土地财政三问与制度变迁，本文主要内容关键词为：财政论文,土地论文,三问论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
(一)问题的提出
2011年初有三件大事值得关注，一是财政部发布的数据显示通过国有土地使用权的有偿出让而形成的“土地财政”已成为我国地方政府本级财政收入的最主要来源，①在此背景下，新一轮财税体制改革的呼声日渐高涨[1]；二是在当前严峻的宏观调控形势下，2011年1月26日发布的“国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知”(以下简称新“国八条”)直指各地的高房价，宏观调控中的“地方政府问责”机制呼之欲出；三是同样是2011年1月21日公布的备受瞩目的《国有土地房屋征收与补偿条例》(以下简称新“拆迁条例”)则剑指地方政府的征地拆迁行为。
这三个表面上相距甚远的现象其实有着高度的关联：其一都与地方政府有关，其二都与土地有关，本文为叙述方便，姑且称之为“地方政府土地财政综合症”。上述三个现象值得同时关注，这三个问题可以在何种制度层面得到统一？笔者初步研判的结果是基本法层面。
首先，为什么会产生土地财政？地方政府财政收入中，为何土地出让收入比例如此之高，土地财政属于合法的预算收入吗，如果土地财政不合法，为何中央政府“默许”它的存在，为何中央政府还要在巨额的土地财政收入基础上加大对地方政府的财政转移支付力度，这种转移支付的合法性基础是什么？显然，要回答上述问题，自然回避不了中央与地方政府的“财权”与“事权”划分，而中央与地方的权限与事务划分，则是一个宪法制度安排问题。此为“土地财政”综合症与宪法制度的关联之一。
其次，土地财政的前提是政府必须拥有充足的国有土地储备资源。然而随着工业化和城市化进程加速，原有的国有土地储备已经基本枯竭，若新增国有土地储备，确保地方政府有地可卖，唯一的现实选择就是通过征地制度从集体土地中寻求储备。而现有制度安排中，土地管理法第43条从根本上堵住了直接利用农村集体所有的土地进行建设和工商业开发的可能。简言之，现行征地制度确保了土地开发权的国有土地垄断。欲开发土地，首先须将土地身份由“集体所有”变为“国家所有”，即实行“变身术”。土地开发中的这种强制性“变身”自然要追溯到一个问题，即凭什么土地开发权实行国家独占？紧接着的问题则是宪法所确认的“土地集体所有制”究竟是一种什么样的所有权安排呢？它与土地国有制的关系如何？而诸如此类的问题显然也不单是物权法、土地管理法、农村土地承包法和“拆迁条例”等能回答的，它原本是一个宪法制度问题。此为“土地财政”综合症与宪法制度的关联之二。
第三，与“土地财政”休戚相关的第三个领域则是宏观调控。近年来，中央政府的房地产宏观调控政策屡屡失灵，尤其眼前严峻宏观调控形势下，新“国八条”所倡导的“地方政府问责制”有何法律依据，这自然又是一个宪法制度安排问题。因为，诸如宏观调控中“中央政府对地方政府的问责机制”或者“宏观调控的可诉性”等问题，显然不是行政法等子法能回答的，必须在母法层面寻找依据。此为“土地财政”综合症与宪法的关联之三。
(二)现有研究成果及其局限性
在上述与土地财政相关的宪法制度安排的三个问题中，笔者经过初步检索发现，分别从财政(或中央与地方关系)与宪法制度、宏观调控与宪法制度、集体土地所有权与宪法制度安排三个层面之一的研究成果如下：
首先是关于财政制度与宪法制度的关系，尤其有关土地财政与宪政制度关系的代表性文献梳理。寇铁军通过比较研究指出，成熟市场经济国家都用法律的形式对政府间财权事权关系进行了明确规范，而我国法律中，中央与地方间财权与事权的划分尚未细化，因而基本法层面上的制度性分权成为必要[2]。徐阳光等指出，1994年财税体制改革后，在地方政府的财政自主权缺乏制度保证，中央政府的财权过度集中的背景下，中央政府通过财政转移支付给地方财政“输血”成为必然选择。然而，同样基于制度供给的缺乏，现有财政转移支付制度存在诸多弊端，导致地方政府为索要更多的中央财政转移支付而进行恶性竞争[3]、[4]。
其次是对集体土地所有权与宪法制度安排的代表性文献梳理。李凤章通过历史研究指出，集体土地所有权本质上不过是“国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道”，它因此不过是一纸“空权”而已。换言之，国家通过土地集体所有的宪法制度安排，尤其是通过“人民公社化运动”实质性消灭了建国之初法律所承认的农民的土地私有制。尽管自改革开放确立家庭承包制以来，宪法再次确认了农民的土地承包经营权，但农户并不享有土地所有权。鉴于作为土地所有权主体的“农村集体”虚化，尤其是政府在征地、补偿和拆迁方面对农地的话语权过大，而现在通过实行土地私有制“复原”农村土地所有权又行不通，一部分学者呼吁通过“土地所有权国家独占”来消灭土地集体所有制。②
第三是有关宏观调控与宪法制度安排，尤其是宏观调控中政府间问责机制或者说宏观调控的可诉性(含首长问责制)与宪法制度安排的代表性文献梳理。关于宏观调控的司法救济可能性或者说可诉性问题，历来存在争论。较早时有学者认为宏观调控行为属于决策行为国家行为，具有不可诉性[5]。前些年起草“宏观调控法”过程中，政府职能部门及学界都不乏以宏观调控具有复杂性、灵活性为理由反对将宏观调控制度化的声音，更遑论宏观调控的宪法化了。反之，肖教燎、毛燕玲针对土地宏调政策每每失灵，呼吁建立长效的地方政府土地问责制度[6]。笔者较早前撰文指出，宏观调控要求中央与地方政府必须采取“一致行动”，而确保各级政府“一致行动”首先必须通过(宪法)制度的诉求渠道消除中央与地方的认识误差，协调彼此的利益冲突，达成共识，进而“问责”；而缺少制度安排的所谓“政策性宏观调控”正是由于缺少了制度性问责机制导致宏观调控频频失灵的根源[7]。
综上，从上述三个层面之一对土地财政与相关宪法制度安排问题的单独性、封闭性摸索已经勾勒出解决“土地财政”综合症的制度性轮廓，也即：(1)应当通过根本大法来厘清中央政府和地方各级政府间的公共事务管理权责与各自独立、自主的财政收入范围，同时应将财政转移支付制度纳入法制化轨道；(2)重构宪法所确认的土地所有权与相关的土地承包经营权和征地补偿拆迁制度；(3)确立宏观调控中的政府问责制度。
