现行农村土地制度的产权分析与改革途径探索*，本文主要内容关键词为：农村土地论文,途径论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行农村土地制度的产权分析
土地制度是农村最基本的产权制度。我国《宪法》、《民法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《农业法》都有关于土地所有权的规定。我国土地权利的基本结构如图1所示。这些法律将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”：“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。换句话说，对于农民来说，所有权一直不清晰，农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。实际操作中，农村土地是一种国家想什么时候拿地就什么时候拿地的制度，因为《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，而且法律上对“公共利益”的界定一直是模糊的。
图1 中国土地权利制度结构
承包制与其说是创新的生产模式，不如说是历史的回归，将土地使用权利在一定年限内释放给农民，与以往不同的是，土地产权没有发生根本变革仍属集体所有，造成农村土地产权使用权与所有权脱离的两层皮现象。2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)，允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。也就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。《物权法》的公布和实施，承包权真正具有了物权的性质。
但是，由于农民集体土地所有权的具体归属不明晰，农民土地承包权的性质不够明确，在农用土地流转和土地征用过程中，侵犯农民土地合法权益的现象大量存在。这就造成农民无法从土地的级差地租中获益，也不能分享城市化进程中利益的大头，农民被征地后所得到的补偿以农作物平均收成为基准。①
(一)农村土地的所有权是模糊的、不确定的
农村家庭承包经营制度的实质是实现土地所有权和使用权一定程度的分离，在不改变土地所有权的情况下给农民承包期内的土地使用权。耕地的所有权是村(组)内全体村民“共同所有”的，但实际使用权却是个体拥有的，也就是目前农民拥有的“承包经营权”是分散在每个农户家庭的。但是，实际经济生活中，这种“共有私用”的表现形式，以及作为“共有”和“私用”主体的农民随地方不同对“共有”和“私用”的权利认知却有很大的差异。各地自然、社会、经济条件的差异则是不同地区农民对耕地产权制度认知差异的诱因。也正是在这种基础上，产生了不同地区之间进行不同耕地产权制度的创新和实验。
在当前的农村耕地产权制度框架下，耕地的所有权在法律上是属于集体的，集体的农民享有一定时间和范围内的承包经营权。但这种承包经营权既不同于耕地所有权，也不同于传统意义上的耕地使用权。农民作为耕地所有权的主体——社区集体的一员，通过平均分配所获得的耕地承包经营权，不仅仅是一项经济权利，更是一项社会保障权或成员权。
首先，国家对集体所有权主体的界定不清晰。第一，农村集体土地是集体内每个农民都有份儿，但是因人口的自然变动和机械变动，构成集体的农民在不断变化，而法律的规定没有明确指明是现时、过去或将来的农民集体。第二，“村”的概念没有明确的规定，按照“三级所有、队为基础”的精神及政策的衔接，集体土地的所有权应该归属于村民小组(原生产队)。但只有广东等少数省市、区的行政村与自然村(生产队)是一致的，大部分地区的行政村与自然村有差别，所有权就发生问题。第三，作为农村所有者的集体只拥有土地的经营权和管理权，不拥有法律赋予所有权人的全部权利，国家凭借法律规定和行政权力在很大程度上限定了集体对土地的处置权。
其次，三级制的“农民集体所有”，导致土地所有权归属混乱。农村各阶层人员，对土地的所有权各有各的说法。多数村民认为，宅基地和自留地是自己的或者是村民小组的，耕地是国家的，也有少数村民认为耕地也是自己的；一般村干部认为村的土地属行政村所有，或者是国家所有；而大多数乡镇干部认为所有的土地都属国家。由此导致的混乱往往出人意料。例如有些地区，同一块地竟被卖了五次。因为村民，村干部，乡，镇，县五级都有人认为自己有权卖地。农民对土地所有权的了解在一定程度上就来自土地纠纷。
最后，集体土地所有者对自己拥有土地的所有权转移最终完全依赖国家的需要。只要国家为了公共利益的需要，集体所有的土地就可以由国家征用。可以谈判补偿安置条件，但没有是否同意被征用的选择；如果国家不需要，集体土地的所有者不能将土地卖给任何组织或个人。按照法律规定，只有国家征用，才能发生所有权的转移，其他属非法。这样，所有城镇建设、开发区、房地产开发用地均以“国家为了公共利益的需要”名义来征地，本身已破坏了国家征用的含义。
