民办高校的属性识别及其调控机制研究，本文主要内容关键词为：民办高校论文,属性论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，我国民办高校在发展中面临着这样一个困境，即秉持公益性办学的民办高校因为其公共性得不到明确的认定而无法获得公共财政的资助，处境艰难；某些在办学中具有显著的营利目的与行为的民办高校也因为其营利性属性认定的缺乏，逃避相关法规的约束，甚至享受国家对办学“税不进校”所带来的种种政策优惠，并设法套取国家公共财政的支持，牟取巨额利润，影响了民办高等教育发展的秩序和公平。按照《教育规划纲要》“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”的要求，我国在浙沪等地开展民办高校分类管理的试点工作，上述问题的存在对落实和实施《教育规划纲要》精神，科学界定与识别民办高校的营利性和非营利性的属性以及采取何种机制予以调控提出了挑战，它将直接影响不同属性类型民办高校的办学积极性及其准确定位、形成特色和持续健康发展。
一、民办高校的组织属性及其形成机理
民办高校是一种复杂的社会组织，它既是教育组织、学术组织(在我国正处在形成中的初级阶段)，同时也是民间组织、非政府组织，而且某些民办高校还类似于营利组织，在总体上，民办高校兼具教育属性(教书育人之教育性)、学术属性(专业性)、民间属性、公共属性、产业属性等多重属性。其中，教育属性和学术属性是民办高校的内在属性，公共属性和产业属性为民办高校的外显属性，民间属性作为民办高校内在属性和外显属性的介质反映民办高校的本真属性，民办高校属性的多元化也造成了我国民办高等教育政策的特殊性和高度挑战性以及民办高校发展中存在的种种障碍。一般而言，教育属性、学术属性、公共属性对应非营利性，产业属性表现为营利性，民间属性涵盖营利和非营利双重属性。对民办高校复杂的组织属性，可以从民办高校的本质内涵、现代高校市场化、民办高校所有权结构与内部组织结构、行政与市场约束等层面去分析其形成原因和机理。
对于民办高校的内涵有多种解释，但不管怎样界定，最关键的两条是：民办高校是由非政府机构或私法人投资、捐资兴办并独立经营管理的民间组织；民办高校是培养专门人才的教育组织。在这里，有投资、捐资两种资本筹集运作形式和多种投资主体。从投资的角度看，民办高校的投资主体是非政府组织或私法人，可能是市场组织如企业，也可能是非营利的民间社团或自然人。不同的投资主体有其特定的投资办学目的，或为利润牟取办学收益，或为社会公益——为社会分忧、为民解愁。资本的性质和筹集方式决定了民办高校的办学目标导向与组织属性，在投资主体控制下的民办高校存在着营利性、公益性、营利与公益混合性高校等多种类型。从捐资的角度而言，如果办学的资金来源于慈善捐款，慈善组织和个人作为民办高校的创办者，其办学的目的纯粹是培育英才、造福桑梓，很显然，慈善资金主导下的民办高校属于慈善公益性民办高校。
实际上，在我国许多地区，民办高校在创办之初多为“三无”学校，通过借钱、借房、借师资办学，边招生、边办学、边发展，办学的初始资金来源主要是教育消费资金(学费)和集资。与完全商业性资金的高营利性不同，这类资金具有很强的补偿性，补充办学资金的不足和偿还办学成本，以学养学、自给自足、维持发展，因此也决定了民办高校办学目的与行为是为了满足民办高等教育消费者的个人需求，形成了消费补偿性民办高校。上述各种类型的资金都是在基于会计层面的直接成本考虑，即排除了以政府间接投入为主的社会机会成本所体现的资金，如教育行业的税费减免、低准入标准的机会赋予等，受到这类隐形资金的影响，民办高校必然具有一定(间接)的官惠性。
