中美两国农业保护政策比较研究，本文主要内容关键词为：中美两国论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业的产业特性决定了不管是市场经济发达的西方国家，还是在二元经济结构的发展中国家，它都是市场竞争中的弱者。农业的弱质性表现为：农业生产过程中资金、土地、劳动力等生产要素的外流，农业在生产经营过程中表现出明显的劣势。农业的弱质性是由下列因素决定的：(1)农业抗自然风险能力弱。农业比其它产业更依赖于自然环境和自然条件。(2)农业的抗市场风险能力弱。农业生产周期长，不能对市场信号及时做出反应，播下种子，生产规模就确定了，很难再进行调整。(3)农业的抗社会经济风险能力弱。农业对资金、劳动力等资源缺少吸引力，商品经济因素在农业生产中作用微弱，普遍存在规模不经济的现象。
农业问题已经成为人类共同面临的问题。越是发达国家，对农业的保护力度和水平越高，反而有些发展中国家在“工业优先”的政策指导下，对农业却采取了歧视性政策（传统的中国计划经济体制下就是如此）。
美国之所以成为世界第一大农业国，固然与美国优越的自然条件有关，但美国政府对农业有效的保护也是重要的原因之一。十一届三中全会以来，中国的农业取得了惊人的成就，但面临的问题也不少，如耕地减少，人口猛增，科技进步缓慢等，而最令人担心的是我国至今还未形成一个科学合理的政府保护农业和科技支撑农业的体制。因此，将中美两国农业保护方面的思想和政策作一比较，以其获得借鉴，是十分必要的。
一、指导思想方面
农产品过剩且长期处于政府保护之下的美国农业似乎与供给不足且缺乏政府保护的中国农业无法进行比较，其实不然，美国的农业保护政策也不是一蹴而就的，而是逐步发展和完善起来的。本世纪30年代以前，美国的农业无保护地置于自由市场经济之下，农民承受着自然灾害、经济萧条、战乱人祸等多种灾难，农业产量不足，农民的生活状况恶劣，30年代经济大萧条的表现之一就是粮食缺乏且价格昂贵。
美国农业的停滞和倒退推动了罗斯福政府“新政”的出台，1933年，美国国会通过了《农业调整法》，其中规定：政府对生产面积进行直接控制，参与对农业价格的调整，实行农业价格支持低款制度，这部法律建立了美国农业保护思想的雏型，搭起了农业保护政策的框架，以后的美国农业保护政策是循着这部法律确定的思路的进一步发展。这个思路包括：有计划地调整生产，以保证市场平衡；使农产品价格高于市场价格，以消除“剪刀差”。以后美国政府每隔5年左右修订一次这部法律，从而使美国的农业保护的思想逐步完善起来。
中国有漫长的封建历史，作为农耕民族，各朝代的统治者对农业、土地有着本能的爱护，执行“重农”的政策。但这种“重农”思想就是以维护封建王权为目的，以一家一户的生产方式为手段的，是无法与资本主义市场经济条件下的“农业保护”思想相提并论的。封建统治者强调“自给自足”，固守土地的封建地主所有制，视农产品的商品化为危险，更提防农业生产中“土地兼并”而带来的对王权的威胁。近代以来，中国封建社会加进了殖民地的色彩，农业在外国列强的逼迫下，走上了商品化的道路，但这种扭曲的“商品化”不是以农业发展为前提的，而是外国资本冲击的结果，况且国家没有主权，政府也就没有对农业保护的资格和能力。
解放后，我国推行了“重工业优先”的“赶超战略”，在农业问题上，执行了一条过“左”的、脱离实际的政策，使广大农民的积极性受到压制，广阔的土地没有得到应有的农业效益。中国真正提出农业保护的问题是改革开放以后的事。虽然农业先天有弱质性，需要保护，但在计划经济体制下，社会经济活动均处于政府的全力“保护”之下，没有必要专门强调农业保护。只有在市场经济条件下，农业的弱质性表现得最为明显，随着改革的深入，农业保护的问题越来越尖锐地摆在我们面前。中国正处于向市场经济体制的过渡之中，不成熟的市场经济体制决定了不完善的农业保护的体制和政策，中国在农业保护方面要做的事情还很多。
