浦东新区公共物品研究，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,物品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共物品是相对私人产品而言，它既具有“共同消费”，又具有“非排它”性质的产品。所谓共同消费，指当某人消费着一定产品的同时，其他人亦可以消费同等量的产品；非排它性是指若对某一个人提供产品，相应地也要对他人提供相同量的产品。上面我们讲的公共物品是纯粹公共物品，但是在现实生活中，还有许多产品是非纯粹公共物品，如有些物品，其在消费时必须具备某种资格，并遵守某种规则，但是这种物品在消费时，某消费者之消费不会影响或减少其他会员对同一物品的消费，这种物品布坎南称之为“俱乐部产品”。[①]
浦东天然和特有的公共物品使浦东经济持续增长，[②]但只有不断提供公共物品，创造良好的投资环境，才能使经济持续增长得以维系，开放的乘数效应更趋明显。在浦东人力、财力、物力有限的条件下，如何营造新的体制才使公共物品在数量上有较大的增长，在质量上有较大的提高。本文就这些问题作一些实证分析。[③]
一、公共物品的供给体制
浦东新区成立以后，浦东公共物品的管理机构发生了较大的变化，由原来三区一县归属几个局的管理机构归口为目前的新区政府，[④]公共物品的管理体制也作了相应的调整，表现为：首先，各事业单位拥有了部分的决策权，在调查的93户样本微观单位中，决策者认为自己有充分决策权的有13户，占13.9%，认为有部分决策权的有68户，占73.12%，认为一点没有决策权的则没有。其次，新区政府着重对微观单位进行指导性管理，在被调查的95户样本企业中，认为政府对下属单位着重指导性管理的有63户，占66.32%，认为管理得更死的仅2家，占2.11%，最后，在新区政府成立以后的办事效率上，相对以前有了一些变化，在被调查的92户样本企业中，认为比以前体制提高了的有18户，占19.57%，认为逐步提高的有39户，占42.39%，两者相加为61.96%，没有变化的有12家，占13.09%，反而下降的有23家，占25%。
但是，我们认为，政府对公共物品管理绩效的提高是有限的。在管理体制上，还保留或者说部分保留着传统体制下那种对微观单位直接控制而造成统得过死的管理体制。但双重体制又使政府在对公共物品管理方面出现了某些失控，从生产公共物品的投入看，政府对微观主体的投资和劳动力有相当的控制权，表1是样本单位投资决策权的拥有情况。
从表1中我们可知，认为只拥有30%以下的投资决策权（40户）占87户样本的59.72%，不充分的投资决策权与双重体制相结合必然产生对资金使用的以下两种效应：对财政拨款部分的“投资饥饿症”。[⑤]在被调查的90户样本中，认为新区给予的财政拨款（扣除物价上涨因素）比过去多了的有43户，占47.78%，认为没有变化的有23户，占27.78%，两者相加，占样本的75.56%，但与此相反，认为财政拨款部分还是相当不足的有43户，占45.74%，有些紧张的有36户，占38.30%。两者相加，占样本的84.09%。这充分说明，由于财政的无偿拨款和低息贷款，加之传统体制的冲动效应和无约束效应，各单位当然对财政性投资“抢”得越多越好。资金使用的另一方面效应是对自筹资金的短期使用效应。即由于所有者的代表具有承包期和换届期，为了受到上级的“信任”和下属的“赞扬”，他们尽量投资一些见效快的项目，而忽视具有发展战略的中长期投资。
表1 样本单位投资决策权拥有情况
在双重体制下资金来源已趋多元化。在被调查的100户样本中，除了财政拨款外，资金来源于企业赞助的有15户，收取各种费用的有38户，其它渠道的有47户。资金来源的多元化使样本单位的资金结构发生了较大的变化，财政拨款占的比重明显下降，由于财政外资金所有权属各样本单位，政府无权干涉或调控，财政外资金管理的真空状态可能带来的结果是样本单位的“寻租”行为[⑥]，造成从整个新区看资金利用不当，表现为设备重复引进，项目重复投资等。