民办高校除了拥有营利性、非营利性、营利与非营利之混合性的三重属性外，还兼具消费补偿性、间接官惠性等多元属性。民办高校的这种组织属性与民办高校自身作为教育组织的内在特征是密不可分的。就服务性质而言，民办高校提供的教育属于私人品和公共品的混合服务，既具有一定的私人收益，也存在较显著的外溢性。在没有公共财政资金资助的条件下，民办高等教育的社会收益率较私人收益率高，对社会的贡献程度较大，充分反映了民办高等教育服务和民办高校组织的公共特征。由于缺乏稳定的公共财政支持和强有力的慈善组织的长期投入，在激烈的市场竞争中，无论办学之初的办学目的是多么的崇高，各种类型与属性的民办高校最终都不可避免地走借鉴市场法则办学的道路，出现非营利组织市场化的状态，这既是生存的必需，也是适应市场发展的客观要求。在现有的政策环境与市场平台下，民办高校游离于营利性和非营利性(含公益性)办学之间，趋利避害，根据自身发展的要求做出合理的选择，谋求利益的最大化。这种跨属性或多属性状态增加了各级政府对民办高校进行属性识别和予以公共财政支持的难度，不利于二元分类层面民办高校的准确定位和特色形成。如果说民办高校从非营利属性向营利属性转变是一个内在的生存要求，也是一个相对容易实现的过程；那么，促进民办高校从营利性向非营利性办学的转变则可能是社会的呼吁与政府倡导等外部驱动，实现起来极为复杂和艰难，办学理念的转变、利益的放弃、办学品质的升华、外部政策的积极作用和社会环境及舆论的积极支持等都是不可或缺的。
与公办高校作为政府委托代理的教育组织并具有一定的行政属性相比较，民办高校的组织优势在于相对独立，行政化色彩较为淡薄，没有复杂臃肿、效率低下的科层官僚式结构，管理机构精简，自主办学、自负盈亏、自我发展，与政府之间并不存在直接的、密切的行政关系。由于没有直接的行政干预，民办高校的所有权结构和内部管理体制就体现了民间组织的特色，学校的所有权和经营管理权可以相对分开，控制权和收益权若即若离，实行董事会(理事会)领导下的校长负责制，学校内部管理机构和人员具有较为明显的市场经营意识和能力，强调工作的绩效，完全按照以市场需求为导向的原则设置专业、调整学科、配置资源。但是，民办高校直接面向市场办学的机制优势却也挑战民办高等教育的公益价值，使得民办高校的组织属性可能发生变化，作为非营利组织的民办高校办学功利性就更加突出，甚至可能诱导投资办学者非法猎取办学的高额红利，影响民办高校办学水平的提升。对民办高校开展属性识别的目的就是为了杜绝此类现象的发生，引导民办高校准确定位、分类，理性发展。
相对而言，民办高校没有政府特别强烈的行政干预，但在不同的行政体制下，民办高校的组织属性存在差异。在集权体制下，国有经济力量强大，民办高校的经济基础和生存空间可能缩窄，对公共财政资金的需求程度提高，因此，为了生存与发展，常常以提高公共性、降低营利性换取政府的资金援助。分权行政体制对民办高校属性的影响更多地体现在市场主导下的多元分化，大量财富聚集于私营部门，并以缴纳高额税收支持公共部门的发展，从而实现营利性高校和非营利性高校共同发展，这方面以美国私立高校的发展较为典型，二分法(营利性高校和非营利性高校)的私立高校管理政策适合美国分权制的高等教育发展需求。在世界范围内，大众模式的私立高校大多具有明显的营利办学动机，精英模式的私立高校一般在公益性办学的目标上极为突出，对办学质量的无限追求与达成必然要求充裕的教育投入，削弱民办高校的市场行为、营利导向与能力。
民办高校的多元属性是其自然属性和社会属性的统一。民办高校的教育属性、学术属性是民办高校作为教育组织和学术组织本身所固有的自然属性，而民办高校公共属性、产业属性则是民办高校作为现代民间组织，在适应社会发展过程中，受内外部多重因素的影响不断选择的结果，或办学偏向公益或倾向营利办学。民办高校属性是否具有市场化或行政化(营利与公益)趋向，外部因素如行政体制、经济规模与结构形式对此发挥着重要的导向和调节作用。
二、民办高校组织属性的测量与识别