但是，上述的文献梳理也暴露出了微观研究的局限性，也即当我们从土地所有权重构、财政预算制度建构和宏观调控制度化三个层面同时来审视“土地财政”综合症的三个宪法问题时，就不难发现既有研究文献存在着明显的不足：即解决这三个问题的顺位如何，有没有一个制度变革“分步走”的时间表抑或“三管齐下”情形下解决三问题的互动性关系如何？因为，三十余年改革开放的经验表明，渐进性制度变迁需要的正是变动着的制度之间良性互动，而恶性互动的结果则可能导致不稳定因素放大，危及改革前提。
要回答上述问题，又必须对这三个问题进行进一步审视，同时要对三者的关联与互动关系进行系统化的思量，笔者拟结合现有研究成果和自己的调查研究尝试回答。
二、关于预算法之外的土地财政约束
(一)预算法为何约束不了土地财政
讨论“土地财政”问题，自然首先必须从现行的财政与预算制度入手。这方面的基本法律目前仅有1994年通过的预算法。该法的主要内容包括预算收入来源、预算编制和审查批准等。
预算法之所以约束不了土地财政，其根本在于预算法对政府财政而言不但是一个形式化、程式化的制度安排，而且也仅仅是一个局部性的，残缺性的制度安排。首先，预算法是一个“本末倒置”的残缺性财政制度安排。理由在于，在各级政府的公共事务管理职责范围未明确的前提之下，财政收入的程式化分配有何意义？每一级政府应当拥有多少财政收入，理应与这一级政府依据宪法和法律所承载的公共事务管理职责挂钩，也即遵循公认的“财权与事权一致原则”，但是当各级政府的事权都没有一个明确的根本法层面的界分的时候，预算法在实践中“可有可无”可想而知。
其次，预算法并没有把国家的所有合法收入全部以固定比例的形式分配给各级政府，也没有把财政转移支付制度细化，这就导致预算收入在实践中的模糊化和暗箱化操作。由于预算收入被层层克扣、截留，而上级政府往往把公共事务管理职责逐级“包干”下放，这就导致越是基层政府，其“事权”范围越大，而其财权越少。
地方政府在事实上承载的公共事务管理职能与其实际的可支配财政收入不匹配导致大量的地方政府演变为“欠债政府”[8]，这其中又以县政府[9]和乡镇政府[10]最为严重。在这种尴尬境地之下，通过各种途径“敛财”变成了地方政府的“无奈之举”[11]。研究还发现，地方政府通过现行土地制度来换取财政收入成了一个“合法”的最佳选择[12]。换言之，土地财政是现有制度安排下中央政府和地方政府在事权和财权不对称条件下博弈的必然结果，而残缺化、程式化的预算法根本无法约束地方政府的“预算外冲动”。
地方政府的这种“无奈”多少揭示出土地财政的某些正当性，在我国“政府不能破产并且也不会破产”③这一潜在规则之下，中央政府也只能“默许”土地财政的存在，它在财政部公布的预算收入中也因此被纳入地方政府的“地方政府性基金本级收入”④。然而，“土地财政”真的就合法吗？研究表明，“土地财政”中隐含着寻租、土地资源利用代际不公、土地资源配置效率损失、收入分配不公加剧、财政风险加大等一系列问题[13]。官方公布的数据显示，2010年全国土地财政收入2.9万亿，超出预算113％。⑤然而笔者调研发现，实际的数字或许比官方公布的更高，一些地方政府出于种种原因，致使企业欠缴土地出让金收入，也即土地已经卖出去了，但是却没有体现在当年的财政收入中。⑥
因此，尽管无奈的“土地财政”在目前多少有些正当性，然而这同时也是一种“无可奈何的正当”，它所引发的不公正性现象则更多，其合法性自然遭到质疑。中央政府将国有土地使用权出让收入纳入“地方政府性基金本级收入”的做法也值得商榷。理由在于，在税收法治国家，各级政府的一切财政收入都必须有明确的法律依据。然而，现行宪法和法律中并无“国有土地出让收入”属于政府的合法收入的依据。倘若“土地财政”收入被视为合法的“政府基金”收入，这无异于说“土地属于政府所有”，无异于说土地是政府取之不尽，用之不竭的基金。这明显与宪法所确认的土地国有制相抵触。
(二)“财权”与“事权”划分：一个宪法问题
如上，形成“土地财政”的根本原因在于现有财税体制导致地方政府财权与事权失衡。此问题的解决之道，仍然在于建立与各级政府明确的公共事务管理权相匹配的财政收入分配制度。
在以宪法为根本法的法治国家，各级政府的公共事务管理权限与财政收入权限的划分都必须纳入细致化、透明化的制度安排之下。反之，模糊化、暗箱化的财权与事权运作必然导致地方层层向上“讨钱”，任何低层次的政策安排甚至低层次的法律安排无法解决这一问题。
首先，财政与税收问题本来就是一个宪法问题。在法治国家，政府代表国家向公民征税的正当性基础在于法治国家中的授权学说。由于主权在民，因此国家的代言人政府向国民征税理应得到国民的同意和授权。其次，政府的税收收入和其他合法收入也必须“取之于民，用之于民”。而政府应向国民“收取”多少必须与政府所承载的为民服务所必须公共管理职责范围相一致。“所有的立宪规则，都可以解释为对潜在权力的限制。”[14](P.10)换言之，是政府依据宪法被授予的公共管理职责范围决定了政府应当向国民征收多少税收以及政府应当拥有多少其他合法的非税收入。由此可见，法治政府的另一个前提就是，法律应当首先告诉各级政府“你应该做多少公共管理事务”，然后才能告诉政府“你应从国民中收多少钱”。
反之，我国宪法对中央与地方关系的规定过于概括，过于原则，⑦导致中央地方关系中最为核心的“财权”与“事权”划分在事实上不得不依靠大量的行政法规、规章和政策来支撑才得以实际操作，这不但不“经济”，不“透明”，而且极易导致寻租行为。这从反面说明了低层次的政策安排的弊端。经验表明，让政策制订者监督自己政策落实行为的绩效通常是糟糕的。
如今，“财政收入与支出公开化”的诉求日益增强，这不但意味着国民的法治意识增强，也表明了“财权”与“事权”的根本法安排的时机日渐成熟。然而目前宪法对此的概括性回答已构成财政公开的根本性障碍。
一些成熟的法治市场经济国家的做法或许可以给予我们一些启示。以德国为例，德国基本法不但规定了联邦、州和乡镇政府各自明确的公共事务管理权限，而且将各级政府的财政预算收入单列于第十章中。⑧尤其是该法第106条对联邦、州和乡镇(含联合乡镇)各自的收入范围作了极为细致的规定。⑨这种“财权”与“事权”具体化的基本法安排的最大优点，就在于各级政府不但可以“各行其是”，而且“能行其事”。有学者主张通过制定《财政基本法》或《中央与地方关系法》作为替代性的制度安排来解决“财权”与“事权”划分这一问题[2]。笔者认为这种建议尽管也有一定可行性，但仍改变不了其核心内容的宪法属性。从宪法制度的完整性角度以观，中央与地方关系法本来就属于宪法内容，只不过作为一种过渡性的制度安排，在转型时期，各级政府的公共管理职责权限也在逐步变化，而政府各种税收与非税收入所占财政总收入的比例也在不断地变化，因此渐进性的制度安排或许不失为明智之举。但制订财政基本法的设想或许不太现实，因为就如预算法一样，《财政基本法》顾名思义只能解决“财权”划分问题，而无法解决“事权”划分问题。德国的经验则表明，将财政预算法中的核心内容上升至宪法中，不但更加符合法治国家的分权理念，也更能体现财政预算分权的权威性。
