规范各级政府间税收分配关系若干问题的思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,税收论文,分配论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年开始实施的分税制带有明显的过渡性质，这不仅因为各级政府职能的调整滞后于分税制改革，体制本身的缺陷亦不言而喻：一是中央和地方之间的税种划分不尽科学，较多地考虑保地方既得利益，保留“基数法”又强化了原有体制的不合理；二是新体制中的“分钱”色彩浓厚，地方税收管理权限过小的矛盾未能解决；三是地方税体系薄弱，多数地方难于以现行地方税制为基础，形成充满活力的生财机制。本文拟就下阶段分税制改革如何弥补体制缺陷，规范各级政府间税收分配关系的几个基本问题，阐述笔者的看法。
一、如何划分税种
分税制不同于其他财政体制的特点之一，在于按税种划分各级政府的财政收入，建立中央税和地方税两套税制体系。这种税收分配在实质上是一种“经济分权”，而非单纯的“财政分钱”行为，其目的是要在规范各级政府职能的基础上，规范中央和地方之间的税收分配关系，建立适应市场经济需要的财政体制。
如何科学地划分中央税和地方税，是分税制改革需要解决的首要问题。在这方面，一些市场经济发达国家的经验值得借鉴。归纳起来，划分税种的标准大致有以下五种：
1.政府职能标准。税收是政府行为，划分税种应考虑不同级政府的职能范围，与政府的职能目标相一致。一般地，政府职能和税种划分之间存在着相互制约关系：一方面，各级政府的职能目标和范围决定各类税收划分的归属；另一方面，一经确定的中央与地方分税格局，必然形成一种利益机制，规范和引导各级政府行为。
我国建立市场经济体制的内容之一，是要转换政府职能，尤其是要合理调整地方政府职能，把地方政府由过去主要管理企业转向主要管理地方事业，转向重视发展地方科、教、文、卫及服务业，由过去直接参与盈利事业投资转向地方基础设施、公共设施建设和改善投资环境。与地方政府职能的这种转换相适应，分税制中的地方税体系就应当根据有利于合理引导地方政府行为的原则加以配置：即把那些税源状况同地方基础设施，公共设施建设，同地方公益事业、第三产业发展有着密切联系的税种，如营业税、房产税、土地使用税、土地增值税等划为地方税，而将其他与之联系不甚紧密的税种划为中央税。
2.宏观调控标准。实行市场经济的国家，不论是单一制、还是联邦制国家，都十分重视通过分税制及其税种划分，增强中央政府的宏观调控能力。其主要途径有两方面：首先是要通过税种划分，保持中央对地方的财政主导能力。因为中央政府对宏观经济的调控范围和力度，是以它所掌握的税收实力为基础的，中央税占全部税收收入的比重通常与中央的宏观调控能力成正比。所以，许多国家将60%左右的税收收入划归中央掌握，剩下的约40%划为地方税，而地方财政支出则要占国家财政支出的60%左右。两者之间的差额就是地方需要中央给予的税收返还额。在这样的分配结构中，中央政府处于支配地位，使之有能力主导宏观经济全局。其次是在划分税种时，需要把那些有利于体现国家产业政策、收入分配政策和总量均衡政策的税种划为中央税，这类税种在国外通常包括个人所得税、公司所得税和社会保险税等，有的国家还包括特别消费税。
3.经济标准。税种在中央和地方之间划分的归属不同，对各级政府的行为，乃至整个国家经济生活的影响是不一样的。为了使税收划分更加有利于社会经济发展，有些国家分税制所遵循的另一项标准是，将那些基于能力原则征收的税划给中央，而将那些基于利益原则征收的税划归地方。所谓基于能力原则的税收，主要指以个人、法人的收入所得为对象的所得税和以高档消费品为对象的消费税。这类税收在一些国家具有再分配功能，而且对经济景气状况也有自动稳定效应。中央掌握这类税收的立法权和征收权，可以加强宏观经济管理，促进整个经济协调、健康发展。所谓基于利益原则的税收，指那些对事业、房屋、土地、车船等能够带来收益的客体为对象的税。这类客体通常被认为只有从当地公共服务那里得到好处，才能带来收益。所以，对这类客体征收的“物税”应划归地方，以便于事权、收益和税权三者的有机结合，调动地方政府促进本地基础、公共服务设施建设的积极性。