(二)农村土地的使用权经常遭到侵犯
尽管在理论和法律上，中国的农户好像合法地拥有土地的承包权和使用权，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯和歧视。
首先，妇女的土地承包权利经常被剥夺和歧视。目前，农村妇女不仅在土地承包的数量上与男性农民不同，而且在土地承包期内，若女子出嫁，她们的承包地往往被没收。农村妇女出嫁到另一村，甚至到另一村民组的，因为土地是本村集体所有，其原来承包的土地不能带走；而嫁进来的妇女，因承包地已经分定，不可能对土地进行调整，也不能在新的村子里再分到承包地。“中国经济改革研究院”课题组在问卷调查中发现，有7.2％的受访妇女目前没有土地，其最主要的原因分别是“出嫁后失地”(占45％)，“国家征用后失地”(占17％)，从未分配过土地(占31％)。进一步地分析发现，在出嫁女、离异妇女、丧偶妇女这三类妇女群体中，每个群体的土地权益依这一排序由前向后递减。②
其次，对承包土地的变动实行行政强制手段，土地的发包和调整程序不公正、不透明。例如，对外出务工农民的承包地往往非法剥夺，顶抵欠款。同时，随意改变农民的承包土地现状，往往行政性地任意规定几年重新调整一次承包地，经常在村委会负责人变更时随意解除、改变土地承包合同。另外，当第一轮耕地承包合同满后，地方当局拒不落实第二轮承包的政策(将土地承包期延长到30年)，并拒不发放土地承包权证书，导致农民的承包地长期处于“非法”状态。一些地方还对农民的承包地实行双重强制，一方面强行收回农民的承包地，强迫实行“土地流转”，强制租赁农户的承包地，或迫使承包方放弃或变更土地承包经营权；另一方面又强力阻止农民依法转让土地的承包经营权，在这方面人为设置重重的行政障碍，不许农民的土地脱手。③
再次，地方各级政府对农民的土地使用权利往往保护不力，导致农民的冤屈无处伸张。一些地方行政、司法机关和村级自治组织对侵犯农民土地使用权和承包权的现象，故意搁置不处理，实行“五不”政策：一是基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼；二是农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求；三是乡(镇)政府不受理农村土地承包纠纷调解；四是农业行政主管部门不受理农民有关农村土地承包纠纷的来信来访；五是村级组织不执行仲裁、司法结论，或名义上执行，实际上拖延不办。④
最后，目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了农民的土地承包权和使用权。实行“土地股份合作制”后，农民不再直接拥有土地财产权利，土地承包经营权转变为土地股份合作制企业中的股份。一旦土地股份合作制企业的效益不佳，股份分红很低，而农民又难以收回自己的土地，农民的土地财产权利必然受到侵害。即使土地股份合作制企业的效益很好，在“集体股”一股独大的情况下，企业内部很容易形成少数村干部“内部人”控制的局面，农民的土地财产权利也同样会受到侵害。⑤
(三)农民对土地的处分权常常遭到严重侵犯
根据中国现行法律规定，农民缺乏对土地财产的处置权利和对土地用途的决定权利，这已成为农民增收乏力的重要因素。
第一，农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行的法律规定，农民的土地就只能用于农业，而且各级政府部门都有权干涉农民自主安排的生产经营项目，或强迫农民购买政府部门指定的农用生产物资，乃至规定农民必须按政府部门指定的渠道销售农产品。
第二，农户转让土地的权利也受到法律限制，制约了农民转营其他行业或迁居进城的机会。尽管《土地承包法》允许土地流转，但目前农村土地所有权虚拟的问题并未解决，而且土地的最终处分权仍然为政府及其代理机构所控制。所以，农民的承包地能否自由和公平地流转，显然面临相当多的障碍。
第三，愈演愈烈的政府征地也严重剥夺了农民处分土地的自主权。农村集体作为土地的所有者，与政府就要被征用的土地，没有谈判和讨价还价的平等地位和权利。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987-2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70％以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000-2030年的30年间，占用耕地将超过5450万亩，这意味着失地农民的队伍还将急剧扩大。⑥