三、关于“三农”保护中对政府征地与卖地行为的约束
(一)“政经合一”：现有制度安排下政府与农户土地关系的症结
现有制度安排下，政府“说征地就能征地，说拆迁就能拆迁”，其相对人农户的话语权非常弱势，而政府的另一个行政相对人“农村集体组织”则是一个非常模糊化、政治化的概念。如前所述，集体经济组织在经过改革开放和实行集体土地家庭承包制之后在农村的绝大部分地方已经不存在了。然而，现有的法律却仍然在“农民集体”和“集体经济组织”这两个本质不同的概念之间纠结。例如，物权法第62条规定，“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况”。那么，为什么直到今天“集体经济组织”和“村农民集体”、“村民小组”依然在被偷换着使用呢？
尽管在改革开放之后，“人民公社、大队、小队”分别被“乡镇、村、村民小组”所取代，同时作为生产组织形式的合作社已经消亡，但是在农村集体所有权主体这一问题上，“政经合一”这一历史遗留问题仍然没有根本解决。
据笔者调查，目前农村集体土地的所有权主体的基本单元仍然是村民小组，而非(自然)村。⑩然而即使是“村民小组”也依然带有某些“政经合一”的色彩。一方面，村民小组全体成员是整个村民小组范围内的集体土地的所有权集体。然而调查发现，村民小组的组长、会计等人员虽然依照村委会组织法由村民小组选举产生，但依然扮演着某些政治角色，并因此享受着中央政府的财政转移支付补贴。至于村委会的行政色彩就更加明显，它与乡镇政府的联系更加紧密，村委会“干部”所享受的中央政府财政转移支付补贴也就比村民小组长更多。(11)
另外，乡镇政府虽然是一级基层政权，原则上无权干涉属于村委会、村民小组自身范畴的集体土地纠纷，但是根据笔者的调查，乡镇干部往往应要求被动或者主动介入村委会、村民小组内部的土地纠纷，例如有的乡镇干部就根据村民的诉求随意调整农户的土地承包经营权。而被调查的农户也认为，乡镇干部的这种做法具有“权威性”(12)。农户的这种认知，恰好表明了集体土地所有权的脆弱性。
在农村土地关系中还有一个角色至关重要，这就是农委和农经站。农户虽然依据宪法、农村土地承包法等法律依法享有土地承包经营权，不过，调研显示土地承包经营权的确权发证主体却并非是乡镇、村委会或者村民小组而是“农委”，农委则把具体的确权发证工作交给各级“农经站”完成。(13)那么，“农委”、“农经站”又是什么样的组织呢？调研发现，农委其实是一个地道的政府组织，属公务员编制，而各级“农经站”的组织属性则不尽相同，有的属于事业单位编制，有的则属于纯粹的企业编制或者只有临时雇用的人员，但“农经站”自身并无给土地承包经营权确权发证的权限，它只是接受“农委”的委托而已。这里引发的问题是，既然宪法和法律确认农村土地属于集体所有，那么农户的土地承包经营权本应由“发包方”也即村民小组或者村委会来颁证确权，可是为何作为集体土地所有权主体的村民小组、村委会反倒没有确权发证的权力呢？为什么农户的土地承包权还需要农委的确认？农委的确权发证行为究竟属于“确权”性的？还是“设权”性的？从法理上看，农委的确权发证行为当然属于“确认性质”而不是创设土地承包经营权。
但是，农委属于政府的机构，农委的角色不仅仅在于代表政府“确认”农户的土地承包经营权，而且还在事实上扮演着农村土地的“所有权人”角色。不然，为何当重庆于2008年在全国率先实施土地承包经营权入股公司的试点时，中农办主任陈锡文考察时下令停止此项试验呢？(14)因为中央担心农户可能因为公司破产而失去土地。由此可见，无论是中农办还是各地的农委都承载着政治角色，它们的任务就是代表国家执行土地政策，尤其是保护农民的“命根子”的政策，任何不利于农村稳定的土地流转，都可能随时被中农办叫停。
不难看出，农委对农村土地的颁证确权行为和农委的政治职责加剧了农村土地所有权主体的“政经合一”色彩。类似地，国土部门对农户宅基地的颁证确权行为也具有相似功能，不再赘述。
农村集体土地所有权的各项权能经过政府的土地开发权垄断、乡镇、村委会和村民小组组织的政治职能保留以及农委的确权和政治稳定保留之后，农户最终得到的土地承包经营权作为“剩余权利”已经所剩无几，留给农户的土地承包经营权也仅仅限于不征地时耕种土地的权利和征地时获得相当于他们若干年经营土地获得粮食的公式计算而已。由于征地补偿标准过低，农民为了捍卫自己的利益，往往在获得征地消息之后立即在宅基地甚至承包地上盖房子或者搭棚子，希望通过这根“稻草”来阻止政府征地或者期望获得公正的补偿，因为只有自己盖的房子或者搭的棚子属于农户的“私产”。即使在已经被征用的土地上，农户通过违章搭建来换取高额补偿的现象也时有发生。
这就是政府与农户的土地关系中的话语权重心向政府偏移的背景。尽管年初出台的新“拆迁条例”试图进一步限制地方政府的征地与拆迁行为，但笔者认为，只要农村土地集体所有权的“政经合一”色彩还没有从制度上消除，政府与农户关系的症结也就缺乏制度性解决之道。重构土地集体所有制并厘清其与土地国家所有权之间的关系也就不可避免。
(二)土地集体所有权重构：设想与障碍
如前所述，在集体土地所有权的重构问题上，一些学者主张实行土地所有权国家独占，也即在私有化行不通的前提之下直接通过土地所有权的(概括)国有化消灭土地集体所有制度。土地的“概括国有化”是指不经过征地补偿环节直接将集体土地“变身”为国有土地，这等于说通过立法的形式直接全部农村土地国有化。(15)这些学者认为，宣布土地所有权国家独占，这样不但能够防止“集体”的各级、各种代言人的寻租行为，而且能够切实保护农民利益[15]。笔者认为，这种观点的出发点或许是好的，但它不但不符合中央关于农村改革发展的战略定位，更不具有可行性。