投入要素中，劳动力是增加公共物品、提高公共物品质量的关键，但目前劳动力没有达到高效率的使用，从而劳动力的公共物品产出率并不很高，这表现为：其一，劳动力结构上存在着短缺和滞存并存的局面，表2是样本企业劳动力结构的短缺和滞存情况，劳动力短缺，样本企业的行为取向一是替代，如在中学，为了解决英语教师的短缺问题，用其他专业毕业的教师替代，这种替代对生产“产品”的质量不能保证；另一行为取向是让其短缺，直到找到合适的人为止，从而造成了生产程序的中断，形成了更多人员的假性“滞存”。劳动力滞存一方面使这部分劳动力本身资源的浪费，另一方面可能带动相关人员的“偷懒”[⑦]，从而影响劳动力的使用绩效。其二，收入机制并不能成为劳动力效率提高的激励机制。在被调查的108户样本中有30户（占29.12%）认为收入分配差距对职员积极性没有提高，有45户（占41.69%）认为职员积极性的提高不大。
表2 劳动力结构失衡
劳动力使用效率低下固然有许多原因，但劳动力的行政配置体制可能是其中的主要原因。
二、政府对公共物品管理的现状
从政府对公共物品的管理看，政府对公共物品管理的目标值是：
1.制定贯彻国家公共物品方面方针、政策的实施办法；
2.编制浦东新区公共物品发展规划；
3.检查、督促、指导乡镇、街道的公共物品发展及协助做好发展规划的综合平衡；
4.组织浦东新区公共物品方面的研究课题；
5.总结推广浦东新区公共物品的发展经验；
6.管理公共物品方面的财务、基建、职工编制、劳动工资等；
7.审发申办公共物品方面的许可证，参与审核或审批公共物品的项目。
上面是政府对公共物品进行管理的理想模式，但目前政府还直接对微观进行控制和部分控制。在被调查的93户样本企业中，认为仅有部分决策权的有68户，占73.12%，认为几乎没有决策权的有12户，占12.92%，两者相加占到样本数的86.02%，除此之外，政府对微观在投入要素上或多或少地进行各种干预。政府的实际管理操作与理想管理模式之间出现了偏差。
造成这种偏差的原因是什么呢？
首先，微观传统体制的运作是造成公共物品管理方式上理想与实际偏差的根本原因。
浦东新区成立以后，微观体制没有发生根本的变化，在被调查的91户样本中，认为他们的体制有些变化的有40户，占43.96%；认为几乎没有变化的有31户，占34.07%，认为根本没有变化的有17户，占18.68%，微观体制没有从根本上发生变化，微观主体行为必然仍然是政府机制的附属物。[⑧]
其次，缺乏各种中介组织是造成公共物品理想与实际偏差的组织原因。假设供给主体发生了根本的变化，在没有中介组织的情况下，生产公共物品的单位只能找政府。政府面对无数微观主体，总是处于无效率的同下属单位无休止的谈判之中。但下属单位总是在谈判中获利，国有下属单位总是从本单位的利益出发，传输给上级管理机构的信息是有利于他们的被“处理”过的信息。
再次，缺乏政府管理公共物品的制度环境。传统的经济体制如就业体制、计划体制并不随浦东新区的成立而被打破，而在继续运作。这种旧体制下政府对公共物品调节的必然选择是政府对公共物品在投入和产出方面的直接控制，因此，即使机构发生变化，体制没有变化，政府对公共物品的调节也不可能从根本上发生变化。
最后，对公共物品没有作必要的分类是造成政府对公共物品管理中理想与实际之间偏差的产品原因。政府目前对公共物品的管理，实际上是通过控制政府所掌握的投资来实现的。[⑨]并不是依据不同公共坞品，政府采取不同的调控方式，[⑩]这种控制将出现两个方面的问题，一是对于政府财政性拨款的那部分投资，政府不管项目大小，产品类别，都实行比较严格的控制，这样势必造成政府忙于各种事务之中；二是资金来源的多元化，政府对财政拨款以外的资金难以有效的调控，因而出现了所谓的重复公共资源配置，宏观公共物品不合理配置现象。
三、浦东新区公共物品优化配置的思路
浦东新区开发开放的高起点，以及要作为未来新上海的象征之一，成为国际一流城区的客观目标，本身就决定了新区公共物品的快速推进过程。