第四，农民的土地产权日益成为私营企业“圈地”的牺牲品。目前将农民的土地纳入私人的公司化经营已经成为一种趋势。不少村委会和农村集体经济组织往往越俎代庖，搞“捆绑式”的土地流转，不让农户与有关的公司或企业直接谈判，侵犯了农民的自由意志与参与权利，这样在农村土地市场发育的过程中土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权力。
第五，农民的土地处分权还不断遭到基层农村政府和村委会组织的侵犯。由于农民在土地流转和处置过程中的发言权和参与权被剥夺，结果基层政府和村委会组织在这方面的权利膨胀，“黑箱作业”大行其道。据统计，至2000年年底，中国已有98％的村民组实行了第二轮土地承包，确认土地承包期为30年的占92％；然而，此后3年中，全国农村已有5％以上的土地被转包、出租或出让，在东部省份更达到10％以上，这种大规模的土地流转多以强制流转和超期流转的方式进行，为农村干部的腐败提供了温床。⑦
(四)农民的土地收益权无法得到保障
在现实中，农民的土地受益权无法得到保障，土地流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。
第一，作为土地所有者的农民无法参与征地费用补偿的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久，完全由政府和村民委员会确定。例如，《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”，但在现实中，多数村委会往往不经过任何民主程序就将土地转让，并机动地长期用于对外发包，甚至故意泄露土地招标、承包标底的秘密，取悦于征地单位，从而让村委会的经办人获取不当利益。
第二，征地的补偿标准普遍偏低，不能体现土地价值。按照《土地管理法》第47条规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍。而在浙江省湖州地区的白雀乡，当地农民每亩得到的征地补偿还不足2万元，仅相当于白雀乡2001年农民人均收入的4.2倍，比国家规定的少了一半。必须指出的是，农民失去的是永久的土地所有权，而土地征用者在二级市场上把低价征来的土地再拍卖给房地产开发商，一亩有70年使用权的土地地价就高达几十万元，这是一种超过容忍极限的对农民的残酷剥夺。⑧
第三，征地单位和农村集体肆意克扣农民的土地转让收益。目前，在土地转让过程中一般是对村民集体和农户这两方面实行补偿，许多征地补偿费经过村委会截留后，实际到达被征地农民手中的已经很少。这种借助国家权力对农民的土地财产进行不对等补偿的国家征用，直接损害了农民的利益。例如，湖北省湘荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元，仅为法定最低标准4800元的10.4％。浙江上虞市2000年土地出让收入为2.19亿元，可付给农民的征地补偿费仅为可怜的591万元，只占总数的2.7％。而且，征地补偿费还经常被层层克扣，湖北省湘荆高速公路征地补偿费下拨后，被省湘荆公路指挥部克扣837万元、被荆门市指挥部克扣1502万元、被荆门市东宝区克扣190万元、有关乡镇共克扣1192万元，这笔补偿费到农民手中之前已被截掉了45％。⑨
第四，有关部门还极力压低地价，推行“廉地引商”政策，慷农民的血汗利益之慨，以“改善”所谓的投资环境。目前，不管是体现公共利益的国家重点工程，还是以赢利为目的的房地产开发，一概都是由政府以较低的价格强制性征用农村的土地，土地的这种低价流转往往以低于正常水平的价格出租或发包，而农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这样做是不等价、不平等的土地产权交换，严重剥夺了农民的财产权利。同时，许多地区不惜牺牲农民利益，压低地价，以地引商，普遍以“优惠政策竞赛”来招商引资，他们只讲“为老板铺路”，不讲“为农民服务”，宁可得罪农民也不愿得罪投资商。而且由于土地征用成本低，部分地方出现土地征而不用、多征少用等现象，不仅浪费了大量土地，而且损害了农民的根本利益。⑩
第五，征地的决策不公开、征地的补偿不公平，征地的补偿标准不统一。尽管现有土地征用补偿标准偏低，一些村民委员会为了取悦相关的政府部门和企业，换取更多的特殊优惠，降低征地补偿标准，牺牲农民利益来减少建设成本，造成了不同用途征地、同一区块内或同一项目内征地补偿标准的不一致。例如，1998年，在浙江省湖州市湖织公路建设的沿线乡镇，在土地征用过程中土地征用补偿标准不统一，从0.45万元/亩到0.60万元/亩不等，而在同一区块内的高速公路征地，又执行了1.35万元/亩的征地标准。土地征用补偿标准执行中的随意性和不一致性，容易导致农民集体上访，容易激化社会矛盾，影响社会安定。(11)
二、土地产权变革是解决土地问题的关键
