我国财政法规体系问题研究，本文主要内容关键词为：财政论文,体系论文,法规论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国财政法规体系是我国社会主义法律体系的重要组成部分，也是我国财政事业得以存在和发展的形式要件和法律依据。加强新时期我国财政法规体系建设，对于健全我国社会主义法律体系，实现依法理财、依法治财，促进财政事业的发展，建立和完善我国社会主义市场经济体制，适应我国加入WTO的需要都具有十分重要的意义和作用。
改革开放以来，特别是党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以来，我国财政立法工作取得了突破性进展。20多年来，围绕着服务改革开放，保障财政收支的实现，促进国民经济持续快速健康发展，国家有计划、有步骤地开展了大规模的财政立法活动，在预算、税收、财务、会计、财政监督、国家债务管理、国有资产管理等方面，先后制定颁布了2000多个财政法律、法规和规章，其中全国人大及其常委会审议通过的财政法律和有关财政法律问题的决定10多件，国务院制定发布的财政行政法规和有关财政问题的法规性文件180多件，财政部单独或与其他部门联合制定的有关财政工作的规章1000多件，初步形成了有中国特色的财政法规体系。这些财政法规的制定和实施，对于保障改革开放的顺利进行，巩固改革开放的成果，增强国家的综合国力，提高人民的物质文化生活水平，都发挥了非常重要的作用。目前，财政法规建设虽然取得了可喜的成绩，但将其作为一个体系考察，就不难发现现有的财政法规体系与建立社会主义市场经济体制、健全财政法制以及实现依法理财、依法治财的要求相比，还有很大的差距，存在着许多不足和需要研究解决的问题，亟待进一步健全。
一、现行财政法规体系存在的主要问题
（一）财政法规的滞后性。一是在改革开放不断深化的过程中，相当数量的财政法规已不适应当前形势发展的需要，但由于清理废止工作没有能及时跟上，这些财政法规仍然有效，从而在一定程度上束缚了人们的思想和行为，制约了财政工作的发展。二是存在立法空白现象。由于种种原因，一些基本的和急需的重要财政法规至今还没有出台，财政工作领域内的某些问题的解决仍处于无法可依、无章可循的状态，妨碍了财政经济健康有序发展。如我国经过多年的经济体制改革，目前已发展到二十多种税，形成了一个多税种、多层次、多环节征收的税制新格局和分税制财政体制。但至今仅出台了《个人所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法》以及《税收征收管理法》，其中《个人所得税法》亟待修订和完善，在我国加入WTO后，《外商投资企业和外国企业所得税法》也亟待与《内资企业所得税暂行条例》合并修改为《企业所得税法》。目前，我国不仅没有《税收基本法》，而且一些主体税种如增值税、消费税、营业税等都没有法律，绝大部分税种都还停留在行政法规上，并且这些行政法规最短的也有5、6年的历史，最长的已将近50年。如1958年通过的《农业税条例》一直沿用至今，外商投资企业和外国企业所缴纳的车船牌照税、房地产税还仍然按照20年代初期所颁布的条例。三是地方立法相对薄弱。有些地方政府管理财政经济仍然处于以行政管理为主要手段的状态，与改革开放和建立社会主义市场经济的要求极不适应。
（二）财政法规层次低。在现行的财政法规中，绝大多数是财政部发布的规章和规范性文件，一部分是国务院发布的行政法规和政策性文件，由全国人民代表大会及其常务委员会发布的法律很少，目前仅有《会计法》、《预算法》、《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《税收征收管理法》和《注册会计师法》6部财政法律，许多应以人大立法形式颁布的重要法律，如《财政法》、《税收基本法》、《国有资产管理法》、《政府采购法》等，大都是以行政性的法规、规章等形式颁布。这种情况，不仅直接影响了财政法规的效力等级，而且在一定程度上影响了财政法规应有的严肃性、权威性和可约束程度，执行和实施的效果不够理想。
