从财政供养角度对我国行政改革的理性思考——基于三种类型国家财政供养率和供养结构的比较研究，本文主要内容关键词为：财政论文,三种论文,理性论文,角度论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着党的十六大的召开和新一届中央政府的组建，新一轮政府行政改革将成为第四代 领导集体的中心任务。从中央到地方上层建筑中阻碍经济发展的东西将被搬开。但谈到 行政改革，目前较为普遍的观点就是将其简单地等同于精简机构、分流人员。持这种观 点的人通常以古今财政供养率的对比结论为依据，但笔者不敢苟同。笔者从三种类型国 家财政供养的横向比较出发，对我国的行政改革做了一些新的探索。
一、三种类型国家财政供养率和供养结构的比较
财政供养率是指财政供养人员总数占该国人口总数的比率。财政供养率受一国的生产 力水平、经济体制、社会价值取向等的影响，其中，决定性因素为生产力水平。财政供 养结构则是指财政供养人员的不同性质构成。财政供养人员可分为国家(地方)公务员和 一般公共服务人员两大类。下面我们分别考虑三种不同类型的市场经济国家的财政供养 率和供养结构。第一类型为自由市场型国家，主要有美国、英国、日本；第二类型为福 利社会型国家，主要有法国、德国、瑞士、瑞典；第三类型为文化相近型国家(地区)， 主要有新加坡、韩国、香港、台湾。
资料来源：见《中国财政供养率问题的初步研究》陈广桂《经济研究资料》2003.6。
以上数据可以反映出：我国的财政供养规模队伍确实庞大，但财政供养率及公务员占 总人口比率却是偏低的，这和我国总人口基数巨大有关。如我国的生产力得到进一步解 放，能和以上发达国家相当的时候，我国的财政供养以及公务员规模仍有巨大的上升空 间。
基于上述结论，笔者认为：我国下一步行政改革亟待解决的问题并不是精简机构或精 简人员的问题。“帕金森定率”以及我国和其他国家的行政改革实践也都证明了这一点 行不通，行政人员的增长趋势是个“铁律”，所以我国行政改革与其在目前低供养水平 下挑战“铁律”，不如在以下两方面做文章。
(一)提升行政效率
我国的党政分开和政企分开实质是西方行政理论中的“政治——行政二分论”及管理 学中的“私营部门管理——公共部门管理二分论”的具体表现。两者的途径有差异，但 目的却只有一个，都是为了提升我国的行政效率。该问题得不到解决，便会直接造成我 国行政中的部分部门机构臃肿，人浮于事，机关作风拖拉，文牍主义和官僚主义横行， 行政办事程序冗杂，办事效率低下的现象。各国实践证明，行政效率和财政供养并不存 在着线性的必然联系。如2000年美国的财政供养率为16.4%、香港为11.3%、日本为12.1 %，而以上各国政府行政效率之高却是一致公认的。故我国政府行政效率的提高有赖于 通过对计划经济时代形成的“政治——行政”系统进行重理甚至重塑，设计出一个对其 监管有力、自身分工合理、组织严密、能最大程度生产出满足公共欲望产品的行政体系 。
(二)完善行政职能
随着现代文官制度在西方各国的有效建立与实施，现代政府也与传统意义上的政府产 生了很大差别，传统的“统治型政府”纷纷转变为现代的“服务型政府”。正是在这种 对政府的“服务于经济，服务于民众”的要求下，自20世纪50——60年代以来，特别是 80年代后，西方国家都纷纷进行了深层次、大规模的以政府重理与重塑为核心的行政改 革，以其完善政府职能。在此国际行政改革背景下，我国也进行了多次行政改革，特别 是随着我国社会主义市场经济体制的建立，行政改革的力度和热情更是达到了空前的地 步。但所有这一切还不够，我国政府行政中仍然充斥着大量的行政职能缺失，组织疏松 、结构不严、监管缺失，甚至大量的行政官员存在着贪赃枉法却不能被有效地发现与纠 正。