从2003年以来，温家宝多次强调，“坚决实行最严格的土地管理制度”。2007年3月，温家宝在十届全国人大五次会议上作《政府工作报告》时强调，节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，贻害子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。
目前，我国土地问题主要表现在：中国土地利用粗放浪费严重，土地供需矛盾突出，违规违法用地屡禁不止。农村土地问题实际是三大问题：第一是承包经营土地问题；第二是农村建设用地问题；第三是宅基地问题。(12)《物权法》在这三种集体土地的改革或者流通的问题上采取了谨慎的态度，既保持现行土地法规定的现状，但又留有了余地，为将来一些地方进行试点和改革留下了充分的空间。
20世纪80年代出台的《土地管理法》，就提出我国实行最严格的土地管理制度。然而，目前我们还没有建立起一套非常完善、跟市场经济完全接轨的土地管理制度。其中，有三个制度基本没有建立起来：一个非常明晰的产权制度，无论从国有土地来讲还是集体土地来讲；一个利用经济手段对调整土地资源的补偿制度；一个对土地资源使用管理的责任体系。
中国目前实行城乡分离的土地制度，城市土地国有制，农村土地集体所有制。但是，在中国实行了土地有偿化使用制度后，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让，显然是一种极其不平等的制度。城乡分离的土地制度的一个根本性内容，就是农村土地征用制度给农民利益造成了巨大损害。即农村土地征用制度不仅将农民排斥在了土地市场之外，无法参与到房地产市场中的权益分配，而且即使在农村土地被征用中，农民也根本没有参与权和决定权。加上征地补偿标准自身的严重缺陷，即中国土地征用补偿标准采用“产值倍数法”，未反映目前市场经济条件下土地的资产价值，而仅仅是一种土地产值的标准，土地补偿费仅仅是土地交换价格很小的一部分。这对失地农民是极其不公平的。
国务院发展研究中心农村部部长韩俊通过农村调研发现，农村土地存在“三个倾向”：第一个倾向是把整个农村纳入城市建设规划区，个别地方把整个农村的集体土地全部转为国有土地；第二个倾向是村委会改为居委会，集体土地也随之改为国有土地；第三个倾向是随意改变产权关系，即所谓“拿土地换身份”、“拿土地换社保”(13)。
集体土地财产权利不明晰，是土地失控的根源。依照现有法律，只有主要集中在城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体尽管享有农地的所有权，这种所有权却受到极大限制，不能像国有土地那样衍生出建设使用权。因而，农村集体就不能自行将其所有之土地转化为工商业用途，获取土地增值的收益。相反，农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权，并向工商企业出售。这种制度决定了，要满足城市化、工业化对土地的需要，政府必须大规模征用农地。
地方政府攫取土地的“法宝”就是利用了土地产权的模糊，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑，名义上的土地集体所有在实际上构成了土地所有权的虚置。我国《宪法》明确规定城市土地是国有的，可以无偿划拨或有偿使用。在20世纪90年代前，国有土地基本是无偿划拨使用，直至1995年房地产法出台，规定土地具备条件的必须采用招标或拍卖供给，但一直没有实行或少数实行。根据国家政策和法律法规，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”(《中华人民共和国宪法》第十条)、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”(《中华人民共和国土地管理法》第二十五条)。
在计划经济体制下，产权“模糊”和“虚置”的城市郊区耕地并不允许其通过任何方式用于营利性的用途，而只能采取国家划拨的方式在国有或集体经济组织中流动。因此，这种“模糊”的产权安排并没有造成直接的效率损失和“滥用”。但是，在市场经济条件下，由于靠近城市的特殊区位优势，这块耕地就很可能产生了被用来进行房地产开发的营利性可能，从而出现了营利性的资本产权束，在新出现的产权束得不到重新明确界定的情况下，它处于“开放状态”。按照我国现行的土地征用制度，最有合法身份“攫取”这部分资源的行为主体就是各级地方政府，其获利逻辑是：低价征用，按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租给开发商，从中赚取价差。