首先，从中央关于农村改革发展的战略定位来，中央的政策是期望将土地承包经营权固定化和长期化，并以此来赋予农户更多的土地自主权。在这种背景下，主张将集体土地“概括性”或者“宣示性”国有化也并不能直接改变农户的弱势地位，反而可能引发农民对土地承包经营权是否可靠的担忧。其次，这种主张也不具有可行性。假如通过修改宪法直接消灭土地集体所有制，而其他配套制度不变，这不但不能改善农户对土地的话语权，而且也不符合中国改革开放三十余年来的渐进式、稳步式改革成功经验。反之，通过修改宪法或者其他方式“突然宣布”集体土地国有化，这可能引起新的社会不稳定因素，因为农村土地上的各种利益主体都可能因为这一变化而惶恐不安，渐进式的改革，则有助于减轻制度变迁的动荡。而中央关于农村改革发展的战略构思，也是出于这一考虑。总之，现实情况下，过多地讨论集体土地的国有化或者私有化问题其实不但不具备条件，反而可能有害。
其实，与集体土地的国有化或私有化争论相比，重构集体土地所有权和相应的土地承包经营权的内涵才是问题的关键，这一点，就连那些主张集体土地国有化的学者也是承认的。(16)成都作为城乡统筹改革实验区也正在朝这个方向迈进。不仅成都市对农村土地承包经营权的确权工作受到了广泛关注，而且正在探索土地承包经营权流转的新路。例如，笔者调研发现，成都市下属金堂县于2010年被定为土地流转的试点县之后，该县即以复兴乡作为土地承包经营权流转的试点乡。具体做法是，在县级政府有关部门的推动下，该乡进行了土地承包经营权转让(即“卖断”)的试验，(17)显然，这种试验也旨在进一步强化农户对土地的处分权能，增强农户对土地的话语权。笔者认为，这种试验虽然与现行的土地制度安排有一定冲突，但探索农村土地集体改革之路需要这种勇气，毕竟当前农村土地被一家一户的土地承包经营权细碎化分割的局面并不利于土地的规模化经营。但笔者了解到的信息则是，成都市的这种试验应当首先征得国土资源部的批准。这就表明，土地集体所有制和相应的土地承包经营权重构牵涉的利益主体实在太多，单靠政策已经无法解决问题。
为什么说土地集体所有权的重构是一个宪法层次的问题？首先，土地的集体所有制和国家所有制是现行宪法确认的土地制度，因而任何涉及土地所有制变革的制度安排，都必须有宪法依据。其次，土地集体所有权重构的难点、核心和制度瓶颈，仍然在于重构政府与农户的利益关系，而当前情况下政府利益主导的格局，尤其是地方政府“土地财政”的利益格局和与中央政府对国土保护的博弈则表明，只要中央政府与地方政府的财权和事权问题得不到解决，那么土地集体所有权的重构缺乏另一个制度前提，对此前文已作分析，不再赘述。
四、关于宏观调控中对政府土地行为的约束
(一)疾患已久的房地产宏观调控
实践中，地方政府往往通过其控制的投资公司实现国有储备土地的融资功能。具体做法是，政府性投资公司直接将国有土地使用权抵押给商业银行进行融资，政府则将国有土地使用权通过“招拍挂”出让给房地产开发企业等主体取得土地出让收入用于返还银行的本息，从而实现“土地换货币”。
那么，政府土地融资行为及相关的房地产行业为何又屡屡成为宏观调控的难点？我国自改革开放以来，“经济过热”问题一直没有消除。在追求高增长的政策背景下，中央政府往往通过扩大公共投资的办法来刺激经济增长，中央政府除了通过税收收入、国债收入等来弥补投资的缺口之外，另一个办法就是直接通过增加货币发行量来弥补投资缺口，其结果自然会导致通货膨胀的压力。(18)除此之外，地方政府也是造成通胀压力的重要原因。地方政府不断扩大的土地融资规模不但可能造成房地产泡沫，而且也成了中央进行宏观调控的一大难题。如果说宏观调控过程中中央政府自身的难题是如何看管好货币发行总量的话，那么地方政府出给中央政府的难题自然就是如何约束地方政府滥发“土地钞票”(“地票”)了。(19)不过，现实的情况远非乐观。关于土地宏观调控，中央政府已经不止“三令五申”，但是地方政府往往以发展地方经济为由“阳奉阴违”，导致中央政府的宏调政策每每以失败告终。多年累积下来，如今的房地产经济以及相关的产业链经济已经占据了国民生产总值相当大的比例，尽管可能存在房地产泡沫经济，但是如果房地产泡沫真的破灭，其后果将十分严重，以至于出现了“房地产绑架了中国经济”的声音。(20)
上述背景下，自2005年以来，房地产宏观调控逐渐成为整个宏观调控政策的重心之一。尽管每年的调控目标与调控手段有所不同，(21)但主要目标仍然在于抑制房价的过快上涨，而要实现这一目标，都离不开对地方政府巨大的房地产利益的有效约束。纵观近年来的房地产宏观调控实效，则可以用“边调边涨”来形容。究其原因，除了中央政府的货币政策因素之外，地方政府出于地方利益对房地产调控政策执行力度不够也是宏观调控政策失灵的重要原因。
在此背景下，新“国八条”明确要求地方政府控制本地房价过快上涨，增加公共租赁房供应。以笔者之见，无论是抑制本地房价过快上涨还是增加公共租赁房供应，都会实质性影响到地方政府的土地财政收入。理由在于，要让地方政府通过行政手段来抑制高房价，无异于让地方政府将巨大的土地财政收入拿来补贴给购房人，这尤其体现在廉租房的建设上。因为廉租住房制度的实质就在于政府通过让利来惠及低收入人群，也即政府以低价或者零价格将国有土地交给房地产开发商进行开发，所开发的廉租住房属于政府所有。政府也可以用土地出让收入购买商品房作为廉租房。但无论采取哪种方式，政府都必须让利于民。
然而，新“国八条”能否真正约束地方政府的土地融资冲动？笔者以为，在新的制度安排出台之前，前景仍然不容乐观。依笔者之见，该条例进一步明确了宏观调控的“地方政府问责”理念无疑具有正当性基础。宏观调控关系到当前中国经济能否顺利克服高通胀压力，能否顺利实现经济的再一次软着陆。当一个国家的整体经济利益与各地政府的局部利益发生冲突的时候，局部利益服从整体利益，以牺牲部分的局部利益来换取全局利益自然就具有正当性。然而，任何正义性的理念都只有依靠恰当的制度性安排才有可能实现。而房地产调控政策的屡屡失灵表明，当前最为稀缺的并非是正义的理念，而是保障正义理念实现、防止目的落空的宏观调控制度供给。
那么，有效的房地产调控制度供给的条件是什么？首先，要对地方政府的房地产宏观调控目标进行问责，自然必须将宏调的具体目标与责任进行量化，如果无法量化目标，自然会就是否构成问责的前提进行争吵；(22)其次，在宏调目标可以量化的基础上，还必须对问责的具体措施进行量化。然而，无论是在行政法层面，还是在执政党的内部规范性文件中，都尚未发现可以适用于宏观调控的可操作的地方政府问责的制度化、常态化安排。
尤其需要指出的是，中央政府虽然要求各地政府控制本地房价，并公布本年度的房价涨幅指标，这只是一种单方面的行政诉求，不太可能得到真正落实，因为高房价的形成，还与中央政府自身的行为有关。这里自然引发了如何对中央政府的宏观调控行为进行约束和问责的问题。