（三）立法撞车现象较为突出。随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立和完善，财政对宏观经济实施调控的职能日益显得重要和必不可少。但是，由于政府机构改革的滞后，政府职能的转变尚不能适应市场经济发展的要求。在这种情况下，财政与外部职能的交叉、财政上下职能的交叉以及财政内部部门之间职能的交叉，形成了政出多门的现象。一是财政法规和其它经济法规、行政法规中有关财政的条款之间存在衔接不良、相互冲突现象，导致执法过程中有关部门各取所需，各说各有理且都有法可依，从而开了减收增支的口子，使财政管理工作受多方掣肘，难以依法履行职责。二是一些新立财政法规与已颁布财政法规之间的条文互相矛盾、抵触、重复的现象仍然存在。这些现象的存在，影响了法规的统一性和严肃性，不仅给严格执法造成一定的困难，而且导致财政法规执行不力，是造成有法不依，执法不严，违法乱纪现象普遍的一个重要原因。
（四）财政法规不配套，可操作性差。一些基本财政法规已经出台很长时间，而实施办法、实施细则却迟迟没有制定出来，使财政法规不配套，增加了实际操作的难度，导致了对财政法规理解的多样化和财政执法的随意性，使财政法规难以真正实施。
（五）财政法规质量不高。目前，在我国已制定的财政法规中，有些法规的内容结构、文字和发布形式等还不够规范，存在着条文不明确、不具体、不严谨的现象。如有些突击立法或应急立法，由于没有足够的时间进行充分的调查研究和论证，制定出来的财政法规问题较多，执行情况一般也不够理想。正因为这样，一些“补充规定”、“补充通知”、“补充办法”之类的文件不断出现，不仅降低了财政法规的效能，而且为进一步立法设置了障碍；有些法规没有很好地考虑我国的国情，规定得不合理、不切合实际，以致存在有法难依的情况；有些法规前瞻性不强，与改革开放的进程不相适应，以致颁布实施不久就落后于经济的发展；有些规定过于笼统，伸缩性太大，容易造成漏洞和钻空子；有的法规对权利义务规定的比较详细，但对违者要承担的法律责任则一带而过，使法律的实施缺乏保障；一个税种，多个法规等等。所有这些，都不同程度地影响了财政法规的严肃性和执行效力。
（六）立法权限不清。我国实行一元化多层次的立法体制，中央和地方、人大和政府都在立法，尽管这有利于满足我们这样一个幅员辽阔、经济社会发展很不平衡的国家多层面调整社会关系的立法需求，但在目前政府职能转换滞后、立法规范不明确、中央与地方立法权限划分不甚明确的情况下，重复立法、越权立法、违法立法的情况时有发生。
二、健全财政法规体系的对策建议
建立一个健全的财政法规体系是一项系统工程，必须坚持以下指导思想：以邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想及党的路线方针政策为指导，以宪法为依据，坚持社会主义法制的统一和完整，加强对立法工作的领导，实事求是，从国情出发，从实际出发，借鉴国内外有益的经验，改进立法技术和程序，加快立法步伐，为市场经济体制、财政体制改革和财政工作的中心任务服务。针对我国现行财政法规体系存在的主要问题，应着重抓好以下几方面工作。
（一）加快财政立法步伐。立法是法制的基础，没有立法就谈不上法制。《立法法》已于2000年3月15日九届全国人大第三次会议通过，《立法法》是关于国家立法制度的重要法律，是指导和约束立法工作的基本规范，是立法工作中必须遵循的行为准则。我们必须严格按照《立法法》的规定和要求，针对目前我国财政立法进程缓慢的现状，努力提高财政立法工作效率，认真搞好财政立法预测，制定切实可行的中长期立法规划和年度立法计划，分清主次，区别轻重缓急，确定好立法项目。当前，财政立法工作的重点主要有以下两个方面。一是与深化财政体制改革相关的财政立法工作，包括与建立公共财政体制框架、推进财政支出制度改革相关的立法，与预算管理制度改革相配套的立法，与完善税收制度和税费改革相适应的立法，与深化企业改革密切相关的立法，与加强财政监督相关的立法等。