垄断的征地权极易被拿到市场上换取垄断利润，这是典型的政府机会主义行为。在地方政府“经营城市”的理念下，诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为，50年或70年的土地租金一次性收取，短期内增加财政收入，而政府长期的财政收入无法保障。有些地区还大搞“以租代征”，违规占用农田、农宅进行房地产开发。从更深层次来看，近年来房地产宏观调控政策出台的根本性原因在于广泛存在的“土地财政”。“土地财政”存在五个显著风险：财政风险，金融风险，投资过热风险，社会风险，行政腐败风险。其中，所谓的财政风险，即是指在任政府为了最大限度地获取收益，往往一次性预收并预支未来十几年甚至几十年的土地费用，下届政府不但无法实现收益共享，而且还需要进行土地出卖后的开发配套投入和征地补偿工作。
解决“三农”问题、完善土地宏观调控的关键是，完善土地产权制度，让农民真正拥有土地产权，实现国有土地与集体土地的权利平等。也就是说，强制性的征地一定要降到最低限度，承包地要物权化，宅基地要成为一个真正的产权；农村集体可以跟城市政府一样，在其所拥有的土地上设立建设使用权，并以同样的价格向工商企业转让。政府当然可以对这些交易活动进行管制，也可以制定土地利用规划，并且对土地交易征收赋税。农村土地增值的收益从法律上将归农村集体所有，农村集体将仍然保有土地的最终所有权，政府征收土地收益税收回城市投资形成的土地增值部分。
1984年中央1号文件开始允许土地承包权流转，2001年发布《关于土地承包经营权流转的规定》，提出了依法、有偿、自愿的原则，并明确流转的主体是农户。《土地承包法》第32条规定，“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，关于流转的原则，一方面规定要遵循“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，另一方面又严格限定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。
要真正实现国有土地与集体土地的权利平等，必须打破国家垄断农地转用，改变政府对集体土地的用途管制，打破农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系，发展土地市场和土地交易，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。也就是说，在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易(14)。土地流转和交易的目的正是要变村民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民的长期保障。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。
在农村集体土地上能不能搞建设，这也是一个争论比较大的问题。对于农村的建设用地，其用途能不能再扩大？能不能不仅限于自己的乡镇企业和村内设施？广东省从2005年10月开始实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。据此，集体建设用地使用权作价入股(出资)，以与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。不过，该办法仍然禁止集体建设用地用于商品房地产开发建设和住宅建设。
“小产权房”的存在，剧烈地搅动着高速上涨的房市。“小产权房”，是指在农村集体所有的土地上开发的房地产，并销售给城市居民。针对一直争议不休的“小产权房”问题，2008年1月国务院办公厅公布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，要求严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用(租用)农民集体土地进行非农业建设；城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。按现行法律法规的规定，农民集体土地只能用于农业生产或农民宅基地，不得用于非农业建设。因此，“小产权房”并不具有真正的产权，无法得到法律保护。
针对农村土地制度试验和探索，《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确划出底线，任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度，而土地用途管制制度是中国目前实行最严格土地管理制度的核心；严格控制集体建设用地规模，禁止通过“村改居”等方式非法将农民集本所有土地转为国有土地；严格禁止和严肃查处“以租代征”等违法违规行为，坚决刹住乱占滥用农用地之风。