(二)宏观调控中的中央与地方“双向问责”
如何约束中央政府的宏观调控行为？如果中央政府对宏观经济形势过冷或者过热的研判不当，有没有一个对中央政府的约束机制呢？有没有一种宏观调控的司法约束机制呢？
从国外的做法来看，回答是肯定的。例如，美国政府的经济刺激计划通常需要获得美国众议院和参议院的双重审查和批准。如果经济刺激计划无法获得国会的审查批准，则美国总统无权实施该计划。这可以说是议会对政府的宏观经济行为的一种外部性的第三方约束机制。在2008年的金融危机中，我们看到的也正是如此。(23)反之，同样是在08年，我国政府决策动用4万亿公共投资来拉动经济增长，缺少的也正是这样一种有效的外部约束机制。(24)而研究表明，08年的政府宏观调控决策虽然让中国经济摆脱了步入经济衰退的危险，但是其所带来的产能过剩问题恰好是如今高通胀压力的根源之一。尽管国务院对宏观经济形势的判断和所制订的相关政策通常是正确和正当的，但是从人类理性的有限性和信息不对称条件下判断与决策失误的风险性[16](P.53)来看，出现研判失误和决策失误的可能性仍然存在。从这个角度说，对国务院的宏调研判和宏调政策设置一种常态化的监督和约束制度无疑具有正当性和必要性。
然而，无论是宏观调控中的对地方政府的问责机制还是对中央政府的监督和约束机制的建立，都不是一个一般法律层面的问题，而是一个宪法制度安排问题。
以德国为例。依据德国基本法第109条2款和经济稳定与增长促进法(25)第1条的规定，联邦与州在采取经济与财政措施时须考虑到“整体经济平衡”的要求，如果州政府认为联邦政府对经济过冷或者过热的研判不当，则州政府可以诉诸联邦宪法法院。如联邦法院裁决联邦政府的研判不当，则联邦政府无权要求州政府响应联邦政府的宏调措施。反之，若联邦法院裁决联邦政府对宏观经济形势的研判正确，并且拟采取的宏调措施具有正当性，在这种情况下，地方政府如果再违抗联邦政府的宏调政策，拒绝采取一致行动，则地方政府的做法将被视为违背宪法，具体做法是联邦宪法法院依据基本法第93条1款2项对各州的政策进行抽象性审查，从而认定哪些政策违背宪法规定。(26)倘若地方政府的做法违宪而拒不改正，则联邦政府自然可以依据宪法法院的裁决结果，依法对州政府问责。
类似地，在美国，联邦最高法院也承担着宏观调控的最后监督者角色。例如，在1934年美国经济大萧条的中期，联邦政府和州政府都采取措施刺激美国经济。由于经济计划需得到国会批准，而联邦最高法院则拥有对国会通过议案的司法审查权。联邦最高法院以一票之差勉强同意了政府的宏观调控计划。但是到了1935和1936年间，最高法院内部挑起了争斗，以超越国会权力为由否决了6个经济调控计划。1937年美国总统罗斯福连任总统后即倾向于“改组”最高法院，在这种压力之下，最高法院的法官们再次勉强同意继续支持罗斯福总统的新政。尽管如今的联邦法院对政府的宏观调控措施的审查趋于保守，但司法最后监督者的角色依然在发挥着一定程度的作用[17](P.396以下)。
可见，宏观调控中的国会批准制和宏观调控中的司法审查机制分别为政府的宏观调控构筑了两道外部约束防线，其共同点，即都是由中央政府和地方政府之外的第三方审查机制来确保宏观调控形势研判和宏调政策措施的合理性与正当性。笔者认为，这种第三方审查机制最大的优势就在于，它为协调和平衡各级政府间的认识冲突和利益冲突提供了一个较为客观公正的协商与对话平台，促进中央政府和地方政府在达成共识的基础上采取一致行动。
反之，我国目前的宏调问责机制则存在着较为明显的缺陷。首先，中央政府对地方政府的问责属于上级政府对下级政府的问责，也即一种内部的行政问责机制。由于缺少外部性的第三方问责机制，这种问责机制在某种程度上说无异于“自己问责自己”，这必然导致问责的效果不佳。因为，中央政府的诸多政策目标需要通过地方政府来实施，这种天然的业务联系和依赖性必然导致中央政府在对下级政府问责时不得不考虑到更多的因素，导致实际上中央政府不敢充当包公的角色。事实上我们也看到，中国有哪一个地方高官是因为执行宏观调控不力而被撤职的呢？尽管我们看到在国土执法中，已经有一些地方官员因为严重的土地违法行为被撤职，但是在严格意义上的宏观调控领域，这样的情形尚未发生。
其次，与第三方约束机制相比，新“国八条”中倡导的地方政府问责制还有一个明显的缺陷，即缺乏中央政府与地方政府的协商与对话平台。地方政府往往认为，什么都是中央政府说了算，一点也不考虑本地的实际情况，从而导致地方政府往往由于无法与中央政府进行充分的协商与沟通而存在怨气，这种情况，显然不利于宏调政策的落实。(27)而美国、德国的第三方审查与约束机制由于提供了中央政府与地方政府研判宏观经济形势、消除误解和利益冲突的常态化的制度平台，也更加有利于宏调政策的顺利实施。
由于路径依赖的存在，中国与美国、德国的国情不同，不能盲目仿效上述国家的做法。但是尽管如此，我们完全可以根据中国国情，在恰当的时候建立替代性的、符合中国国情的宏观调控问责制度。而现在宏观调控的严峻形势则表明，是到了探索性地建立宏调问责制度的时候了。
五、宪法视域下土地财政三问题的关联性
综上，医治土地财政综合症客观上要求三管齐下：即其一，通过理顺中央与各级地方政府间的“财权”与“事权”关系，确立以“事权”为基础的财政收入分配制度，从财税制度上解决地方政府的负债问题；其二，进一步改革和完善农村土地制度，重构土地集体所有制，赋予农民更多的话语权以有效地约束政府土地行政行为；其三，完善宏观调控制度，通过第三方纠纷解决机制来促使中央和地方政府在经济形势的研判上达成共识，进而通过第三方问责制度来约束地方政府的土地融资行为。
不过，关键问题并非是学界没有意识到上述问题的存在和上述三个领域制度变革的必要性，而在于改革的步骤与方式，也即，医治“土地财政”综合症，首先从哪个方面入手更为稳定可靠，抑或是需要同时开刀？下文分别从两个方面回答。
(一)医治“土地财政”综合症：治标与治本的艰难选择
从目前的情况来看，中央政府已经意识到“土地财政”综合症在三个方面的表现，即地方政府的“财权”在“事权”面前入不敷出；地方政府在征地方面权限过大，伤害农民土地权益的事件频频发生；地方政府在宏观调控中往往以发展地方经济为由不情愿约束自己的土地融资行为。相应地，中央政府已经开始酝酿财税制度改革，也在稳步推进征地、补偿与拆迁制度的改革。
依笔者之见，上述三个层面的改革，主要还是政策层面的，而非制度层面的变革，而且即使是政策层面的改革力度也不够大。
