税制结构对地方政府产业选择偏好的影响作用分析，本文主要内容关键词为：税制论文,地方政府论文,作用论文,结构论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
目前，学术界对我国国民经济中重工业所占比重过高、污染严重、能耗比过高问题的研究，主要集中在政府官员考核中过于强调GDP指标的不利作用上，而对税制结构等一些相关制度因素影响作用的分析还不够深入。事实上，在大多数正处于向现代市场经济转轨过程中的发展中国家，地方政府往往都在体制转型和经济发展中扮演着重要的角色。对这些国家来说，中央政府能否设计一套激励制度，将地方政府的利益目标引导到发展本地经济上来，使之对本地经济发展进行合理的干预，并最终实现整个国家经济发展水平的提高，是决定转型过程成功与否的一个重要因素。而对地方政府来说，要想在较短的一段时期内增加本地财政收入，提高公共品的供给水平，促进经济的长远发展，就必须要采取各种措施吸引和增加税基。从取得既定数量税收收入的静态角度看，税收制度设计中的主要税基，既可以选择在收入环节和消费环节，也可以选择在生产环节。但从对地方政府激励作用的差别角度看，主要税基的不同选择，会给地方政府带来不同的影响。面对既定税制结构和财政体制所形成的财政增收激励，地方政府往往会形成自身对产业结构选择的特殊偏好。这样一来，某一地区的产业结构这一个本应该由市场决定的问题，很多情况下会受到地方政府的过度干预。从这一角度看，深入分析税制结构对地方政府产业选择偏好的影响机制，对于进一步认清当前我国经济“重化”问题的形成机理具有重要的意义。
二、税制结构对地方政府产业选择偏好的影响机制
不同税制结构的划分，主要体现在主体税种的选择上。而税种之间的区别，又在于课税对象和税基上的差别。主体税种税收转嫁能力的强弱，及其与本地税源的相关性程度，对于地方政府的财政增收策略具有重要的制约作用。因而，首先从理论上深入分析税制结构对地方政府产业选择偏好的影响机制，有助于我们结合实际情况，进一步认清当前我国经济“重化”问题的形成机理。
为了分析税制结构对地方政府产业选择偏好的影响，笔者提出税制“生产性”特征的概念。所谓税制的“生产性”特征①，是指具有较强的税负输出能力而且在生产环节课征的税收，在税收总额中所占的比例。这一比重越低，税制的“生产性”特征就越弱；反之则越强。本文将这一比重高于50％的税制，称为生产型税制。
根据税收制度“生产性”特征的定义，以个人所得税为主体的税制体系，其“生产性”特征相对较弱。在以个人所得税为主体税种的国度里，如果税制和人口规模保持相对稳定，则税收收入的增加主要依赖于居民收入的提高。在资源等外部条件既定的情况下，政府几乎不可能采取某项经济措施，能使得居民收入出现短期内的大幅度增长。因而，在以个人所得税为主体的税制体系下，政府税收收入在短期内的快速增长不具有可行性。
在以流转税为主体的生产型税制中，一般以生产单位的增加值或产值为主要税基。生产型税制对于地方政府增收策略的影响，源自于税负输出的可能性。在生产型税制下，税收主要由生产单位在实现销售后交纳。由此可见，只要生产单位的销售在短期内能迅速提高，地方政府就有可能实现迅速增收。而生产单位销售额的增长，具体有如下两种实现途径：第一，主要由本地居民购买；第二，主要由外地居民购买。第一种增收途径同样受制于本地居民的收入水平，因而不能在短期内使地方政府迅速增收。相比之下，第二种途径以其他地区居民为销售对象，较少受到本地居民收入水平的制约。在税收主要由生产单位交纳的情况下，商品生产量的增长，会给当地带来税收收入的增长。而商品在流入消费地的同时，针对该商品课税而形成的流转税负担也输入到了该消费地，也即在生产地由生产单位缴纳的流转税负担转嫁到了消费地。②