4.财政标准。一个好的分税体制，既要加强中央财政的主导地位，又要能够适合地方经济的特点，使地方税源具有内在、稳定的增长机制。一些国家的经验是，在划分税种时，尽可能把一部分对地方有着良好财政效应的税种划为地方收入。这类税种的选择依据有三个：(1)税源的地域性。这类税收适合于地方政府因地制宜地制定征税办法，而不会对全国其他地区产生负面影响。(2)税基的非流动性。把这类税收交由地方管理，不易形成收入转移和纳税人的避税。(3)收入的稳定性。地方掌握一部分收入稳定的税种，对均衡和协调中央与地方的财政关系，有着积极意义。
5.管理标准。税种划分还应考虑不同税种的征管效率。通常是把那些税源零星分散、管理难度较大，但又适合于地方政府组织征收的税种划为地方税。这样，既可以提高地方政府加强税收征管的积极性，还可以节省征管费用，增进管理效率。
我国现行的分税制办法是改革特定阶段的产物，由于受旧体制和现有利益格局的约束，它难以依据某种较为科学的标准划分中央税和地方税。其不合理性突出地表现在：按企业的行政隶属关系划分企业所得税，不符合分税的国际惯例；将本应由中央掌握的、具有宏观调控意义的固定资产投资方向调节税划为了地方税，还把税源具有全国性、税基具有流动性的证券交易税划为地方与中央共享收入等。诸如此类的矛盾还有一些，都需要通过进一步完善现行分税制，参照国际通行的分税标准和我国国情予以解决。
二、如何划分税权
税权，即税收管理权限，包括税收立法权、税法解释权、税种开征、停征权、税目税率调整权、税收减免权，以及税收收入支配权等。其中最重要的当属税收立法权。
我国属于单一制国家，中央适当集中税权，特别是税收立法权是必要的。但是，适当集中税权，不等于垄断地方税的管理权。长期以来，我国的税收法规几乎都由中央统一制定并组织实施，甚至连地方税的具体征收办法也都规定大体相同。地方既无税收立法权、税法解释权，也无权调整地方税的税目、税率和制定适应本地区特点的税收政策。中央在税权方面的大包大揽，一方面限制了地方政府发展地方税源，组织征收管理的主动性；另一方面造成了地方税体系的不断萎缩。在有些年份，中央也曾试图在计划经济体制的框架内，部分下放税收管理权限，但由于在放权过程中不能突破旧体制的束缚，合理划分中央和地方各级政府的职责，往往是放了收入分享权、未放事权，造成税权与事权脱钩，或者是放了减免权而未放税收立法权，形成权责分离。这种行政性分权难免带来“一放就乱，一乱就收，一收又死”的恶性循环。
分税制的核心问题，是要在合理划分中央和地方政府职责范围、财权和事权相统一的基础上，在中央和地方之间实行经济分权，使地方一级拥有对地方税的管理权限，包括税收立法权。这是许多市场经济发达国家的通常做法。例如，美国的分税制属于一种完全的分权模式，州和地方均享有各自的税收立法权和其他税收管理权限。日本实行的是有限分权模式，都、道、府、县的税收管理权限较大，也拥有地方税的立法权，但这种权力的运用要受中央制约。其他一些国家大多采用的也是日本或美国模式。之所以如此，是因为实行税收分权，在规范各级政府间税收分配关系方面有着不可低估的作用。只有在地方对地方税拥有充分的管理权限和适度的税收立法权的情况下，地方政府才能真正成为一级财政主体，有权根据本地经济及事业发展的需要，决定调整地方税征税办法，实施特定税收政策，或根据地方财政、经济需要，开征地方性税种。也只有这样，才能真正促使地方政府重视加强税收管理，开拓税源、努力建立充满活力和发展后劲的税收增长机制和地方财政分配机制。相反，那种在划分税种时，只重收入分享比例，忽视税收分权改革的做法，不可能从根本上规范各级政府间的税收分配制度。
我国现行的分税制只是初步解决了按税种划分中央和地方财政收入的问题，地方税收管理权高度集中于中央的状况依旧，这与社会主义市场经济的分权属性及其对分税制的要求，还存在较大差距。因此，下一阶段完善分税制，需要根据我国国情，在税收适度分权方面作出较大改革举措。初步设想，对全部地方税可依据地方管理权限大小不同，分为两大类：一类是那些政策性较强，对全国财政、经济影响较大，需要由中央统筹的地方税，如营业税、土地增值税、遗产税等，其税收立法权仍由中央掌握，而将税目、税率调整权、减免税权等下放给地方管理。另一类属于对宏观经济影响不大的地方税（包括现行的多数地方税），可以将全部税收管理权限，包括税收立法权，都下放给地方行使。当然，如同市场经济离不开政府的宏观管理一样，在实行地方税收分权的同时，应当加强而不是削弱中央对地方税权的控制。在这方面，日本做得比较好。