二、运行模式方面
在全球经济开放的大环境下，中美两国政府对农业实行保护的目的相同，都是为了实现供需平衡，稳定农产品价格，增加农民收入，缩小农业与非农产业的收入差距。但农业发展和农业保护的运行模式两国却有较大区别。
美国是一个实行市场经济的国家，国家的经济活动“市场化”得比较充分，但农业领域“非市场化”的色彩却极浓，农业已成为政府干预最多、财政影响最大的部门，农业方面的宏观政策占据着美国国民经济宏观政策的主要部分。美国农业的运行模式是由以下几方面构成的。价格调节生产：政府尊重市场法则，并不干涉农产品的市场价格形成。政府影响价格：在农产品价格不稳定或价格猛跌时，政府出面托起价格。利用科技进步：农业财政经费主要用于农产品的价格补贴，也用于加强农业科技和进行农业教育等。美国的农业补贴是单产越高，补贴越多，这种办法有助于调动农业生产者科技进步的积极性，这种科技导向型的农业保护政策值得借鉴。国际市场牵引：美国农产品长期过剩，但政府并未压低产量和减少面积，而是扩大出口，这样做一来可稳定国内农业生产，二是可以发挥农业的比较优势。
中国农业改革一开始就是以市场为取向的，所以农业的发展很大程度不是原有基础上的提高的过程，而是补足“欠账”，发挥潜力的过程。在补足“欠账”之后，由生产责任制带来的初始“制度刺激”的效应开始丧失，进而在市场因素渐增的背景下，农业的弱质性逐渐显露出来。中国的农业保护过程也是把分散的小农式的传统农业体制向集约化、规模化的现代体制转变的过程，这一点与美国那种市场化很充分条件下的农业保护明显不同。因此行政干预在农业保护过程中不可辟免，如行政干预极易演变成行政干扰，如乡镇政府行政效率低、土地的农业用与工商用的矛盾、乡镇企业对生产力要素的转移、农业的投入的保证机制及各种行政摊派等都说明了这一点。对农民的各种摊派屡禁不止，这不仅是各级政府有令不行的问题，还有着中国农业运行模式方面存在“梗阻”的体制原因，政府在农业保护问题上可谓是进退两难，既想保护农业，又无法从制度上避免由农民来补偿下级政府的行政开支不足的现实。
中国正在努力建设的农业保护运行模式可以概括为：政府主导、市场驱动、行政化运行。由于中国经济还不能实现充分的市场化，市场经济体制发育成熟尚需较长的时间，中国的乡村政府和村民组织在农业生产过程中仍然发挥很大的作用，它们是国家行政力量在农村的延伸，本身也是行政化地运行的，所以中国农业保护仍将保留着传统的政府主导的色彩，市场化的色彩要比美国的农业保护淡得多，也就是说，中国农业保护过程中，不但有政府宏观干预，还有政府微观干预，也可以叫半政府式的干预。中国农业科技水平还不高，科教兴农还处于提倡阶段，要走到“兴”这一步还需时日，恐怕只要市场与科技捆绑的体制和农业生产主体利用科技的动力机制还未形成，仅靠市场化是难以在农业保护背景下推动农业技术进步的。政府主导下的市场的驱动，具体由下级行政组织来推行，这恐怕是未来中国农业保护运行模式的主要特点。
三、政策框架方面
美国现行的农业保护政策主要由下列几个方面组成。生产控制政策：用补贴和贷款调整农业生产面积来控制产量，以保持市场供求平衡。价格支持政策：通过补贴稳定农产品价格，保护农业经营者的收入，比如规定农产品下限。出口补贴政策：对农产品出口实施补贴和提供信用担保。1994年美国的农产品出口占农产品销售总额的25%。灾害保险政策：由政府出资兴办的农业保险公司为农作物提供保险和给农户提供灾害补贴。农业贷款政策：联邦政府开办的农业信贷机构承担地区性的农业贷款。私法照顾政策：在私法实践中，对农业和农户在资源利用、产权纠纷、金融保护等方面采取明显的倾斜和照顾的政策。以上构成了美国农业保护政策的基本框架。