二是与我国加入WTO有关的立法工作，包括对现有财政法律、法规、规章的清理工作以及对某些需要修订的法律法规和需要新拟定法律法规的前期准备工作。在近期内，要把当前急需的一些重要财政法律法规抓紧制定并颁布出来，主要有《财政法》、《税收基本法》、《国有资产管理法》、《国债法》、《财政监督法》、《政府采购法》、《转移支付法》及一些主要税种的单项税法，如《增值税法》、《消费税法》、《营业税法》等法律法规，使财政运行有法可依、有法必依、违法必究，尽快建立与分税制财政体制改革相配套、符合国际惯例、适应社会主义市场经济发展要求和我国加入WTO需要的财政法规体系。
（二）切实维护财政法规的统一性。没有法制的统一性，就没有法制的权威性，要确保运用法律手段对国家财政进行有效的管理，必须坚持法制统一原则。要准确把握财政事业发展的内在规律，对财政管理活动中发生的各种社会关系作具体的、切合实际的分析。必须以国家宪法、法律和党的路线、方针、政策为依据，注意协调好新立法规与已颁布法规之间的关系，协调好小配套与大配套之间的关系，不能顾此失彼，前后矛盾。第一，要重视不同法律效力层次规范性文件的关系。财政规章不得与全国人大和国务院颁布的其它法律、法规相抵触，下级财政规范性文件不得与上级财政规范性文件相抵触。为此，要建立和实行财政法规的备案审查制度，实现不同层次之间的财政法规互相协调，促进财政法规内部的和谐统一，保证财政法规的顺利施行及其作用的充分发挥。第二，要协调各个部门之间的关系，严格审核和修订其它经济和行政法律、法规和规章草案中涉及到财政问题的条款，研究它同现行财政政策的要求以及同相关的财政法规的规定是否符合，从而提出修改条款的意见，该支持的支持，该制止的制止，把矛盾解决在法律、法规和规章颁布之前，防止政出多门，减少执行中互相抵触、扯皮的现象，这样既可保证经济发展的需要，又可避免乱开减收增支口子现象的发生，从法律角度为健全财政职能把好关。第三，财政部曾先后几次废止了与现行财政法规相抵触或自行失效的财政法规，但法规与法规之间相互矛盾、互相打仗的问题仍未彻底解决。因此，要适应财政经济形势的发展与变化，继续加紧清理现行财政法规。对那些与宪法、法律和方针政策相抵触以及阻碍经济发展的财政法规，应及时提出立、改、废的意见，根据立法程序，该修订的修订，该完善的完善，该废止的废止，并使这项工作经常化、制度化，确保现行有效财政法规的顺利执行。在财政法规清理的基础上，要进一步加快财政法规汇编工作，特别是在保密的前提下公开发行现行有效的财政法规汇编，这对宣传财政法规、加强财政法规体系建设来说，是必不可少的。第四，在财政法规清理和汇编的基础上，开展财政法规的编纂工作。财政法规编纂，也称财政法典编纂，是对现有的全部财政法律规范加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改补充，最后形成一个集中统一的系统的法典。这就是说，财政法规编纂不仅要整理已有的财政法律规范，删去其中不适用、不正确的内容，消除其中相互冲突、矛盾、重叠的部分，而且还要补充一些新的财政法律规范，填补空白，加强财政法律规范间的协调，使之形成一个有内在联系的统一体。因此，从性质上讲，财政法规编纂是一项重要的立法活动。财政法规编纂与财政法规汇编有许多相同之处，比如都要分清现有财政法规是否有效、是否需要修改，而且编纂应在汇编的基础上进行。但是，两者又有着质的区别，财政法规编纂是立法活动，而财政法规汇编只是按照一定的体例，将现有财政法规集中起来，加以系统地编排，汇编成册，是财政立法的一项辅助性工作，而不是财政立法活动。目前，我国财政法规编纂工作还没有起步。今后，应当根据主客观条件成熟的程度，有计划、有步骤地开展财政法规的编纂工作。