在日本，虽然地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但中央政府为了防止地方税和中央税的重复征收，因而对地方开征地方税的标准掌握较为严格，这种制度在日本被称为“课税否决制度”。这一制度允许地方政府在地方税法列举税种的范围内自行决定开征地方税，但地方政府的征税计划若超出法定税种范围之外时，其新开征税种须经自治大臣批准。依靠“课税否决制度”，不仅可以限制地方政府擅自开征地方税，还可以对地方税税率给予适当限制。它规定地方政府不能独自决定税率的高低，中央政府有权控制税率的上限，并且提出某税的标准税率，作为各地“通常要倾向的税率”。这样，实际上是在引导各地采用全国统一的税率。日本政府采取这项做法的目的，在于防止因税收分权，出现税率混乱、税政差别过大，导致全国不同地区的税收失衡，防碍公平竞争。
鉴于日本的做法和我国过去改革的经验教训，我国的税收分权改革从一开始就要十分重视加强中央的宏观调控。对于地方政府享有税目、税率调整权和减免税权的地方税，应规定某些限定条件，要求地方政府将拟定调整的征税办法和税收政策报中央批准后，方可实施；对由地方决定立法开征的地方税，中央应保有建议权或指导权，乃至最终的否决权。这样，有利于在扩大地方税收管理权限的同时，把地方税权的运用纳入中央的宏观调控体系，保持全国税收政策和税收制度的基本统一。
三、建立什么样的地方税体系
建立一个税种设置科学、税源稳定、适合地方特点的地方税体系，是实行分税制财政体制的基础，它在一定意义上还关系着分税制的成败。从我国分税制设计到实施一年多来的情况看，由于地方税体系比较薄弱，在很大程度上制约着分税制的规范化，进而在中央和地方之间引起许多矛盾。譬如，在地方税收入比重偏低的情况下进行分税，就不得不把一些本应划为中央税或共享税的税种划归地方，使税种划分失去科学性和合理性；同时，还在税种划分的基础上，把划入中央的消费税和增值税收入，按基数确定地方的增长分成比例，使现行分税制不伦不类。
造成地方税体系薄弱的原因很多，主要是原改革方案中对如何设置地方税体系，在指导思想上存在偏差。具体说，我国在设计分税制方案时，选择的是单一形式的收入划分制，即全部税收由中央统一立法，凡收入划归中央的税就为中央税，收入划归地方的税就为地方税，并同时设置收入共享税。这种分税思路必然对地方税制体系建设和发展造成两方面的消极效应：一是地方没有税收立法权，该征的地方税无权开征；二是实行按税种划分中央和地方的收入后，地方对中央税已享有的税源就不能再征税，这样就有可能限制地方税源的扩展。
因此，要健全地方税体系，就应进一步拓宽地方税收入来源。把现行单一的税收收入分享制改为收入分享与税源共享并存的分税制。具体设想是：今后地方税收入可由以下四个来源构成：(1)属于中央立法，但由地方征收，收入划归地方的地方税。(2)由中央统一立法征收，收入按一定比例返还地方的税收，如现行体制中的共享税。(3)由地方立法征收，并与中央共享税源的地方税。如今后考虑开征的地方特别消费税、地方企业所得税和个人所得税等。(4)由地方立法，独享税源征收的地方税。
根据这样的考虑和前述的税种划分标准，需要对现行分税制中的税种划分方法进行调整。首先是要适当扩大中央税的范围，除了目前的关税、消费税之外，建议把企业所得税、个人所得税、投资方向调节税、以及准备开征的证券交易税，社会保险税等纳入中央税体系，只保留增值税、资源税作为共享税。在此基础上重新设置地方税体系。其构成税种大致可分为四类：(1)地方流转税类：营业税、地方特别消费税。(2)地方所得（收益）税类：地方企业所得税、地方个人所得税、农（牧）业税。(3)地方财产税类：房产税、契税、车船税、土地增值税、城镇土地使用税。(4)地方行为税类：城市维护建设税、印花税、耕地占用税、屠宰税、筵席税。
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