根据以上的分析，在生产型税制下，由于税负输出现象的存在，政府的流转税收入有可能与本地居民的收入水平在短期内发生较大的偏离。为了实现短期增收的目的，地方政府会更加偏好那些建设周期短、具有较强税负输出能力的工业项目。地方政府完全有可能通过引进几个大型生产项目，来实现财政收入形势的好转。相比之下，对于第三产业领域中的大部分行业来说，由于其服务提供与消费在时间和空间上的不可分离性，其纳税能力主要取决于当地居民的收入水平和消费水平，在税负输出方面的能力要弱于工业生产项目，因而，不能成为地方政府间税收竞争的主要对象。这也就决定了地方政府较少将营业税作为短期内财政增收的主要来源。作为生产环节税收主要贡献来源的工业生产项目，尤其是大型工业项目，在促进地方政府短期内大幅增收方面的另一个优势，在于其单个项目的税收收入贡献比较大。与第三产业中的企业一般具有规模小、相对分散的特点相比，工业生产项目的生产规模往往都很大。对地方政府来说，其针对的目标比较明确，谈判成本比较低。这就决定了大型工业生产项目成了地方政府间税收竞争的主要对象。在税收返还政策的激励下，吸引大型生产项目，几乎成为所有地方政府迅速改变财政收入形势的首选目标。地方政府因大规模生产性项目的建设而迅速实现财政收入形势好转的例子，在实践中比比皆是。
三、我国税制的生产性特征及其对地方政府产业选择偏好的影响
为了改变“两个比重”偏低的局面，合理提高宏观税率以及中央财政在财政收入中的比重，我国于1994年实施了税制改革和分税制财政体制改革。随着相关改革措施的落实，我国的税收收入持续高增长，基本摆脱了改革开放初期到分税制改革前税收增长乏力的窘迫局面。但同时也应该看到，在税收制度和财政体制发挥积极作用的同时，其中一些不利的方面也开始显现。在税收制度中，过于强调对生产环节的课税，对地方政府发展高税负型工业项目形成了较强的激励作用，并由此引发了一系列不良的后果。
(一)我国税制的“生产性”特征
从当前各税种在税收总额中所占份额看，我国的税收制度带有明显的“生产性”特征。
从表1可以看到，2001年到2005年的5年中，来自于工业生产环节的税收，在我国全部税收中所占比重都超过了50％。因而，我国的税收制度符合生产型税制的定义，我国税收制度设计有可能对地方政府形成较强的激励。
(二)分税制改革后地方政府的增收渠道选择
分税制改革后，地方政府财力相对下降的同时，支出责任却相对增加。而中央政府对地方政府官员的种种考核机制，还要迫使其寻找缓解其财政困境的途径。对地方政府来说，在费税改革不断推进从而其不规范收入来源相对萎缩的情况下，其可能的增收渠道包括以下三种：第一，争取地方税的增长；第二，争取更多的中央转移支付；第三，争取更多的税收返还。
对大部分地区来说，划归地方的税种由于大都是小税种，规模偏小，在相当长的一段时期内还不能成为弥补地方政府财力不足的主要来源。而争取更多的中央转移支付，是所有地区的共同愿望。由于这方面的管理制度还不够科学和规范，同时受其规模的限制，并不能成为短期内使地方政府财力提高的主要渠道。
相比之下，税收返还政策有明确的制度保障，其数额多少直接取决于本地区两税的增长情况。在其他转移支付政策缺乏稳定性的情况下，可以视为其可预期的资金来源。对于地方政府来说，由于增值税和消费税的收入规模巨大，因而这部分财力的增长，对地方财政具有举足轻重的影响。地方政府在财政支出压力增大以及税外收费被清理的情况下，一个规范而合法的途径就是按照中央政府设计的税收返还公式，努力增加本地消费税与增值税的收入，通过中央政府税收返还额的提高来增强本地财力。在这种情况下，中央政府的税收返还计算公式，其实已经成为对地方政府经济行为的激励措施。目前我国有关中央对地方税收返还的政策主要有两个，一个是1994年分税制改革确定的对增值税和消费税的返还；另一个是2002年开始实行的所得税返还政策。这两类政策的一个共同特点是，地方政府都能从这些税种来自于当地的增收额中分得一个固定的比例。因而，对于地方政府来说，只要采取相应的政策手段，促进了相关税基的快速增长，就能够使得本级政府分得的财政收入迅速增加。