中国的农业保护政策近几年已受到高度重视，各种国家性、地方性保护农业的法律法规制订了不少，但还远未能形成我国农业保护政策的框架，中国的农业保护政策还处于摸索阶段，它只有随着中国市场经济的发展而逐步完善起来。综合理论界有关农业保护政策取向的讨论，从中可以看出未来中国农业保护政策框架的轮廓：土地控制政策、农业产业组织保护政策、政策性贷款政策、价格支持政策、补贴政策、农业保险政策、科技推广政策等等。
我国土地资源奇缺，现有土地资源管理漏洞又多，建设用地、工商业用地、农宅用地的增长势头没有得到有效的扼制，土地控制政策势在必行。中国的农业基本生产单位是村社和农户，在集体与个人、村社与农户的权益关系上还有许多模糊之处，亟需农业产权组织保护政策的出台。在工业企业，贷款已经变成了商业性贷款，但对弱质性的农业不能照搬工业的作法，我国已成立了政策性农业银行，政策性贷款政策的推行可以保证粮食生产充足资金的到位。政府的价格支持政策可以有效保持农产品的最低价格，借以保护农民利益，或扶持农业的发展，使农业生产经营者保持稳定的盈利水平，扼止农业资源的外流。
以前我国对农业生产的补贴是通过提高农产品价格，然后再给城市消费者补贴的方式进行的，这是“暗补”，从美国农业保护的做法看，这种方式没有以“明补”的方式直接给农业补贴好。农业保险政策是我国的弱项，我国的农业保险体系现在还没有建立起来，农业保险所要求的财力基数大，只有政府才有力量担当此任。作为农业科技水平还不很高的发展中国家，中国必须对科技进步在农业生产中的作用给予足够的注意，要改变过去那种单靠行政力量和政府出面组织的做法，这种做法忽视调动科研单位和农民农业科技进步的积极性，农业科技的推广政策要在刺激农民利用科技的积极性上下功夫，主要依靠经济手段和市场经济机制而不是行政力量。
四、结论
中美两国虽然在农业发展水平上相差悬殊，但两者在农业保护的思想和政策方面还是有很多的可比性。对中国来说，不论在农业保护外的社会环境上，这是在农业保护政策的发育水平上，都还处在一个较低的阶段。中国的市场经济体制发展与完善的过程中，不能忽视农业领域独特的“市场化”过程，这种“市场化”是政府充分保护之下的“市场化”，即推行实行市场经济体制的农业保护政策，目的是稳定农产品价格，增加农业经营者的收入。中美两国农业保护的关键都是保护农业生产经营者的利益，说穿了是保持农产品价格的问题。中国古代就有“谷贱伤农”的说法，我们切不可因近几年粮食暂时的丰收就以为中国的农业问题已经解决，美国经济学家布朗发出“中国粮荒”的警告过于危言耸听，但作为一种警示应该引起我们的注意。
美国的农业保护政策并非十全十美，它本身也不断地被批评和修改，美国政府每5年左右修订一次的《农业调整法》，意在通过不断地调整使农业保护政策更加适合美国的农业发展实际，从而进一步巩固美国在世界上的农业大国地位。中国农业方面的基本国情是人多地少，科技落后。我们不能照搬美国，但在农业保护方面加强法制，而不能象以前那样只依靠行政力量的推动，却是我们要特别注意的。未来的中国农业的发展主要是依靠先进的科技成果来提高农业单产水平，我们要在刺激科技成果加快转化农业产量和农业品种上下功夫，建立独立的农业生产主体，塑造自主经营的农业生产组织，按市场规则建立农业服务体系，扩大市场经济规律在中国农业生产中的运用。农业的商品化和农村的市场化是农业保护的前提，没有这两个前提，农业保护就会变得与传统体制下的其实是政府直接包办代替的那种“农业保护”无异。
中国现有耕地14.3亿亩，人均不到1.2亩，只相当于世界人均水平的四分之一，随着经济的发展及水土流失的加剧和人口的增加，这个数字只会继续减少而不会增加，为了达到本世纪末我国农业再增产500亿斤粮食的目标，我们必须不断强化农业保护的意识，并大胆借鉴国外先进的经验，制定科学、合理的农业保护政策等，以打牢我国未来社会发展中的农业基础。