首先，从财政制度层面来看，一方面基于现实的困难，中央政府“默许”地方政府保留土地财政，也即将地方政府的国有土地使用权出让收入纳入“地方政府性基金本级收入”栏目，同时在年度预算中加大了对地方政府的财政转移支付力度，但这种安排依然是政策性的，过渡性的，问题的根源依然没有解决：中央政府和各级地方政府到底应承担哪些具体的公共事务管理职责？如果这个前提问题不能以制度形式量化解决，那么这种财政转移政府安排的模糊性所导致的随意性是无法根治的。
其次，在对地方政府的土地行为约束和保护农民土地权益层面，中央政府所采取的政策依然是政策性安排多于制度化变革。尽管中央政府已经出台了农村改革发展的战略性思路，尤其是强调土地承包经营权“长久不变”，但对于土地集体所有制的变革，依旧缺乏完整的改革思路，这导致在最为核心的征地、补偿与拆迁制度方面依然缺乏实质性的改革内容。例如，征地制度方面，中央政府只是强调进一步界定“公共利益”，抑制地方政府的商业化卖地行为，这种政策的出发点固然是好的，但由于缺少制度化的安排，绩效不容乐观。征地补偿方面，虽然今年来对农民的征地补偿在逐步提高，甚至政府为失地农民购买了养老保险和提供了安置房，但实践中因为征地补偿标准所引发的上访现象和“以命维权”现象仍然时有发生。在拆迁制度方面，现阶段虽然出台了新“拆迁条例”，强化了司法对行政拆迁的监督机制，但是其实际功效如何，依然有待观察。总体而言，政府在征地拆迁时的行政权限依然过大，而农民土地维权导致的社会不稳定因素仍不能忽视，从而客观上强迫政府把维稳工作放在首位。
第三，宏观调控方面，尽管新“国八条”明确了地方政府问责机制，但是如何“问责”仍然是个问题。例如，就国土资源管理中的国家土地总督察对地方政府的土地违法行为的“地方首长约谈”机制[8]而言，这种问责依然是一种“软约束”，绩效并不明显，理由在于国家土地总督察并无直接对违法的地方首长采取行政制裁措施的宪法授权。相比之下，国家土地督察制度中的“约谈式”问责范围还是比较具体的，也即只有土地违法行为，国家土地总督察才可以对地方政府官员进行约谈，但针对宏观调控中所涉及地方政府的土地行为如何问责还需要进一步规范。
综上，以上的旨在“治标”的政策性措施在缺少常态化的制度安排的前提之下，可能让“土地财政”综合症进一步发酵，进一步引发深层次的社会问题，这在客观上要求寻求治本之道。
(二)土地财政三问题的制度关联与变革顺位
那么，“土地财政”综合症的治本之路，也即法治化之路的起点在哪里呢？
以笔者的初步研判，土地财政三问题的制度变迁顺位，首先还是农村土地所有权以及与之紧密相关的农户土地承包经营权、征地制度、拆迁制度和征地补偿制度的重构，其次是宏观调控中对地方政府的土地融资行为和土地敛财行为的制度化问责机制的建立，最后是中央政府与地方政府的财权与事权制度的重构。首先，眼下探讨土地国有化或土地私有化缺乏实际意义，换言之，目前无论是政府还是农民都无太大的冲动去修改宪法中关于土地集体所有权和土地承包经营权的规定，过多地讨论所有权问题或许会加剧官民的对立，不利于和谐社会的发展。反之，“三农”保护背景下不仅中央政府和地方政府都有很多的事情要做，而且当前征地与拆迁和对失地农民的安置与补偿问题正是社会不和谐的一个极为重要因素。可以说，亿万农民在土地上的切身利益和政府构建和谐社会、倡导包容性增长的决心决定了土地财政三问题的制度变迁中征地和拆迁补偿制度变迁的可能最大。
其次，今年的宏观调控形势较之往年更加严峻，中央政府对地方政府问责的决心日益增加。这极有可能诱发中央政府对地方政府问责制度变迁的起步。笔者则认为这是较之土地制度更难出现实质性变革的一个环节，难就难在目前我国“集中力量办大事”的国情与干部考核任免制度。
最后，当上述两个问题逐步得到解决的时候，财税制度改革和财政公开化的问题也会得到逐步解决。公众对财税制度改革和财政公开的诉求远远不如对自身合法利益的关注那么强烈，也即与高房价、高通胀和失地农民的利益保护相比，对财税制度改革的冲动还不那么强烈，倒是各级地方政府对财税制度有着强烈的改革诉求，但是在我国的国情之下，由地方政府官员来推动财税制度改革的可能性不大，地方政府只要有“土地财政”收入作为后盾，就没有动力去推动财税体制改革。笔者预料财税制度改革的步调将稍慢于土地制度和政府问责制度变迁的步调，但此领域内小幅度的制度变革依然存在可能。例如，在财政公开化的制度变革方面，已经有学者要求将各级政府的“三公”费用支出公开。
制度的变迁固然与政府的冲动有关，更与国民的自身利益冲动攸关，而后者才是推动制度变迁的根本动力。反之，上述三个领域同步发生根本性、大幅度制度变迁的可能性不但很小，也可能会超越渐进性改革所能容忍的限度。稍有不慎，将会导致恶性循环。具体而言，政府财政与事务分权的制度化安排不能回避近十年来存在的地方政府靠“土地财政”支撑问题，而“土地财政”不可避免地会引发宏观调控中的政府问责机制问题，而这一问题的根源，仍然在于集体土地所有权及其相关利益主体权利义务的构造。这也就意味着，当中央政府在财税制度方面堵住了地方政府的“土地财政”后门的时候，解决农民土地权益问题和重构土地集体所有权的时机自然就成熟了，但是这必然要求赋予地方政府更多的财税收入权，否则就会导致地方政府的强烈反弹引发政治不稳定因素；反之，倘若在农民土地权益保护和集体土地所有权重构领域率先发生根本性变革，客观上也必然要求地方政府以其他的合法税收收入来弥补财政赤字为前提，否则仍然会引发政治不稳定因素。由此可见，财税制度改革与土地制度改革二者是互为条件、互为因果的关系。至于宏观调控中的对中央和地方政府的法治化问责机制的起步，笔者则认为这是最难的一个环节。但是，财税体制和土地制度领域的变革则可以为法治的宏观调控问责制度的诞生创造条件，并且当法治的宏观调控问责制度逐步建立的时候，同时也可以为上述两个领域的制度变迁创造条件。例如，在国土行政领域，地方政府违法批地、违规卖地的现象在局部地方还十分突出，这不但有损农民利益，而且也不利于国家的宏观调控，而前述的土地行政违法问责制的局部试水则表明，土地领域的宏观调控与土地财政和农民土地权益保护二者之间同样是互为因果、互为条件的。
注释：