进一步完善农村土地制度，关键是明确界定农民的土地财产权利。要明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占用、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。这是关系到8亿农民切身利益的一件大事。可以预料，农民比地方政府更珍惜自己的土地，并会按照市场价格索价。因而，让农民直接通过转让土地建设使用权而向城市化和工业化提供土地，将会约束地方政府和企业节约用地。其实，只要产权清晰，土地在谁手中都应是财富。只有当农民拥有了农村土地财产权，他们才能参与土地收益分配，才能真正像主人一样掌控土地。
随着经济发展和社会分工完善，界定明确产权的意义就越来越重要。产权明晰不仅关系到个人的收入得失，而且关系到整个经济发展的动力、秩序和前途。当资源产权得到明确的界定时，经济主体会努力将资源进行有效的组合，实现自身利益最大化的目标，从而在客观上实现了资源的最优配置。如果不着力从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护，土地作为基本的生产要素配置时就会背离市场，要素的价格就不能客观地反映其稀缺性，便可能加剧土地利用的粗放，不节约、不集约的情况会更加严重。当然，从根本上解决农村土地权利制度问题，需要通过《宪法》以及很多法律、经济制度的安排才可能实现。
三、中国农村土地制度改革的可能路径
中国农村的土地产权制度改革，再往前跨一步就涉及土地产权私有化的问题，这不仅是产权制度的突破，而且对土地市场有巨大的影响，因此广为市场高度关注。然而，中国的土地公有制度是《宪法》所确立的，未来的土地产权制度改革到底能突破多少呢？
目前，改革中国农村土地制度的主张归纳起来有五种：一是国家所有，农民永佃；二是土地所有权归集体，使用权农民占有；三是以社区股份合作制改造农村集体土地所有制；四是实行有条件的土地私有制；五是实行国家、集体、农民多元化土地所有制度。究竟怎样改革？我们认为，需要就各种方案的可行性、可操作性、所需成本和风险进行比较，最后选择一种既维护农民利益，又符合市场经济规则，还具有可行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在实践中加以实施(15)。
(一)改良性的集体所有制加明晰产权方案的优缺点
目前农村土地实行的是，集体所有加一定年份中归农户承包经营的制度，并且土地经营权可以依法、自愿和有偿转让。但是，农民土地经营权不能抵押，经营权的流转实际上也受到村集体、土地用途和经营租赁费太低(由于农业生产的低收益，甚至亏损)等的限制，加上土地的承包期不长，在剩余的10多年中，由于承包经营土地的使用年期太短，而转让价值很低。这使得农民也不愿意转让已经承包经营的土地。
如果我们不想大动农村基本的土地集体所有制度，可以进行改良性的改革。即保留集体所有制，明晰个人份额，农村集体土地股份合作制的改革模式：
一是改造目前虚无的农村集体所有制，将模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有。将村集体土地按照最后一轮承包土地时的村人口数进行等分，实行实物股份制，设1亩地为100股的股权；另外，以参加社的社员，一人一股，实行土地股份投票与社员一人一票复合决议制。村民委员会与土地股份合作社经济组织分开，土地股份合作社由村民土地股东大会选举产生，负责社里的经济事务和经营，村里集体所留的土地，包括公共场地，集体林地，村里的集体财产，每个股东按照股份拥有其所有权和财产权。
二是每户的承包经营地仍然不变，自主生产经营，自负盈亏，其土地按照股份，可以社内转让，如果向外转让，应当征得股份合作社的同意；除非自愿和有偿，股份合作社不能随意收回社员承包经营的耕地。因此，有两种契约，一份股份合作社和土地入股者关于土地股份的契约，用来界定和分配集体共有财产权；另一份是耕地承包经营契约，保证承包者的耕地经营权。
三是集体资产兴办的企业，出租和出卖土地的收入，土地入股形成的资产和收入，根据村民的意见，或者按照劳动力集体所有，或者按照人口集体所有，或者按土地股份所有。但如果是设立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的资产，应当按照土地股份的多少拥有财产。
四是村民现有宅基地，不作为生产经营财产入社，可视为村民永佃居住用地，归村民长期使用；宅基地是村民的长期使用财产，可抵押、继承和有偿转让。
承包土地人口的流动和增减，不再调整土地股份。原农村参与土地承包人口因婚嫁、上学、进城等出村的，其土地的股份权，承包经营地等仍然保留。外出人口不想留有土地股份和承包地的，土地股份权和土地的承包经营权，可以赠予和有偿转让。去世人口的土地股份和承包土地，不再收回，可以继承。无继承人的，可收回土地股份合作社，增加现有股东的股份；实物性耕地可由股东大会协商，招标村内或者村外承包者经营。此改革方案的优点是：保留农村土地集体所有制，明晰其产权，承认目前土地承包经营的现实，农民可以按照股份分配土地出租、出售和入股所得的收益，并且给城乡人口增减和流动，提供了土地产权可以有偿转移的制度设计和安排。但是，缺点和风险是：
