当前中国政府公共信息服务监督体制的创新，本文主要内容关键词为：中国政府论文,信息服务论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］1673-9272(2007)03-0022-05
权力就其本性而言，有扩张的倾向，也有被滥用的可能。德国历史学家弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑。”[1]法国启蒙思想家孟德斯鸠也指出：“一切有权力的人都容易滥用权力。”[2]而“滥用权力是和权力过大、不加任何限制、听任便宜行事分不开的”。[3]缘此，有必要建立与健全监督体制，加强对政府权力运作过程，包括政府公共信息服务过程的监督。政府公共信息服务分为政府公共信息收集、加工、传输或公开服务。考虑实际情况，本文把政府公共信息公开服务和政务公开当作大体相同的概念。
一、当代中国政府公共信息服务监督体制的现实安排
（一）人大监督
监督权是代议机构的重要职权之一。早在一百多年前，西方行政学的创始人伍德罗·威尔逊就指出：“严密监督政府的每一项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[4]当代中国的代议机构是各级人民代表大会。人民选举自己的代表，组成权力机关，权力机关又以代表人民的利益和意志、维护民主宪政为根本宗旨，因而权力机关对政府行政机关的监督权力是人民代表大会权威性的一大支柱。《中华人民共和国宪法》第3条明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”
代议机构监督政府的行为包括监督政府信息公开。J.S.密尔指出，“代议制议会的适当职能不是管理——这里它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解。”[5]马克斯·韦伯写道：“在选举民主的国家，议会作为监督官员和行政公开的机关，……也是必不可少的。”[6]我国的各级人民代表大会监督政府行政机关的工作，自然包括监督政府公共信息服务，特别是监督政务公开。九届全国人大常委会第十三次会议于1999年12月25日通过的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》提出了一系列措施。这些措施包含了对政府公共信息收集、加工、传输或公开服务的预算编制与执行情况进行监督。政务公开工作、政府公务员的公开遴选等也无不受到人民代表大会的监督。比如，湖北省各级政府定期向人大报告政务公开工作情况，主动接受人大监督。上海市杨浦区明确规定，政府向人大报告和政府部门的负责人向人大述职要把政务公开工作作为重要内容之一，自觉接受人大的监督。北京市定期组织人大代表对政务公开活动进行监督。云南省南华县邀请人大代表对政务公开情况进行视察，发现问题及时纠正。
（二）行政内部监督
1.审计监督
审计监督是国家审计机关依法检查被审计对象是否遵守国家的方针、政策和财经纪律的情况，揭露违法犯罪行为为主要目的的一种监督方式。《中华人民共和国宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”凭借《宪法》的支持，我国的审计机关比较全面地履行审计监督职能。透视全方位的监督过程，我们可以清楚地看到，我国的审计机关对被审计单位的公共信息收集、加工、传输或公开服务的财政预算和决算等进行着监督，对被审计单位的财务公开展开了监督。
2.考评监督
在政务公开工作中，各地政府大都实施了考评监督。北京市将政务公开列为政府督查考核、公务员奖惩的重要内容。江苏省张家港市出台了政务公开工作考评办法及实施细则，将政务公开的绩效考评与政风行风评议、贯彻落实党风廉政建设责任制、机关年度考评紧密结合，进行综合考评。广东省阳江市政府制定了政务公开工作考核评分细则，目的之一就是加强对政务公开工作的考评监督。上海市杨浦区在推进区级政务公开的实践中，比较注重建立政务公开的监督体制，其措施之一是严格考核，兑现奖惩。天津市蓟县实行政务公开工作百分考核制度。每年年终，蓟县政府根据政务公开具体考核办法，对公开工作逐项细化量化，确定不同的分值比例，由县分管领导带队，对公开工作进行全面检查考核，依据考核结果分类排队，全县通报，奖优罚劣。内蒙古自治区敖汉旗把政务公开工作纳入各级班子和各级领导干部实绩目标考核之中，实行年度考核，作为对其奖惩任用的重要依据。山东省汶上县把政务公开情况作为党风廉政建设和党政领导干部年度考核工作的一项重要内容，考核结果作为干部奖惩的重要依据。[7]
（三）政协监督