属性即事物本身所固有的性质，是物质基本的特性和某个方面质的表现。一定质的事物常表现出多种属性。一般来说，物质的属性主要体现在品质方面，如食品的偏酸性或偏碱性，组织的属性重在特性的表现，作为特殊教育组织的民办高校显然比物质层面的属性更加复杂。目前，学界对民办高校组织属性探讨的一个重要缺憾是对民办高校从定量方面的研究空白，无法指导实践中对民办高校属性的量化评价与识别，也造成民办高等教育管理政策的模棱两可、摇摆不定，以及民办高校公益性和营利性办学的两难。就纵向而言，对民办高校的属性识别可以从属性的注册识别、过程识别、收益处置识别等层面开展。为了及时准确了解、评价，并阻止非营利性民办高校的营利性办学行为发生，对民办高校办学过程进行全程属性评价、识别是不可缺少的。在横向上，对民办高校的产权识别、质量识别、营利结果识别等是识别民办高校属性所必需的。由于民办高校具有多重组织属性，基于政策的需要和民办高校实践的迫切要求，在研究中可以专注于探索民办高校公益性(或非营利性)、营利性的属性评价、识别及其体系与分析模型的建立。
民办高校属性识别是基于定量的方法，对民办高校组织属性如公益性或营利性的评价、测量，判定各个样本民办高校在群体中的相关属性位置，确定单个样本民办高校属性测度等级。对民办高校属性识别可以从两个方面进行，一是对多个样本民办高校进行公益性或营利性的某些指标进行综合比较、评价，通过TOPSIS方法计算获得各样本民办高校在总样本民办高校群体系统中某种属性的测定值即属性测度，判定各样本民办高校的属性位置(排行)；二是对单个民办高校属性从单属性测度、综合属性测度(不同年份、不同评价主体)等多项指标开展的多元测量，综合单个样本民办高校属性实测值与标准值的差异程度，判定民办高校的属性等级。本文以民办高校公益性评价和识别判定为例，尝试着对民办高校组织属性进行综合量化分析。
(一)民办高校公益属性评价指标体系
对民办高校公益属性评判由于涉及多目标最优化问题和多个评价指标，为保证研究的客观性，需要对评价指标进行打分。在采用德尔菲法对频率出现较高的指标进行统计综合后，对民办高校的公益属性评价指标打分后确定3个一级指标、10个二级指标、25个三级指标。
1.资源投入
资源投入(A1)：主要通过以人才培养为核心的教学设施设备、财力和人力资源等配置的规模和充足程度，反映民办高校人才培养质量保障条件及其状况，条件越好质量越有保障，办学的公益性倾向越明显。
一是公共经济运行指标：财政补助收入比例(X1)，国家和地方公共资助奖学金、助学金比例(X2)，社会捐助收入比例(X3)。这些属于外部(社会层面的)公共性指标。二是核心人力资源配置：专职教师比例(X4)。三是生均经费：年学费额度(X5，为低优指标)，生均教育经费投入(X6)。四是生均公共设施设备、公共资源配置状况：生均校舍面积(X7)，生均公共用房面积(X8)。这些指标反映办学的内部公共性。
2.培养和管理过程
培养和管理过程(A2)，即以有效教育服务的范围、决策和管理的原则、收益的处置，识别民办高校的办学和管理的利益导向。一是教育规模：在校学生总规模(X9)。二是学校公共利益(公平度)：学校奖学金、助学金、优惠减免学费等的受益学生比例(X10)(学生利益)，教师人均学期教学时数(工作强度)(X11，为低优指标)，教师人均年工资增加幅度(X12)，教师的基本工资与绩效工资比例(X13)。三是决策与管理：董事会成员中非直系亲属民办高校校内成员比例(X14)，实际教学时间(学生在校天数)(X15)，公共性机构设置及人员所占比例(X16)。
3.产出效益与影响
产出效益与影响(A3)，即通过办学的最终成效指标识别民办高校办学的公益性与非营利性程度。
一是教育服务效益与质量指标：年经费结余率(X17，为低优指标)，学生就业率(X18)，淘汰或流失率(X19，为低优指标)。
二是学校的教育慈善服务与社会贡献：学校公共社会服务项目数(X20)，如面向社会的公共讲座、社会咨询服务，学校突发事件紧急处置费用所占比例(X21)，校际交流与支援、支教(人次数)(X22)。
三是社会满意度：本校职工满意度(X23)，教育消费者(学生)满意度(X24)，用人单位满意度(X25)。考虑到部分指标的主观性较大，在录入数据时可作适当的减值处理。
(二)民办高校公益属性的位置比较