(三)税制结构对于产业结构的实际影响过程
在财政支出压力日益加大的形势下，我国税制的“生产性”特征以及中央政府制定的税收返还政策，为地方政府提供了不利的财政激励。官员任职的短期性及其责任承担的不明确性，更将这种财政激励转变为实际的影响。为了改变财政收入形势，也为了在自己任内迅速改变地方财政状况，地方政府官员的一个紧要任务就是吸引大型生产项目。为了吸引这些大型项目，地方政府从多个方面给予优惠。这些优惠措施可能包括如下方面：第一，在地方税务机构实际掌握的税收征收权范围内，给予一定期限内的减免税优惠；第二，在农地征用中，通过降低对农民的补偿标准，压低土地的出让价格；第三，通过放松环保方面的执行标准，降低企业的排污成本；第四，违反中央政府的产业政策及投资审批权限，采用各式各样的变通手段使投资项目获得通过；第五，通过种种方式，要求银行部门为其支持的项目提供贷款。
上面所列的五个方面，是地方政府在竞争投资项目中常用的手段。但随着竞争程度的不断加剧，各地方给出的优惠政策也不断攀高。以土地政策为例，原来是压低投资企业的土地使用价格，但近年来有些地方甚至出现了不仅土地使用免费，而且还“倒贴”基本市政建设的情况，即将“三平一通”的土地直接交给投资企业，而不向其收取任何费用。在这样一种趋势下，各地的资源价格被竞相压低。本来应该收取的、具有惩罚性作用的资源使用费用，常常被作为优惠措施降低标准甚至免征。很多本来不具有相应资源优势的地区也大量上马高耗水、高污染型工业项目。③
在财政增收目标的刺激下，地方政府事实上已经将税负输出能力的强弱作为其项目评价的重要指标。税负输出能力越强的企业，纳税能力就越强，为地方财政收入的贡献就越大。很多情况下，一次性投资额度比较大、原材料投入比较少的投资项目，以及国家原本希望通过重税予以限制的高能耗、高污染型的投资项目，因为财政增收作用大，反而成了地方政府最为青睐的项目，并由此在全国范围内导致了所谓经济“重化”等有违我国经济资源条件的经济现象。
四、结论
全文分析可以得到如下主要结论：
第一，根据1994年分税制改革以及2002年所得税分享制度改革所确定的税收返还公式，地方政府从中央政府获得税收返还的增长速度，依赖于按来源地确定的增值税、消费税和所得税的增长速度。这些政策向地方政府发出的引导信号是，只有迅速增加相关的税基，才能在短期内提高财政收入。这无疑会对地方政府的产业政策导向带来极大的影响。
第二，在地方政府的投资冲动下，原本一些希望通过重税予以限制的产业，在税收返还政策的激励下，成了地方政府为了获得财政收入所偏好的产业。为了得到更多的税收返还，地方政府在产业政策选择中，会更青睐具有较高增值税税负与消费税税负的投资项目。加之地方政府官员存在行为短期化的问题，很多地方都具有引进“粗放型”投资项目的冲动。
第三，本着既适应我国现阶段的国情，又尽量减少税收制度对经济不利影响作用的政策原则，在暂时无法大幅度降低流转税总体比例的情况下，政府应该考虑适度调整流转税的课征环节。逐步将更多的流转税改为在消费环节课征，使其与居民收入水平有较强的相关性，从而削弱生产型税制对地方政府产业选择行为的不良激励。
注释：
①本文引入“生产性”税收的概念，只是为了强调某些税种的税负输出能力比较强，而并不是说本地消费对于这些税种收入的增长没有拉动作用。
②周克清：《政府间税收竞争研究》[M]，2004届西南财经大学博士论文，126-129。
③吴敬琏：《“十一五”时期必须认真解决工业化道路和增长模式的问题》[J]，中国经贸导刊，2005,(6)。
标签：税收返还论文; 税收原则论文; 国内宏观论文; 税收作用论文; 宏观经济论文; 项目分析论文; 激励模式论文; 财政制度论文; 政策影响论文; 经济论文; 经济学论文; 财政学论文;