邀请政协委员对政务公开工作进行监督，是一些地方政府推动政务公开走向深入的重要手段。北京市定期组织政协委员和其他人士对公安、工商、税务等与人民群众密切相关的部门，采用网站评议、民主测评、现场检查等形式，进行评议活动，并向社会公布评议结果，以民主监督促进公开。湖北省在开展行风评议活动中聘请政协委员担任行风评议员，发挥了政协监督的作用。每年主要采取走出去、请进来的办法，组织社会各界和广大群众对政务公开工作进行评议。江苏省张家港市邀请部分政协委员视察全市政务公开工作的开展情况。上海市杨浦区邀请区政协委员对政务公开情况进行视察，听取意见，对公开内容的真实性、全面性、有效性进行评议，发现问题及时纠正。天津市蓟县县、乡两级政府结合自身工作实际，聘请政协委员作为政务公开的监督员。山东省汶上县每年组织一次有政协委员参加的评议活动，对乡镇部门政务公开情况进行量化评议，根据得分排出名次，推动了政务公开工作深入开展。云南省南华县邀请政协委员巡视检查工作，发现问题及时纠正。[7]
（四）舆论监督
舆论监督，尤其是新闻媒体的舆论监督有着强大威力。在西方国家，新闻媒体往往被封为“政府第四部门”，[8]发挥着监督政府的重要功能。一如美国政治学家希尔斯曼所言：“公众媒介最怕的一件事，就是他们可能成为政府实施决策的工具。他们想当政府的批评者。”[9]正因为新闻媒体及其舆论监督具有如此重要的地位与作用，所以西方国家的新闻记者向来被誉为“无冕之王”。在当代中国政府公共信息服务中，新闻媒体的舆论监督受到党和政府的重视，并起着一定的作用。
党的十三大报告指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增强对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。”党的十六大报告指出：“认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”显然，从十三大到十六大的报告，关于舆论监督的论述，其基本思路是一致的。即从党的工作角度来看，舆论监督一贯被视为一种对党政权力组织的公开的监督形式[10]。而从政务公开工作看，舆论监督已是当代中国政府公共信息服务的一种监督形式。譬如，为加强对政务公开的监督，江苏省张家港市在媒体上开辟了“新闻110”专栏，疏通了社会监督渠道。山西省朔州市运用舆论手段监督政务公开工作。《朔州日报》对人民评议和监督政府实行跟踪报道，朔州电视台也开辟了《零距离》专栏，每周进行“深化政务公开、优化发展环境”的专题报道，全程播放各单位的听证会实况。浙江省金华市在新闻媒体上开辟政务公开专栏，经常组织新闻单位对政务公开制度的落实情况进行跟踪采访，介绍一些好的典型，批评不良现象。
（五）群众监督
中国的许多地方政府在政务公开实践中发挥了群众评议监督的积极作用。北京市出台了群众评议制度，坚持把“群众满意不满意”作为政务公开工作的主要衡量标准。湖北省主要采取走出去、请进来的办法，组织社会各界和广大群众对政务公开工作进行评议。湖南省浏阳市每年组织一次“万卷测评”，广泛动员各界人士对入驻政务公开中心的37个窗口单位进行评议和监督。山西省朔州市推行了人民评议制度，有效地促进了政务公开的深入。广东省阳江市各单位在政务公开栏旁设立意见箱和意见簿，公开监督电话，并开辟了“回音壁”进行信息反馈，做到办事有结果，反映有着落，投诉有回音，进一步拓宽了群众参政、议政的渠道。上海市杨浦区设立“杨浦区人民群众网上评议政府工作”网站，通过网上评议的方式让群众对政务公开的情况进行监督。天津市蓟县每年年终组织和发动千家企业、万名群众，采取“面对面评议、背靠背测评、心连心整改”的方法，对政务公开工作进行一次广泛深入的民主评议。内蒙古自治区敖汉旗每年组织两次“万人大评议”活动，发动群众对各部门政务公开的情况进行评议。[7]
二、当前中国政府公共信息服务监督体制创新的主要动因
体制创新虽说是由政府及其成员来进行的，但体制创新并不是政府及其成员主观上一相情愿的事，其创新的内在根据在于制度本身，在于制度缺陷。在当前的政府公共信息服务中，虽然我们已经建立了监督体制，可是该体制仍存在着一些缺陷。这些缺陷就是当前中国政府公共信息服务监督体制创新的主要动因。
（一）人大监督的力度不够
我国宪法明确规定，人民代表大会是我国的权力机关，人大及其常委会行使对国家行政机关及其工作人员的监督职能。近年来，各级人大及其常委会在行使监督权方面，做了许多工作，也取得了一些成效。但从总体上讲，人大监督的力度仍然不够。1998年3月 10日第八届全国人大常委会在向第九届全国人大作的《全国人大常委会工作报告》中指出：“常委会为履行宪法赋予的各项监督职责，作了很大努力，但监督工作依然是人大的薄弱环节。”[11]就人大对政府公共信息服务的监督而言，监督的力度不够一方面表现在对政府公共信息收集、加工、传输或公开服务的预算编制与执行情况缺乏有力的监督，另一方面主要表现在人大被动地监督政务公开工作上。