如何在现有条件下，使公共物品在总量上快速增长，在结构上保持相对均衡，在宏观上又能得到有效的控制呢？我们考虑近、中期内浦东新区公共物品优化配置上应该注意以下几个问题。
（一）产品分类——优化配置的前提。
从总体上看，公共物品可以分为两大类：纯粹公共物品和俱乐部物品。
纯粹公共物品具有两个重要的特征：一是消费行为的非对抗性。某人对纯粹公共物品的消费并不排斥其它人对它的同时消费，二是对消费者的非排它性。也即我们不能根据某人是否支付了费用来决定他的消费资格，一旦物品被生产出来，任何个人都可以自由地消费，而不需经过其他人或组织的许可。
纯粹公共物品是一种非市场配置的产品，它主要基于以下三个方面的考虑：第一，外部性利益很显著，由于消费是非竞争性的，增加一个额外消费者的边际成本为零。另一方面，即使采取收费办法，但无论何种收费办法都难以彻底解决收费问题，因为公共物品的自然属性和技术属性决定了纯粹公共物品使用上的“非排它性”，要真正设计或发明一整套排它的装置和制度使公共物品“民营化”，必须考虑制度设计的成本以及执行和监督费用，在一般情况下，这些成本是极其昂贵的。第二，需求弹性为零，即需求完全无弹性，（11）因此，某一公共物品的总需求是个别需求曲线的垂直相加，由于人们的需求殷切，因而价格体系无助于资源的最适配置；第三，公共物品生产的准则是公平性原则，而非效率原则，因此，不管是那一个等级的消费者，政府必须保持社会上每一消费者享受公共物品；第四，对于有些公共物品，民营化的资源是可行的，但是，实行民营化会导致资源重复配置，造成过剩的浪费。
尽管纯粹公共物品是一种非市场配置而是政府负责配置的，政府也不是传统体制下对产品的直接经营，而是运用新的运行机制加以管理，对于现有的纯粹公共物品，政府可以分产品成立各种公司，有效地进行资产管理和产品管理；对于即将生产的公共物品，从政府管理层看，可以成立项目委员会，对大的项目进行可行性研究，并提出具体方案，具体实施可以通过投资公司采取招标形式（12）。
公共物品中还有一种产品为俱乐部产品，它也具有两个特征：一是排它性，但同纯粹公共物品不同，俱乐部产品仅仅由其全体会员依据某种规定共同消费，如南浦大桥，只有买票才能上桥；二是非对抗性，单个“会员”对俱乐部产品的消费不会影响或减少其它会员对同一物品的消费。绝大多数的公共物品是俱乐部产品。
浦东新区对俱乐部产品的管理应通过三方面来实现：（1）投资管理，政府通过直接投资、间接投资（主要的投资方式）指导俱乐部产品的投入方向；（2）中介调控，政府与企事业单位之间设立许多官方、半官方和民间的中介机构，化解政府的部分积能，管理俱乐部产品（这一点，将在下面作全面阐述）；（3）规则管理，政府制定各种规则，使俱乐部产品在投入、产出上符合政府的意愿。
（二）中介机构——浦东新区公共物品优化配置的组织保证。
建立具有各种职能的中介机构，使政府从大量的具体行政事务中解脱出来，并化解与企事业单位的矛盾，使政府真正成为指导者、调控者和监督者。中介机构也是联系企事业单位与政府之间的桥梁，企事业单位的要求和意见通过中介机构的渠道传达，同时，政府的意愿也可以通过中介机构得到磋商和实现。
依据不同的职能，中介机构的形式应当多样化。有同业协会、基金会、评价公司、认可公司等，他们的性质也不尽相同，有的属官办性质，有的属半官办性质，有的属民间性质。
同业协会（如教育协会、卫生协会）或学会具有半官方性质，代表政府处理本行业中的部分行政事务，是政府与行业组织联系的主要渠道，其成员既有政府主管部门的官员，又有该行业的专家、学者，还有部分会员企业的负责人等。同业协会的具体职能是：第一，提出行业中、长期发展规划，协调各企事业单位之间的业务关系，建立有效率的行业结构；第二，提供各种信息，为行业和企事业单位的决策服务，协会组织所提供的信息主要有：（1）市场经济信息，市场信息是协会提供给行业和企事业单位的主要信息，而且信息的范围十分广泛，既有国内外行业发展的动态信息，又有各种公共物品的供需信息。