(1)土地所有的最终控制权，还是在村集体手中，有可能成为村乡等政权和组织摊派和收费的权力依据。
(2)成立土地股份合作社，可能会另形成一套村经济组织班子，加大村民的负担。
(3)股份合作社有可能将农民正在承包经营的土地抵押、买卖等，也可能以法人的身份借债，最后由各股东承担其债务和风险。
(4)目前中国广大农村农民的法律、监督、合作、经营等素质，可能制约土地股份合作制的推广。
(二)各种私有化方案的不可操作性和风险
有的学者提出了农村土地私有化的改革方案。即取消农村土地集体所有制，将农村现有的土地产权归农户，土地作为私人不动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定。这种改革模式在时间上有四种方案：一是承认新中国成立前的土地所有格局，将土地改革分配的土地所有权，重新由土地改革前的土地所有者所有，原土地所有者已故的，由其子女继承；二是以土地改革后的土地所有为准，农民入高级社时的，后来成为公社所有的，现在又为村集体的，同时被各户承包经营的土地，重新划归入社前原有土地的所有者所有，原所有者农民已故的，由其子女继承；三是以改革开放后的第一，或者第二次土地承包经营为准，将土地的所有权划归土地承包经营者，土地产权划归农民的人口为当时的分地人口，去世和出去的人口不减少土地，后来增加的人口不增加土地；四是按照村里实有人口，将现有的土地，重新进行分配，划归农民所有，出去的人口不补土地，再生的人口也不再增加土地。
农村土地私有化各种方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织通过买卖土地、调整土地承包经营、更换承包经营者、调高承包经营费等方式来损害农民利益，加大农民家庭通过土地所有权来分享工业化和城市化建设用地带来的利益。但是，我们这里不谈土地私有可能形成的城市化和工业化谈判等交易成本和土地本身成本上升等问题，仅就农村的经济和社会秩序看，这些方案也有一些不可避免的缺点和风险，有的方案实际上无法操作。
方案一的缺点是，要将目前承包的土地，还给土改前的土地所有者，且不论政治上是不是可行，农村将会形成数亿无地农民；另外，已城市化和工业化建设征用的土地，还要给原来的所有者进行补偿，这在实践中是行不通的。
方案二的缺点也与方案一类同，即从20世纪50年代初到今天，时间已经过去了50余年，50余年中农村人口，有的去世了，有的进城了，有的出嫁了，如果以当时的所有者为准归还土地，则会形成一些现在农村的人口无地和少地，而一些在城市中的人口可能会分得土地的情况；同时，也存在着对于城市化和工业化建设征用的土地，是不是对原土地所有者要进行补偿的问题。因而，也是不可行和不可操作的方案。
方案三也涉及改革开放30年以来人口变动的土地所有权归属难题，形成不在农村的有地和在村中的无地的局面；另一方面，由于土地所有权的分配和承包大不一样，近几年出嫁、进城、上学等人口也会追求地权，而对当时承包地现在又去世的人的地，地权给他的继承者，也似乎很不公平。同时，25年建设用地，也有一个价值补偿问题。因此，此方案在实践上也很难操作。
方案四虽然克服了前三种方案人在村无地和人不在村有地的问题，但是，现有的承包经营土地格局是第一轮，或者第二轮承包时形成的，想从农民手中将现有的土地重新归堆，打破既定利益，重新进行分配，现在正在承包经营土地的农民的阻力将相当大，不可能同意；另外，有的家庭生育子女较多，有的家庭生育子女较少，用这种方案分地，遵守计划生育号召好的，家庭人口少的农民，在土地财产分配中将处于劣势。因此，实际上这种方案也不可行，也很难操作。
私有化的各种方案，因涉及要将土地财产分配给个人，就发生了土地产权的历史追索难题。即土地的产权从哪个时段进行明晰，实行私有化，每一时段上都要解决历史遗留的产权归属，因此，需要进行大量的谈判，支付大量的人口变动和土地归属变动成本。农村集体土地不论是以何种时限实行私有化，都会带来农村土地利益格局剧烈变动而导致的社会动荡，风险极大，是不可取的改革模式。
(三)国有加999年使用期改革方案的优点
这种思路的内容是：在农村废除土地集体所有制，一切土地国有，并将宅地、耕地，以最后一轮承包为准，农民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、鱼塘等，以已经承包经营为准，都以未来999年的期限，由农民居住、使用和经营。承包后去世的人口不减土地，承包后新增加的人口不再增加土地，承包后因出嫁、外出务工、上学、进城定居等人口，仍然有土地的年期使用经营权。还没有承包出去的荒山、沙漠等，可由农民向国家有关部门申请，承包经营，使用期仍然可以是999年。在使用期内，土地经营使用权可以抵押、继承、赠送、转让。村里集体留存土地，收归国有，可以由村民大会，决定调整和分配到户，在村民自愿的情况下，也可由集体经营使用。村里公用的土地，如乡村道路、公共场地等也归国有，但为乡村社区按照999年期限使用。在地方从事过多年农村工作的研究者何开荫，提出过的农村土地国有加永佃制，与此相似。