人大及其常委会一般都有议事规则，定期举行会议，请有关方面谈谈工作情况，或者审议政府有关工作报告，包括政务公开工作报告，履行监督职能。这样做容易导致被动监督，因为对有关方面提交的工作情况或工作报告，常委会成员往往不了解实际情况而提不出意见，只能例行公事。从各地政务公开的实践来看，人大监督大多较为被动。有些地方政府向人大及其常委会报告政务公开工作，主动接受人大监督，而很难见到人大主动去监督政务公开工作的事情。有些地方政府邀请人大代表对政务公开情况进行检查、监督，而并非是人大代表主动为之。
（二）考评监督的效果不佳
在政务公开工作中，政务公开领导机构必须就政务公开的内容是否客观真实、公开形式是否适用简便、公开制度是否规范健全、公开机制是否科学有效、公开程序是否系统全面、行政机关的工作程序是否简化、行政效率是否提高、政府是否廉洁务实，以及群众对政务公开的满意程度和参与情况等对政府机关进行综合考核和评价，全面了解和掌握政务公开工作的情况。事实上，许多地方政府相继出台了政绩考评制度来监督各部门政务公开活动的开展，并取得了一定的成绩。但总体说来，政务公开的考评监督的效果不佳。一方面，各地政府大都没有明确规定政务公开情况的考核在整个政绩考核中究竟占多大比重，也没有把政务公开作为政府机关及其工作人员的一项法定职责来考核其履行情况，以至于考评监督的功能未能得到充分发挥。另一方面，政绩考评制度没能较好地同群众民主评议制度耦合，以致考评监督的效果不明显。“在某些技术中，创作者不一定是最好的评判家，当然更不是惟一的评判家。这些技术作品，在没有学习过这门技术的人看来，也是可以识别而加以评判的。”[12]同样，在政务公开工作中，政务公开领导机构并不是惟一的评价者，人大代表、政协委员和人民群众都可以参与评议。若政务公开领导机构单独对政务公开工作进行考评监督，其效果不佳便自不待言。
（三）政协监督的作用不大
毋庸讳言，政协监督虽然对于推动中国各地政务公开工作的开展起了一定的作用，但是，监督工作一直是人民政协的薄弱环节。在各地政务公开的实践中，政协监督功能的发挥取决于政府机关主动接受监督的程度。如有的地方政府邀请政协委员对政务公开的有关单位进行监督检查。在这种情形下，政协监督难以发挥较大的作用。而造成政协监督作用不大的根源在于政协监督的制度化、规范化不完善。虽然1989年先后问世的全国政协委员会《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和1995年1月全国政协委员会修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》使政协监督工作朝着制度化、规范化方面迈出了可喜的一步，但政协监督在执行操作上还不够严密具体，操作起来局限性大、弹性大、随意性大，直接妨碍政协监督工作的“到位”。
（四）舆论监督的渠道不畅
对政务公开工作中出现的不公开、假公开、半公开问题，以及由此造成的严重后果，及时曝光，公之于众，引起有关部门的重视和社会的关注，是政务公开的舆论监督通常采用的方式。这意味着，新闻媒体对政务公开中政府机关的违法违纪行为进行揭露、批评。但是，“政府机构有其自身利益。这些利益不仅存在，而且还相当具体”，[13]以至作为政务公开主体的某些政府机关出于利益的考虑会千方百计地阻止新闻媒体对政务公开工作进行采访、报道。在中国目前的舆论监督尚未制度化和法制化的情况下，这种现象在有些地方确实存在。虽然中国现行宪法明确规定公民有言论、出版自由及批评建议的权利，但《新闻法》迄今尚未制定，舆论监督缺乏可操作性程序和法律保障，导致舆论监督的渠道受阻，使得舆论监督难以发挥其应有的作用。
三、当前中国政府公共信息服务监督体制创新的路径选择
当前中国政府公共信息服务的监督体制存在的上述缺陷，推动着我们对它进行创新。我们要采取相应措施去完善它，健全它，因为“一个健全有力的体制乃是人们所必须追求的第一件事”。[14]具体来说，要把强化各类监督机制作为当前中国政府公共信息服务监督体制创新的路径选择。
（一）强化人大监督机制
为了强化政府公共信息服务的人大监督机制，需要在一般意义上强化人大监督机制。在一般意义上，强化人大监督机制，应该采取以下措施：(1)健全人大的组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日常监督工作，保证人大监督权的落实；(2)提高人大代表的素质和监督能力，如通过培训或举办法制讲座和专题等方式，让人大代表和常委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序与方法；(3)完善监督立法和程序。各级人大及其常委会应通过加强立法工作，确保监督活动有法可依；应注重通过立法措施完善人大监督的程序规范。