（2）技术方面的信息，如国内外技术专利、技术设备水平现状及未来趋势，有关研究机构的新项目等等。（3）社会政治方面的信息；第三，劳动力的再教育。企事业技术水平的提高对劳动力的知识结构提出了新的要求，在这方面，协会的作用有：（1）选择、制定专业教材，协会依据本行业的特点和具体工种，制定编写或选择相应的教材，作为本行业职员培训的必修课程；（2）创办职工学校；（3）对职工培训进行监督、检查和考核。第四，会同企事业单位进行具体事务诊断，各协会因企事业单位要求进行实地调查，针对存在的问题提出改进方案；第五，提供咨询服务，其咨询内容包括：分析国内外形势和动向，解释国内外政策、法律和法令，帮助企事业制定发展战略。
评价公司是独立于政府和企事业单位之间的民间机构，它是评价“产出品”的公司，其职责为，第一，制定一整套评价指标体系，如教育、卫生、文化、体育等，这套体系具有可操作性和相对公正性，而且这套体系应该随时间的变化而变化，与一般商品不同，公共物品的评价标准较难制定，而且不同主体对公共物品的评价体系有不同的看法，所以，在评价各企事业单位生产的公共物品时，可以由政府、同业协会、同业单位与“消费者”四方共同参加制定评价体系。第二，确定生产公共物品企事业单位的等级，作为政府财政拨款的依据。第三，在国家政策范围内制定不同的收费等级，供决策者参考；第四，为了防止企事业单位“收买”评价公司，政府可设立监督机构，人选由政府、企事业单位与“消费者”三方共同组成，由同业协会负责三方人选的确定。（人选不是固定的，而且人选的确定具有保密性。）
由于公共物品生产的特殊性，有必要建立一种认可制度作为政府对公共物品管理的一个方面，认可活动可以由认可协会来承担，认可协会可以是半官方性质的，也可以是民间机构。
认可活动一般分为两种，一种是机构认可，另一种是业务认可。认可过程和认可方法是：第一，公开确立用来评价企事业单位的质量标准和准则。这些标准是：（1）企事业单位的目标；（2）组织和管理；（3）经费来源；（4）物资来源；（5）对消费者服务；（6）职责；（7）计划。第二，要求受评估的企事业单位作全面的检查。第三，成立检查小组，由认可协会派出检查小组对企事业单位作全面的检查。第四，认可决定，认可协会经过分析获得的全部信息，包括自我研究报告和有关材料，根据不同的情况作出相应的认可决定。其基本决定是认可或不予认可，而且认可资格只是在一定期限内生效。
这样，各种中介机构的设立：一方面可以摆脱政府从事于大量的行政事务，另一方面，强化了政府调控的力度，扩大了政府调控的范围。
中介机构成立以后，浦东新区政府对公共物品的管理（以新区社会发展局为样本）模式，如图一，从中我们可知，其一，在各机构的设计中，由于政府在管理公共物品、俱乐部产品上存在着较大的差异，因而我们在机构设计上作了相对分开，如在教育管理上，我们专门设立公共教育科，全面负责浦东新区的九年制义务教育，公共教育科对微观调控的力度很强，教育的其他科室，则侧重于政府的宏观指导，协调和调控；其二，政府机构下所设立的许多中介机构我们用虚线表示，说明政府同它们之间没有上、下级关系，这些中介机构可以是半官方性质的，也可以是民间性质的，甚至是私人性质的，政府通过他们管理公共物品；其三，浦东新区社会发展局下设各处是同浦东新区经济快速增长对公共物品数量和质量上的要求相联系的，因此这种机构设计既不是旧体制的复归，也不是一成不变的，而是随公共物品数量和质量的变化而变化。
图一：浦东新区社会发展局机构运作图
（三）培育供给主体——扩大供给公共物品的微观基础。
就目前而言，公共物品供给的主体是新区政府，这样，一方面由于新区政府财力有限，难以迅速扩大公共物品；另一方面，各微观主体之间的竞争缺乏，难以提供公共物品的供给绩效，因此，培育供给主体，从公共物品特别是其中的俱乐部产品供给主体的单元化走向供给主体的多元化是增加新区公共物品的重要方面。
除了新区政府财政拨款和提高资金利用率作为增加公共物品的方式外，还有如下几种方式：