①根据财政部提请十一届全国人大四次会议审议的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，转引自：中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2011/03-06/2886699.shtml，访问日期2011-04-15。笔者根据上述数据计算出的结果是，地方政府“卖地”的收入占当年全国财政收入的35％，占当年地方政府本级收入的71.7％，占当年地方政府收入总量(即包含中央对地方的财政转移支付)的39，9％。换句话说，如果政府没有卖地收入，那么当年的财政赤字将会超过2.9万亿。
②李凤章：“通过‘空权利’来‘反权利’：集体土地所有权的本质及其变革”，载《法制与社会发展》2010年5期。另参见刘俊：《土地所有权国家独占研究》，法律出版社2008年版，第2页。
③在“财权”与“事权”相匹配的制度化安排前提下，政府的财政破产不是没有可能。美国、日本等国都相继出现过县、乡政府财政破产的事例。政府宣布财政破产之后，必须拿出偿还债务的方案。参见刘通、韩丽亚：“日本夕张市政府破产对中国资源型城市经济转型的启示”，载《宏观经济研究》2007年1期。然而在我国，尽管不少的基层政府已经债台高筑，然而因此宣布破产的，闻所未闻。
④根据财政部提请十一届全国人大四次会议审议的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，转引自：中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2011/03-06/2886699.shtml,访问日期2011-04-15。
⑤根据财政部提请十一届全国人大四次会议审议的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，转引自：中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2011/03-06/2886699.shtml,访问日期2011-04-15。
⑥例如，笔者今年初从国家土地督察部门与某地政府的土地执法联席会议了解到，2010年房地产开发企业和其他用地单位欠缴某市政府的国有土地使用权出让收入高达数10亿元。
⑦宪法中关于中央和地方的公共事务管理职权划分的规定仅有3条。第3条4款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第107条：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”另根据宪法第117条的规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。由此不难发现两个问题：一是县级以上人民政府，也即中央、省(直辖市、自治区)和县级政府的事权范围基本相同(国防与外交这两大专属于中央政府的权限除外)。这必然导致县级以上政府间的职责模糊；二是乡镇政府在宪法上的职责不明。而有关各级政府的财政收入划分方面的内容，在宪法中则是空白。
⑧参见Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland，zuletzt ge
ndert durch Art.1 G.v 21.7.2010.其中该法第10章关于“财政预算”(Das Finanzwesen)的规定由第104条至115条组成。
⑨德国基本法第106条规定，(1)专卖收入及下列税收应归联邦：1.关税；2.未依第二项划归各州、未依第3款划归联邦与各州共有或未依第6款划归乡镇之消费税；3.运输税；4.资本流转税、保险税及票据税；5.一次性财产税及为平衡财政负担而课征之平衡税；6.所得税与法人税之附加税捐；7.欧洲共同市场范围内之税捐。(2)下列税收应归各州：1.财产税；2.遗产税；3.机动车辆税；4.未依第1款划归联邦或未依第3款划归联邦与各州共有之交易税；5.啤酒税；6.赌场税。(3)所得税、法人税及增值税归联邦与各州共有(共有税)，但以所得税之税收未依第5款、增值税税收未依第5a款划归乡镇者为限。所得税与法人税之收入由联邦与各州各分得二分之一。决定联邦与各州就增值税之分配时，应对各州自1996年1月1日起，因所得税法对儿童之照顾导致税收减少之情形，并予考量。1.在经常收入范围内，联邦与各邦均有同等之请求权以支应必要之支出。至于支出之界限，应斟酌多年之财政计划予以定断。2.联邦及各州之预算需要应予协调，以达成合理平衡，避免过重之税负并确保联邦境内一致之生活水准。(4)如联邦与各州之收支关系发生重大变化，则联邦与各州对增值税划分比例应重新调整；依第3项第5句于决定联邦与各州就增值税的分配时应考量税收减少，就此毋庸斟酌。如各州因联邦法律而增加支出或减少收入，则此增加之负担，可依经参议院同意之联邦法律以财政津贴予以平衡，但以短期者为限，在该法律中应规定此项财政津贴之估计原则及分贴各州之原则。(5)乡镇获得所得税收入部分，其比例由各州依各乡镇居民缴纳所得税成绩之原则予以分配。其细节由经联邦参议院同意之联邦法律定之。(该联邦法律)得规定由各乡镇决定乡镇分得部分之税率。乡镇自1998年1月1日起获得增值税收入之部分，由各州根据地方与经济需求分配给其乡镇。其细节由经联邦参议院同意之联邦法律定之。(6)地产税和工商税收入归属乡镇，地方消费税与高档商品消费税收入归属乡镇或依州立法所定之标准归属乡镇联合区。乡镇有权于法定范围内决定地产税和工商税的税率。州无乡镇的，地产税和工商税土地税及地方性之消费税与奢侈税之收入归州。联邦及各州可以通过分摊计划享有工商税收入。征收之细节由经联邦参议院同意之法律定之。依州立法所定之标准，地产税和工商税，以及乡镇就所得税与增值税收入部分，可以作为分摊计划的计量基数。(7)各州分配到的共同税总收入中，应由州立法决定一定百分比分配给乡镇及乡镇联合区。其余则由州立法决定州税收入是否以及在何种程度内分配给乡镇(乡镇联合)。(8)联邦如要求州或乡镇(联合乡镇)内设立特别机构，引起超额支出或减少收入(特别负担)，而不能期待各州或乡镇承受此一特别负担时，应由联邦作必要补偿平衡，并应考虑州或乡镇因设立联邦机构所产生的对第三人之补偿支付及财政利益。(9)乡镇(联合乡镇)的收入和支出也视为本条所指的州的收入和支出。参见Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland，zuletzt gendert durch Art.1 G.v 21.7.2010.