为了强化政府公共信息服务的人大监督机制，需要把大量具有专业素质的人才吸纳到人大代表队伍中来，使人大代表有能力审议政府工作报告，包括政府公共信息服务预算的执行情况，有能力审议各种财政预算议案，包括政府公共信息服务预算议案；还需要着眼于将人大被动监督政务公开工作变为人大主动监督政务公开工作。这就要求人大代表和常委会成员在熟悉和掌握有关法律的同时，还得主动去了解和掌握政务公开工作的实际情况。惟其如此，才有利于更好地履行监督职能，推动、支持和帮助各级政府部门进一步把政府公共信息服务工作搞好。
（二）强化考评监督机制
强化政府公共信息服务的考评监督机制，就是要完善政府公共信息服务的政绩考评制度。政绩考评制度具有重要的功能。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出的，测量能推动工作。由于“测算服务工作的过程是有用的”，又由于“如果服务工作没有取得理想的效果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已”。[15]所以，既要完善政府公共信息服务过程的政绩考评制度，也要完善政府公共信息服务结果的政绩考评制度。
从某种意义上讲，保持政府部门对公众负责任有赖于制度设计和内部制约，但最终需要政府所服务的人民来监督政府的绩效。[16]因之，在对政务公开的政绩进行考评时，必须认真听取广大人民群众的意见。即在政务公开的考评监督中，必须将政绩考评制度与群众民主评议制度啮合起来。亚里士多德曾说：“实际上房屋的所有者，即住户，有时竟比建筑师更善于评判房屋的好坏。相似的，对于一支舵，舵师比一位造船木匠就更善于鉴别，对于一席菜肴，最适当的评判者不是那位厨师，而是食客。”[12]同理，对于政务公开的情况，最适当的评价者不是政府机关，而是作为政务公开对象的人民群众。人民群众是实践的主体，每一个干部都是置身于人民群众之中进行公共信息服务活动的，其政治立场、思想品德、才能大小、特别是其政绩的多少，人民群众看得最清楚，了解得最深刻。人民群众在识别人方面有着雪亮的眼光和特殊的才能，诚如列宁指出的那样：“劳动群众非常敏感，很会识别谁是忠诚老实的共产党员，谁是那些靠辛勤劳动过活、没有任何特权、根本不会‘讨好领导’的人所厌恶的共产党员。”[17]
（三）强化政协监督机制
在政务公开实践中，要充分发挥政协监督的作用，就必须尽快建章立制，推进政协监督的制度化和规范化建设。虽然这是一个渐进过程，但有三项制度应着手解决：一是知情制度。知情是监督的基础，不知情，就必然无的放矢，参政议政就参不到关键处，监督也就难以落到实处。而“‘知情权’需要强有力的制度支持”，因此在政务公开工作中必须建立与健全知情制度，“利用公开性来反对公开性的缺乏”。[18]二是监督制度。要改变目前政务公开工作中有些地方“你要我监督”的状况，变被动监督为主动监督。为此，必须加强监督制度建设。监督制度要明确具体，尽可能量化、细化、实化，以利于掌握和操作，使之有章可循，减少随意性。三是反馈制度。对于通过政协渠道反映的有关政务公开的意见和建议，凡是正确的应加以采纳；凡是对某些问题在看法上不完全一致的应加以解释。这样做说明“事事有回音”，真正体现接受政协监督的诚意。一言以蔽之，只有着实解决了制度问题，政协监督才能真正发挥作用。
（四）强化舆论监督机制
在中国的舆论监督尚未制度化和法制化的情况下，一些地方政府为了维护自身利益想方设法阻止新闻媒体对政务公开工作进行采访、报道。因此，要通过加强新闻立法以法律形式明确规定舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，从而为舆论监督提供可操作性的程序和法律保障，使舆论工作者能更好地依法履行监督职责。
虽然马克思称舆论监督为“社会的第三种权力”，虽然在西方国家，新闻媒体及其舆论常常作为与立法、行政、司法三权并立的社会“第四权力”，但在本质上，“舆论监督是行政监督体系中的一种非权力型监督形式”[11]，要保证新闻媒体能够有效地对政务公开工作进行监督，权力监督的密切配合必不可少。所以，舆论监督一定要与人大监督、司法监督、行政内部监督等有机结合起来，建立有效的工作机制，互通情况，协调一致，形成监督合力。
［收稿日期］2007-07-28
标签：政务公开论文; 舆论监督论文; 政府信息公开论文; 政府审计论文; 信息公开论文; 政协委员论文; 人大代表论文; 时政论文;