这种一方面是人浮于事、部分机构臃肿，另一方面又是许多行政职能缺失、行政不力 的现象揭示我们：中国行政必须进行有效的政府重理或重塑，通过建立畅通的运行机制 ，严密的约束机制和合理的激励机制来建立现代高效、廉洁的政府。西方国家的行政改 革也大都遵循着这一思路。
二、就财政供养层次对我国行政改革的具体要求
就总体行政特征而言，我国目前属于一个“大社会、小政府”的状态，这有别于改革 开放前的“大社会、大政府”的状态(全能政府，包管老百姓的一切疑难杂症，劳动者 性质上只分为工人、农民和国家干部)。目前的小政府状态有对传统的计划经济时代大 政府的恐惧心理以及改革开放后“大政府”向“小政府”转变时的多米诺效应的原因， 也有自由市场初期人们对效率偏好的原因，但归根结底是生产力水平的原因。改革开放 前低生产力水平根本不能承受大政府对私欲产品生产部门的高要求，改革开放过程将必 然地实现着“大政府”向“小政府”的回归。随着我国市场经济体制的完善，社会劳动 效率将越来越高，目前私欲产品生产部门较高的劳动生产率已经为公欲产品部门的扩大 生产提供了可能。而人们对清洁的公共环境、安全的生活空间、公正的行政法度、文明 的社会风尚等公欲产品的需求又将会日益凸显迫切。这一切对我国行政改革的财政供养 具体层面上要求将表现为：通过完善公务员制度和深化社会公共事业改革，通过行政重 塑合理配置行政资源，完善行政职能，使政府结束目前小政府状态，完成从“小政府” 向“大政府”转化的过程。
(一)适度壮大公务员队伍、加大公共服务从业规模，健全社会公共职能体系
我国目前的公务员不是过多，而是规模过小。当今主要国家中，公务员和公共服务从 业人员占总人口比例两项指标美国为8%、16.4%，法国为9.3%、17.2%，德国为7.7%、14 .2%，日本为4%、12.1%，英国为1.7%、7.4%，香港为3.3%、11.3%，而我国仅为0.92%、 2.85%。我国公务员规模和公共服务业从业规模显然相对较小。过低的公务员比例和公 共服务业从业人员比例将会使公共行政丧失许多社会意义的内容，进而丧失行政的有效 性。目前我国公共行政存在着许多职能缺失，譬如在国民教育上，我国仅能提供九年制 义务教育，并且许多地方还是残缺不全的，而且前世界上发达国家的国民义务教育大都 已提升到大学阶段。在公共防卫上，美国的国防人员占总人口比例为0.54%，英国为0.3 8%，法国为0.81%，德国为0.32%，日本一个没有军队只有部份国民自卫队的国家尚且有 0.197%，而我国只有0.203%。再就当前中国“非典”的肆虐，也典型地反映了至少是由 于公共卫生行政职能部分缺失而导致的行政不力。另外，我国的社会福利、生态环境保 护、资源的合理开发、全国统一市场秩序的维护、司法效率等方面都存在着严重的职能 缺失。所以在这一问题上，罗斯福新政的背景和做法都很值得我们借鉴。
(二)进行行政重塑，完善我国政治对行政系统的约束机制