（三）科学界定中央与地方财政立法权限，充分发挥地方财政立法的积极性。目前，我国财政立法工作主要集中在全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和财政部三级，地方财政立法工作进展缓慢。我国财政立法的特点是面广量大，财政法规要调整的社会关系存在于国家机关、社会组织、公民个人之间。如此形式多样、内容广泛的财政立法，单靠中央一个层面上的努力是不够的，应注意在全国财政立法统一的原则下，合理划分中央与地方的立法权限和范围，赋予地方适度的立法权，发挥地方立法的积极性。国家在制定财政法规时要照顾到各地方的利益，同时各地方制定财政法规时必须把国家利益、整体利益放在第一位，避免不适当地强调局部利益和权力。国家统一规定的财政法规，各地方不得随意变通。国家明文规定只适用于个别地区的，也不得随意扩大。国家规定必须统一执行的标准或界限，不能自行改变。更不允许为了局部利益而超越权限自立章法。各地要积极稳妥地开展地方财政的立法、明规、建制工作，重点要放在财政内部的文章建制上，要用法律法规的形式规范各级财政的体制关系和管理行为。进行地方立法，不仅适合本地区的特点，而且还能较好地发挥法规的规范、约束、保障、推动、引导作用。有些财政法规渗透到地方行政法规中，还有助于强化财政法规的法制力度。我国的立法体制是统一的，又是多层次的，如中央立法这个层面上制定原则的财政法规，地方立法这个层面依据原则的法规去制定具体的财政法规、规章和规范性文件，这样既有统一要求，又能密切联系不同地方的实际，有助于解决财政立法滞后的问题，使地方财政运行纳入法制化轨道。
（四）提高财政法规质量。第一，财政法制机构要加强立法项目的调查研究，从我国实际出发，从财政经济的客观实际出发，坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，认真总结改革开放以来的经验教训，对社会主义市场经济的特点和规律慎密研究，广泛征求社会各界的意见，听取各种不同的反映，从而把现实财政经济生活中存在的客观规律正确反映到财政法规中来，理顺分配关系，协调好国家、集体、个人的利益关系，使权责利有机结合起来，以调动各方面的积极性，确保财政立法能符合绝大多数人的利益，提高财政法规的可行性。第二，要严格遵守立法程序，即提出财政立法议案、审议财政法规草案、通过财政法规草案和发布财政法规，切实避免不按立法程序的突击立法或应急立法。立法机关及其领导人不能借口任务急、工作忙而不按立法要求和程序办事，不能把应当立法的事项改由具体政策措施或行政决定取而代之。第三，要十分重视和讲究立法技术，主要是财政法律规范的条文、结构、用语等方面都要科学准确，这是财政立法工作规范化、科学化的必然要求。第四，要进一步建立健全财政法规实施情况的报告制度，及时了解和掌握财政法规贯彻落实情况及其存在的问题，并对一些重要财政法规的实施情况开展经常性的调查研究和检查，为进一步完善财政立法提供可靠的信息和依据。第五，要大胆借鉴、吸收外国市场经济的立法经验和法律成果，使我国的财政法规与国外的有关法律及国际惯例相衔接。凡是国外立法中经实践证明比较好而又适合我国目前情况的东西，如分税制、复式预算、惩治偷税等好的做法，我们都应当大胆吸取。有些适合我国的财政法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。从而有利于进一步吸引外资，扩大对外经济技术合作，适应我国加入WTO和参与国际经济大循环的需要。
（五）提高财政法规的层次。要在总结经验的基础上，结合新形势的发展，将财政管理中有条件规范并且行之有效的管理措施和办法及时用财政规章的形式固定下来，条件成熟的财政规章要上升为财政行政法规，财政法规要上升为法律，增强财政法规的权威性和强制性，使我们的财政运行进一步纳入法律化的轨道。
（六）增强财政法规的可操作性。对一些基本法规已经出台而具体的实施办法和实施细则尚未制定的，要抓紧制定，以便使法规配套起来，增强实际工作中的可操作性。
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