防范对策主要有：
第一，通过书面报告、口头汇报等方式使国务院领导及有关部门充分了解开行在经营中所面临的风险，一方面，要求在一些政策支持方面得到国务院领导的理解和支持；另一方面，呼吁各部门减少行政干预，更多地采用与市场经济相适应的改革措施。比如，国家在确定了投资领域和方向后，就由开行自主地选择项目，并按程序报批；又如，资本金的使用与保值、增值完全是银行本身的事，政府不加干预。
第二，对一些社会效益好或者具有政治影响，但财务效益差的项目，开行可以理直气壮地予以否决。如果非上不可，则应把此类项目列入特别贷款类别，在承诺文件中向有关部门申明，该类贷款将发生的损失应由国家财政予以弥补。
第三，对政策性行业进行重新分类，并根据不同类型的行业采取不同的对策。第一类是经营性政策性行业，这类行业可以在生产经营中，参与市场竞争，实现还本付息；第二类是支持性政策性行业，指由于各种客观环境和历史因素的影响，开始无法参与市场竞争，需要国家财政支持后，恢复生机；第三类为公益性政策性行业，由于种种情况，无法参与市场竞争的行业。对第一类行业，主要解决的是资金可得性问题，国家以贷款给以支持；对第二类行业，除了贷款外，还需要贴息支持，才能使这些财务效益不甚理想的企业重新占得市场份额；对第三类企业，则主要或全部靠财政拨款解决。根据这样的划分，开行内部就需要在贷款基金之外，再建立起贴息基金和公益发展基金。这样划分以后，还将有助于发现和澄清开行信贷资产存量中风险可能发生的领域和金额，也有助于找到妥善的解决办法。
第四，发挥政府部门的作用，加强收贷收息工作。在目前阶段，国有企业某种程度上仍受主管部门或地方政府管理，因此，行政手段的作用还是存在的。在收贷收息的过程中，通过收评挂钩可以有效地动员起政府部门的作用。当老贷款无法归还时，政府部门也难以启齿要求新的贷款。因此，地区信贷局在地区平衡的范围内，要求收贷与评审挂起钩来，可以收到积极的响应。对一些还贷情况不好的行业，应由开行的计划局牵头，评审局、信贷局参加，与主管部门进行协商，研究一套可行的、行之有效的还贷方案。在作出新的安排之前，应停止评审新的项目，并寻求部门的理解。
第五，根据国家不同经济发展时期的政策要求，开辟新的贷款方向。这既是开发银行基本职能的要求，也是分散风险的一条途径。从目前经济发展现状来看，一是目前各级政府都在实施“再就业工程”，开辟新的就业门路和培育新的经济增长点实质上已是一个问题的两个方面。开行应该积极行动起来，凡是纳入“再就业工程”的项目都应支持。二是参与国有企业深化改革的过程，实施国有企业资产重组工程。国有企业在改组、改制、改造，联合兼并、减人增效中，实现存量资产的重组。开行应积极参与这个过程，对国有企业的兼并、联合行动，提供所需的启动资金。 三是为大型企业集团提供支持。国务院决定对100家大型企业集团进行改革试点，开行要积极响应这一政策，贷款向这些大型企业集团倾斜。这些大型企业集团实力雄厚、资信好，有利于降低开行的贷款风险。
第六，抓紧建立分行网络。认真总结武汉分行运作经验，逐步在各大区设一分行，使其成为一个管理监督行，即分行通过对项目单位和代理行的监督、管理，来实现加强项目管理的目标。分行要选择一个代理经办行来具体办理资金汇划、结算、监督、资金支出等功能。从总行的角度看，不设分行的地区，实行“委代制”；有分行的地区，实行另一种形式和内容的“委代制”。分行的直接管理体制和委代行的代理管理体制，将会长期并存。
对银行性风险防范的主要对策有：
（1）按巴塞尔协议的规定，在风险资产总量增加的同时， 提高资本金的比例，并严格按照保值增值的要求使用资本金。
（2）加入银行间资金拆借市场，盘活资金头寸，减少损失。
（3）提高项目评审质量，建立严格的责任制和集体审核制。
（4）按照《担保法》的规定，作好贷款的各项保证措施。
（5）适当提高呆、坏帐准备金的比例，建立自我补偿机制。
（6）加强项目的建设期管理和生产经营期的跟踪管理。 包括法人实体的建立，资本金的到位，其他资金的到位，概、预、决算的审查，招投标的参与、资金的使用监督、还本付息专户的建立，生产销售情况的分析等内容。
实际上，政策性风险和银行性风险的划分只是一种相对的概念，他们既可能相互转化，也可能相互包容，重要的是，建立一套符合实际、行之有效的风险防范机制和系统。在这方面，需要我们作出更加艰苦的努力。
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