（1）政府资助的企事业单位，投资主体可以包括政府、企业、社会团体和个人四方，依据投资比例组成董事会，董事会决定企事业单位的发展战略和重大决策，具体执行由董事会聘任执行机构执行。
（2）民间合作的企事业单位。投资主体可以是私人，也可以是民间自筹资金。
（3）国际合作组成企事业单位。
四、微观主体的重新构造
新区政府职能的转换及其相应中介组织的营造为微观行为主体的重新构造提供了条件，但同时也要求微观运行机制作相应调整。
从决策机制看，应该建立决策机构和执行机构适当相分离的运行机制，决策机构的组织形式是董事会，负责总体发展规划和目标，执行机构类似于企业的经理会，负责日常行政工作，决策机构和执行机构的分开有利于决策者摆脱日常经营工作，集中精力从事总体发展战略，也有利于政府对微观单位的管理。
董事会如何选择执行机构的总裁，总裁的行为又如何符合董事会的意愿，我们认为，董事会可以通过两个方面规范他们的行为，一是依据绩效给他们定价，并给予不同的货币收入，二是通过经理者市场掌握总裁人选的权利。对于职员，则完全可以通过劳动力市场规则合理配置。
综上所述，微观单位的运行方式如图二。
图二 微观企业运行图
注释：
[①]布坎南在1965年发表了开拓性的论文《俱乐部的经济理论》，为经济学对公共物品的深化研究提供了崭新的经济理论，参阅J·M·Bachanan(1965),"An Economic Thcory of Clubs"Economica 32.
[②]天然和特有的公共物品是指浦东所特有的自然环境和制度环境。公共物品是一个范围很广的概念，kindlcbcrgcr认为即使象和平也是一种公共物品。参阅Charlcs P.Kindlcbcrgcr(1988)Intcrnational Public Goods Without In Tcrnational Govcrnmcnt,Thc Amcrican Economic Rcvicw,March.1986.
[③]我们对浦东新区生产公共物品的企事业单位进行了问卷，问卷发出235份，其中卫生方面52份，文体方面20份，民政方面12份，教育方面150份，环境保护方面25份，科技方面25份，实际收回108份，回收率45.98%，其中教育方面47份，卫生方面34份，文化方面8份，环境保护方面5份，科技方面4份，其他方面1份，这次调查无论从回收率看，还是从各部门的回收分布看，基本上达到预期目的。
[④]新区政府管理公共物品的有几个局，如社会发展局、环保局、城建局，其中主要是社会发展局。但社会发展局并不纯粹管理公共物品。我们讨论浦东新区对公共物品的管理主要以社会发展局为模本。
[⑤]科尔内在《短缺经济学》一书中认为企业（包括事业单位）由于厂长（经理）与企事业的自我等同化以及软预算约束，企事业单位必然向上级争投资。参阅科尔内：《短缺经济学》上、下卷，经济科学出版社。
[⑥]由于许多事业单位追求二元目标，即既考虑社会效益，又考虑经济效益，93户样本中，两者兼顾的有74户，占79.57%，因此，可以推断，事业单位“寻租”（Rcnt sccking）现象必然存在。
[⑦]产权经济学家阿尔奇安和德姆塞茨在协作群生产假说中指出：“生产过程中，一个人的活动和行为（努力程度）会影响协作群中其他人的生产力。”参阅A.Alchian and H.Dcmsctz(1972),Production Information Costs and Economic Organizntion,Amcrican Economic Rcvicw,Voc,62.
[⑧]当然这种政府机构的附属物同以前相比有了一些变化，政府机构不是绝对下属单位的控制，但还相当程度上保留着对下属单位的直接控制。
[⑨]其实，政府并不仅仅对投资要素进行控制，而且包括对其他要素如劳动力等的控制。
[⑩]公共物品的分类我们在下面作分析。
[11)需求弹性，即价格变动的百分比引起的需求量变动的百分比。
(12)具体实施项目可以通过模拟市场形式的方式实施。