⑩例如，笔者调研发现，作为城乡统筹试验区的成都市在对农村集体土地的勘界与确权发证过程中，都是以村民小组作为“集体土地”的基本单元。其他地方的做法也基本相同。调研发现，属于村镇所有的土地并不多见。
(11)例如，笔者对四川某县的一个村的村干部和村民小组长调研发现，村支书、村长每月可以从中央财政的转移支付中领取400元的补贴，而村民小组长每月的补贴则是300元。
(12)笔者调研发现的四川某乡镇干部处理一起农村土地纠纷的实例如下：某村民小组中，某外地妇女嫁到该地后因为丧偶而被其他村民要求退出其丈夫所承包的土地，为此闹到乡政府。该乡镇干部出于众怒难犯的考虑，支持了多数村民。该干部自己也承认，这种做法其实违背农村土地承包法第30条对农村妇女权益保护的特别规定。值得深思的是，这种现象不仅具有一定的代表性，而且农民往往认为解决土地纠纷需要乡镇政府甚至县政府的介入才具有公信力。而乡镇政府甚至地方法院也往往对于“村规民约”感到无奈。现实中之所以某些“村规民约”的权威大过了农村土地承包法，其根源依然在于“集体土地所有权”本身的弊端。
(13)例如，成都市作为城乡统筹实验区对农户的土地承包经营权的确权发证工作由成都市农委委托各级农经站完成。目前，成都市8个区县的确权发证工作已经基本结束。
(14)2008年7月1日，重庆市工商局出台《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，明确允许以农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业。根据笔者的调查，目前重庆市有8家以土地入股的有限责任公司。后来被中央叫停，不允许再试点。另外参见吴红缨：“重庆农地改革调整：不搞土地入股，发展专业合作社”，载《21世纪经济报道》，2008年8月20日。
(15)最早注意到“集体土地概括国有化”现象的学者是陈甦，参见陈甦：“城市化过程中集体土地的概括国有化”，载《法学研究》2000年第3期。此文主要阐述的是城市化过程中产生了大量的“城中村”，城中村变为城镇社区之后，农村土地就不经过征用而直接变身为国有土地。
(16)例如，李凤章认为：“当然，对集体土地所有权最根本的消解，还是来源于土地承包经营权和使用权的强化”。李凤章：“通过‘空权利’来‘反权利’：集体土地所有权的本质及其变革”，载《法制与社会发展》2010年5期。
(17)笔者通过对金堂县有关部门的调研了解到，为解决失地农民的后顾之忧，金堂县将通过财政补贴的方式，在三年内实现城乡无差别的养老保险制度，在这一背景之下，农民对土地的依赖程度已经大幅度减少。其次，出于稳步改革试验的考虑，目前县政府仅仅允许无后顾之忧的农民转让(也即“卖断”)其土地承包经营权。例如，复兴乡的试点中，第一宗“卖地”的农户在城里有店铺，且其两个子女都有固定收入。他的承包地被邻村的另一农户以每亩5万元的价格“买走”。不仅农户可以去“买”承包地，而且城镇居民也可以去农村“买”承包地，前提是“承包地”的性质不变，不能搞商业开发转为建设用地。相应地，成交之后，县农委对新的买主进行现场“确权”发证。实验者期望以此为契机来实现土地的规模化经营。
(18)例如，中央政府为应对2008年末中国陷入经济衰退而出台的经济刺激方案出台后，广义货币供应量的增长在2009年和2010年上半年占GDP的比重接近40％，远远高于2003年占比27％的峰值，这样做虽然刺激了经济增长，中国经济于2009年春天开始了强劲复苏，但仅在几个季度内就开始变得过热。到2009年中期，通胀开始在各个领域加速。参见Diana Choyleva：中国高通胀的真正原因，华尔街日报中文网，http://cn.wsj.com/gb/20110422/opn072504.asp?source=mostpopular,访问日期2011-04-26。
(19)所谓“地票”，是近年来重庆市在执行“新增城市建设用地与新增耕地指标增减挂钩”(简称“增减挂钩”或者“指标交易”)的实践中形成的一个新概念。具体做法是，在新农村建设中，通过土地整理、宅基地复垦等手段新增的“耕地指标”可以用来挂牌交易，购买方则是需要新增建设用地指标但是自己并不拥有用地指标的政府或者建设单位，以满足大中城市不断扩张的用地需求，通常购买方向卖方支付的资金来源于城市周边土地挂牌出让时政府获得的巨额土地使用权出让收入的一部分。对此，中央要求不允许进行跨省的指标交易。笔者调研发现，“增减挂钩”存在的主要问题是，地方政府往往是先交易指标，随后再进行新增土地的整治工作，其后果是“指标”虚化或者新增耕地质量得不到保证，这显然有悖于国家的耕地保护政策。
(20)参见“中国楼市新政致股市暴跌 房地产绑架经济论再现”，载《经济参考报》2010年5月18日。
(21)2005年以来房地产宏观调控的关键词如下：2005年的新、旧“国八条”、2006年的“国六条”、2007年廉租住房政策、2008年5次加息、2009年查处“小产权”房、2010年的“国十一条”(“限购令”)。参见谢苏妮：“房地产宏观调控政策回顾”，载《中关村》2010年第10期。
(22)如前所述，不少学者、甚至政府官员以宏观调控的复杂性为由反对将宏观调控制度化，更何况将宏观调控的目标与责任量化了。笔者认为，这是一个认识上的误区。参见吴越：“宏观调控：宜政策化抑或制度化？”载《中国法学》2008年1期。
(23)奥巴马总统最初所提出的经济刺激方案为8 190亿美元，然而国会提出了诸多的质疑，奥巴马不得不在2009年1月和2月间通过反复敦促国会，甚至发表全国性的电视讲话来说服国会通过该计划。在总统与国会的反复协商中，最终只批准了3 580亿美元的经济刺激计划。
(24)尽管从程序上说，“4万亿投资计划”需要在随后的中央政府预算中经过分解逐步体现出来，而年度预算则是要报全国人大批准的。但是，现实情况则是，全国人大对中央政府的财政预算的审查也仅仅限于形式审查。这与美国总统的经济刺激计划在国会反复被质疑形成鲜明对比。
(25)《德国经济稳定与增长促进法》(Gesetz zur Foerderung der Stabilitaet und des Wachstums der Wirtschaft，简称StabilitaetsG或StWG)是世界上第一部较为系统化的“宏观调控法”，它首次确定了宏观调控的“四大魔方”，即“价格水平的稳定、高就业状态、对外经济平衡和稳定而合理的经济增长”，对于宏观调控的制度化和程序化具有重要的参考作用。随着社会经济形势的变化，该法所确立的“四大魔方”中又增加了一大魔方，即生态环境的维持。该法于1967年6月8日通过，1994年最近一次修订。
(26)W.Frotscher,Wirtschaftsverfassungs-und Wirtschaftsverwaltungsrecht,1999,S.60ff.
(27)笔者调研发现，不少的地方政府往往认为招商引资发展地方经济具有正当性。在这种思想的指引下，地方政府往往置国家的宏观调控政策和国家法律于不顾。而缺少中央与地方政府达成共识的平台和缺乏制裁机制正是宏观调控政策被地方官员视为“儿戏”的制度原因。
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