中国的国情决定了中国不能实行政治和行政的绝对分离，不可能建立类似西方超政治 、中立的“文官制度”。但我国当前行政中的确存在许多行政约束不力的现象。譬如官 员的贪污腐败、贪赃枉法、以权谋私、损公肥私等。这些现象不能得到根本性扭转的深 层次原因就是：行政官员是由执政党委任产生的，他们必然接受党的领导和监督。而当 前阶段行政改革中由于在许多领域许多人错误地理解并孤立地强调“党政分开”，则产 生了党对于行政系统的放纵和放松监控，又由于行政系统内自我监督机制的可信力不强 ，从而使政治对行政的约束将会处于一种虚置状态。我国目前由于行政系统的内部审计 、司法、执法对行政系统自身的约束监管不能起多大功效，故人们总是把对行政约束的 期望抛给党(纪委)，而一旦问题仍不能得到根本解决，对于“一党制”的非议便应运而 生了。事实上，一党制、两党制抑或多党制并不是生产力发展的决定因素，也不是最优 政治的判断标准，更不是民主的唯一标尺。关键的是一党、两党或多党在代表了最广大 人民利益的同时，应能有效地通过政府行政造福于人民。在中国，既然历史和现实国情 都选择了中国共产党的一元政治模式，我们只能立足共产党的政治领导，探索并建立一 种新型的“政治——行政”模式，使党能有效地通过政府行政多做一些对人民有益的事 。一味地追寻西方的理念，孤立地强调“党政分开”，则是“西方文官制度”的根本属 性，也是造成行政不力以及部份人的行政行为和党的利益(人民群众利益)相背离却得不 到有效而及时纠正的根本原因，更有甚者可能会造成国家的动荡甚至动乱。这一切都需 要我国加强对“政治——行政”系统的重塑。塑造一种“人民民主
党内民主 ；党内民主决策指导并负责公务员队伍”的系统，从而使中国的公务员系统能在代表全 国广大人民利益的政党的有效领导下发挥出行政治理最大功效。即在尽可能的满足人民 群众对公共产品的欲望下，实现公共产品生产的“帕累托最优”的配置状态。否则，离 开“政治——行政”关系塑造而谈行政改革(譬如目前流行的行政三分制塑造)，其效果 是值得怀疑的。
(三)合理配置行政资源，加强行政系统的管理
就整体财政供养规模而言，我国的行政资源配置是很少的。但就局部而言，却又存在 着行政资源配置上的浪费现象。就扬州市为例，有以下行政资源配置资料(见表2)
资料来源：1.《2003年扬州统计年鉴》；2.扬州市财政局2002年度报表；3.扬州市公 安局治安大队报表，2002。
表中所反映的数字信息在全国较为普遍。即农村常住人口的财政供养率偏高，扬州为2 .93%(尚不含村组里的供养人员和农村常年在外打工的流动人口，若考虑后者为3.76%， 远高于同口径的全市财政供养率2.48%。)，城镇常住人口的财政供养率却只有2.74%， 农村财政供养率远远高于城市财政供养率。而大量人口的聚集使城市行政职能显然要比 农村丰富得多。这种行政资源的分布与常住人口分布上的矛盾根源于我国城市化进程的 加速与行政改革滞后间的矛盾，并且由于城市化进程的加速而更加突出。尽管目前我国 许多地方已开展了农村行政改革——乡镇合并。但是实际上，第一，乡镇合并力度太小 ，多为2——3乡镇并为一镇；第二，乡镇合并后行政人员并没有有效减少。相反，由于 中国城市化进程的加速，将使大量的农村人口向城市转移和集中。所以，农村实际留守 的386061部队的低劳动生产率使农村的实际财政供养率和财政负担率将进一步升高，而 城市的实际财政供养率则会进一步下降。这也是农民负担居高不下的本质所在。回应这 一现状，我国的行政改革应大幅度减少乡镇的行政资源配置，结合十六大中央对实施农 村城镇化的指示精神，大规模地撤并乡镇，以产业为依托建立中心城镇。因为农业问题 的解决根本在于减小农业占GDP的比重使传统农业变为现代工业的一个部门；农民问题 的解决根本在于消灭传统农民使传统农民转变为城市居民；农村问题的解决根本在于实 施城镇化使农村变成农产品的生产车间。所以，正确的行政资源配置方向是使从农村抽 出的行政资源向城市转移配置，特别是向大中型城市转移配置，配置的重点领域是具有 强外部经济性的医疗卫生、社会福利、教育等部门和涉及社会公平的社会保障、社会福 利等部门。