利用上述25个指标对5所民办高校进行抽样调查和数据整理，测得这5所民办高校的实际相关数据矩阵，通过EXCEL表格建立数据库，将5所民办高校的公益性指标数据列成矩阵A，并采用TOPSIS法对民办高校公益性进行综合评价，其计算过程借助DPS软件完成。
Topsis法(Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution)的基本思想是，基于归一化后的原始数据矩阵，找出有限方案中的最优方案和最劣方案(分别用最优向量和最劣向量表示)，然后分别计算各评价对象与最优方案和最劣方案的距离，获得各评价对象与最优方案的相对接近程度，以此作为评价优劣的依据。[1]
从总体指标来看，5所样本民办高校的公益性程度普遍不高，在许多公益性指标上，如财政补助、政府奖助学金比例、社会捐赠支持、学费所占比例、教师劳动强度等方面极不乐观，最低的公益性评价指数仅0.1321，从另一层面说明，这所民办高校办学的营利性色彩较为浓厚。出现这种状况，既与民办高校的发展获得政府财支持力度不够、过分依赖市场办学有关，同时也反映了某些民办高校办学的目的与指导思想有待规范，因此，加强对民办高校公益性投入、过程和结果的系统评价与管理显得尤为重要。
(三)民办高校公益属性的位置评价与判定
由于上述量化分析是对总样本群体中对各样本民办高校公益性的比较、识别，是基于民办高校都具有公益性的假设，难免存在“矮个子里面拔将军”的局限。为了克服这种缺陷，在对民办高校公益性组织属性进行评价的同时，需要借助属性识别理论和方法对单个样本民办高校进行公益属性等级水平判定。
三、民办高校组织属性的调控机制
民办高校办学有公益性、营利性等多种办学导向，通过对民办高校组织属性识别研究发现，民办高校办学的公益性程度如何、是否营利，既可以通过注册识别或者结果识别，亦可通过上述指标所反映的过程、条件、产出效益与影响等有效了解、识别民办高校办学者的投资办学动机。对于民办高校的公益性或营利性等不同办学动机，在机制上调控相关指标向最优化方向发展，是有关政策设计和理论探讨所应实现的共同目标。根据世界发达国家私立高等教育发展的经验和我国民办高校在办学属性上游离不定的现实，实施多元分类调控(如分省分类调控)不同属性的民办高校是一种必然的选择。
在对公益性民办高校管理过程中，逐步探索并实行识别与认证制度、民办高校风险保障金制度，建立民办高等教育公益补偿基金、公益属性监督评估制度，是保障和提高民办高校公益属性的有效机制。为了促进民办高校不断提高办学的公益性程度，一方面，需要明确公益性民办高校的教育服务范围(如学历教育)和管理规则(大学章程)，通过公益性民办高校识别，推行公益性办学识别认证制度，促进对民办高校的公共财政支持并常态化；另一方面，建立科学的民办教育发展责任制度，明确中央和地方政府在民办高等教育发展中的财政、法律(如制定公益性民办高等教育补偿法)、行政的分级承担责任，支持和引导民办高校强化办学的公共色彩。
由于影响我国民办高校公益性程度的发展指标包括公共财政补助收入、政府奖学金等严重偏低的状况，加大对民办高校的财政支持力度，是基于民办高等教育外溢性的合理补偿。建立公益补偿机制的一个重要目的，就是要合理地把补偿费用从受益者尤其是代表公共利益的政府手中转移到补偿对象的全过程，从而实现公益建设目标，持续提供公共效益。对于影响民办高校公益性的内部指标，如核心人力资源配置、生均质量成本投入、生均公共经费、公共资源配置等内部指标偏低的问题，可以借助引导性的招生计划(增加招生指标的政策性补偿)，技术与智力、科研项目支持等，调节民办高校资源配置向公益性发展倾斜。
建立和完善民办高校公益办学保障机制，积极鼓励民办高校设立发展风险基金，实施公益性办学补偿基金制度，通过政府配套建立公益性民办高等教育补偿基金予以支持、激励。可以这样说，民办高校发展风险基金是民办高校公益性办学的保障资金，对民办高校的公共财政资助、教育优惠政策则既体现政府发展民办高等教育的公共责任，又是促进、实现高等教育公平的重要手段；通过对民办高校的公共服务范围的准入与授权(招收研究生等)、表彰奖励、教育培训机会的赋予、吸纳民办高校参与高等教育的公共性活动等方式激励民办高校办学者的工作热情，有利于充分实现民办高校办学的公益性价值。