在国有加农户999年经营使用年期的土地制度下，如果村民自愿，也可实行土地的股份和社员参与的复合股份合作制，即将999年期土地经营使用权入股，实物土地可由合作社经营，也可由土地999年期拥有者经营，股东以土地股份分配合作社共同的收入部分。也可以不入股份合作社，实行独立的农户家庭农场经营方式。
农村土地国有加999年经营使用期改革方案的优点是：
第一，将村民社区自治与以土地为基础的生产经营分离，村委会只是村民大会的执行机构，其职责是执行村民代表大会的决定，监督村民遵守大会通过的村约和村规，规范村民行为，调节邻里纠纷，维持村里治安，管理村里各项社会事务。村委会不再是所谓的农村集体经济组织。
第二，土地国有以后，村乡等各级组织，失去了以土地为依据乱收费的基础，如果村里需要搞建设，可由村民代表大会协商筹集资金；如果要想发展村集体经济，则在村民自愿的基础上，成立大家以资金，或者土地，或者二者兼有的股份合作社，或者有限责任公司等，按照合作社和公司的方式经营。
第三，农村土地国有化方向的改革，一方面，避免了土地私有化改革中难以绕开的土地产权历史追索难题，大大降低了改革的成本，缩小了改革的风险，也使改革简单化；另一方面，关键是999年使用期，给了农民以真正的地权，使农民根据几乎是土地的永佃权利，制衡低价征用土地、随意调整承包地和租费、以地乱收费等地方政府和村组织的不合理权力和行为。
第四，农村土地国有，使全国城乡土地市场在所有权上实现了统一，在建设用地时，国家不再需要将所谓的集体土地征用成国有土地。若是国家公益建设用地，国家采取赎买收回农民999年使用权的方式；若是经营性建设用地，则是投资者和企业，在农民手中租赁、购买土地的使用年期，也可由农民自愿将土地入股。土地的价格以999年使用期价值为基础的供求决定。这样，可以避免工业化和城市化过程中低价征用农民土地，从农村土地上赚取收入，或者用地商低价进地，谋取暴利，并且征地款被县乡村层层截留等一系列经济和社会问题。
通过上述各种改革方案的比较分析，可以看出，农村土地国有化，并给以农民999年使用期的改革模式，是成本较低、动荡较小、易于操作和实行、效果较好的一种农村土地制度改革思路。
*注：本文摘录自《中国所有制改革30年》(邹东涛、欧阳日辉合著，社会科学文献出版社2008年12月第1版)第六章第三节《农村土地制度改革向何处去》，题目为编者所加。
注释：
①本小节的分析框架参考了美国宾夕法尼亚州西切斯特大学洪朝辉先生的论文《论中国农民土地财产权利的贫困》，《当代中国研究》2004年第1期，特此致谢。
②王景新、支晓娟：《保障农村妇女土地权利》，2003年8月15日，中国选举与治理网。转引自洪朝辉《论中国农民土地财产权利的贫困》，《当代中国研究》2004年第1期(总第84期)。
③谢湘：《农业部副部长：侵害农民土地权益成突出问题》，2003年8月21日《中国青年报》。
④谢湘：《农业部副部长：侵害农民土地权益成突出问题》，2003年8月21日《中国青年报》。
⑤党双忍：《废除制度歧视，还农民公民权利》，www.nongyou.net，2003年10月30日。转引自洪朝辉《论中国农民土地财产权利的贫困》，《当代中国研究》2004年第1期(总第84期)。
⑥林春霞：《谁来关心失地农民的命运？》，2003年9月2日《中国经济时报》。
⑦洪朝辉：《论中国农民土地财产权利的贫困》，《当代中国研究》2004年第1期(总第84期)。
⑧杨建民、沈宗武、金造时：《对失土农民问题的调查与思考》，《农村经济导刊》2002年第12期。
⑨《三农热点透视：失地失业农民状况调查》，2003年10月22日，中国选举与治理网。转引自洪朝辉《论中国农民土地财产权利的贫困》，《当代中国研究》2004年第1期(总第84期)。
⑩洪朝辉：《论中国农民土地财产权利的贫困》，《当代中国研究》2004年第1期(总第84期)。
(11)杨建民、沈宗武、金造时：《对失土农民问题的调查与思考》，《农村经济导刊》2002年第12期。
(12)江平：《农村土地问题实际是三大土地问题》，2007年8月8日，人民网。
(13)韩俊：《顶层制度设计应“三防止一强化”》，2008年6月23日，国土资源网。
(14)张曙光：《中国土地产权问题报告》，《中华英才》2008年第6期。
(15)本小节主要参考了周天勇《农村土地制度改革的模式比较和方案选择》，山东经济战略研究2004年第10期。
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