营利性民办高校在办学主导方向上以获得利润为主要目的，依据“不同目的，不同成本”的原则，这类民办高校从组织属性而言，具有浓厚的市场经济组织色彩，其内部的资源配置主要采取市场调节的方式进行，完全依赖市场需求调整供给，追求高额利润。为了保证营利性民办高校的办学质量，在外部可以通过税收优惠政策进行调节，引导这类民办高校加强内部办学投入，实现适度营利与提高人才培养质量协调发展。在成熟的高等教育市场中，从事学历教育的普通民办高校要实现培养一流人才的办学目标，需要巨额的财力资源支撑，具有高质量成本，不可能长期持续获得巨额可用作分配的结余利润，因为一旦出现通过办学获得高额利润与投资回报的现象，必然导致公共资金和社会慈善资源投入的下降，使民办高校下一财年的经费收入大幅减少，其人才培养质量必然会受到负面冲击。因此，营利性民办高校通过办学获得利润的教育市场范围更多地局限在完全成本的在职和成人高等教育领域。
对于营利性民办高校而言，管理政策有特定的价值功用。政府出台和实施相关管理政策的目的，是为了积极引导和促进营利性民办高校的有序发展，因此，在明确不可用公共财政资金举办营利性高校的同时，政府要充分运用许可与认证、学费政策、税收政策、质量评估、信息发布与官方舆论引导等主导政策工具管理营利性民办高校，增强营利性民办高校专业化与自主经营能力。在有关营利性民办高校的产权政策、投资回报与利益分配政策、清算政策、内部管理体制指导政策、质量监控政策、营利性民办高校的非营利性教育服务项目的管理政策等方面，在以不损害民办高等教育的公益性为基本目标和标准前提下允许投资者实现通过办学(主要集中在非学历高等教育形式)获得利润的目标。
混合性民办高校(或称为跨属性民办高校)是介于公益性和营利性之间的民办高等教育，其识别的指标是公益属性，等级赋分为20～40之间(100为最高)。回顾我国民办高校创办之初的状态，不难发现，绝大部分民办高校是在营利性和非营利性两种属性兼顾的情况下一路发展下来的，纯粹的公益性办学很难持续，在某种程度上这是一种无奈之举，它与公共财政介入民办高等教育发展时间晚、介入力度极其不足以及民办高等教育自身市场的准入、退出机制等市场发育不成熟有关。对于这种类型的民办高校的管理需要通过契约予以规范管理，既可以借助行业学会有关认证标准实行会员资格管理，以此约定混合性民办高校的办学动机和行为，也可以在政府与民办高校之间拟定、签署办学合同，按照公益性与营利性办学的临界点指标明确约定，对于遵规或越规的行为制定严格的相关条款激励与约束，还可以委托社会研究与咨询机构对民办高校办学行为和结果进行评价、认定，并开展合作办学，积极引导民办高校发展为办学行为规范、产权明晰、以提高办学质量为根本目标的公益性高等教育机构。由于我国实行的是国家调控的市场经济，行政权力的集中程度较高，使得社会组织的官民一体化成为生存的必需，在现有的体制下，我国混合性或跨属性民办高校将可能长期存在，短期内还难以转型。所以，国家对这类民办高校在政策和实践中都应该予以认可、支持和引导。
对民办高校属性识别后的调控机制包括对民办高校组织与管理系统的权力关系、范围、职责的规定，如董事会领导下的校长独立负责制或有限负责制，董事会领导下的董事长、校长一体化负责制，校务委员会领导下的校长负责制；中层管理机构的设置与职能导向，如营利性民办高校的管理机构的职能增加市场企划与运营；民办学校办学运作规程与准则的政策设定，对民办高校管理所使用的政策工具与手段的选择等，其目的非常明确，即通过建立支持公益性民办高校的补偿机制、规范营利性民办高校的约束机制，引导混合性(或跨属性)民办高校的合理选择机制，保障民办高校公益为先、分类发展、定位准确、特色鲜明、办学质量符合社会有效需求，真正成为我国高等教育系统的重要而又颇具特色的组成部分，成为公民接受高等教育不可替代的重要选择。