我国地方政府信用问题研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,信用论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为深入分析地方政府信用缺失的表现和形成原因并进行隶属度分析，浙江大学某课题组通过对187份有效问卷的统计分析，分别得到了我国地方政府信用缺失的12种表现形式（形成原因）的选择人次，并求得其隶属度。
一、我国地方政府信用缺失的主要表现形式
我国地方政府信用缺失的表现形式隶属度分析结果表明：“官员和公务员的腐败行为”，“弄虚作假，欺上瞒下”，“官员和公务员的不作为”，“政策缺乏连续性和稳定性”，“习惯于做表面文章，热衷于搞政绩工程”和“违法行政，执法犯法”，是我国目前地方政府信用缺失的六大主要表现形式。
1.官员和公务员的腐败行为。有151人认为，“官员和公务员的腐败行为”是地方政府信用缺失的主要表现形式之一，其隶属度为0.807。在12种地方政府信用缺失的表现形式中位居榜首。
党的十六大以来，中国政府与时俱进，加大了反腐败力度，采取了一系列有效措施遏制腐败，取得了明显成效。但种种统计数据表明，官员和公务员腐败现象仍十分严重。腐败的核心是权钱交易，以权谋私，它破坏了党在人民心目中的威信，损害了政府在人民心目中的形象，严重地影响了中国政府的国际信誉。
2.弄虚作假，欺上瞒下。有143人认为，“弄虚作假，欺上瞒下”是地方政府信用缺失的主要表现形式之一，其隶属度为0.765，被列为地方政府信用缺失的第2种主要的表现形式。
一些地方政府官员出于不同的目的，违背实事求是这一基本原则，甚至置《统计法》于不顾，在国民经济、社会发展和经济增长等重要指标和统计数字上玩数字游戏，弄虚作假，欺上瞒下，出现了“官出数字，数字出官”的怪现象。近几年来，各级统计部门每年查处的统计违法案件都在1万件以上。2002年全国共立案查处违法案件1.83万件，结案1.56万件。国家统计局局长李德水指出，当前在统计上弄虚作假的现象还时有发生，有的地方甚至相当严重。
一些地方政府官员弄虚作假，欺上瞒下，虚构政绩，掩盖矛盾和问题，蒙蔽群众，谎报数字，严重地影响了党和政府的形象。
3.政府官员和公务员的不作为。有132人认为，“官员和公务员的不作为”是地方政府信用缺失的主要表现形式之一，其隶属度为0.706，被列为地方政府信用缺失的第3种主要表现形式。
近年来，劣质奶粉和有毒粉丝事件再度引发了人民群众对食品安全问题的议论和担忧。涉及质量安全和假冒伪劣问题的食品种类相当之多，其中甚至还包括一些传统名牌产品，如金华火腿、太仓肉松、西湖龙井、龙口粉丝、贵州茅台、山西汾酒、涪陵榨菜、哈尔滨红肠等等，这些名牌产品不同程度地存在着食品安全问题。食品安全问题之所以长期得不到解决，以至此起彼伏，甚至愈演愈烈，其中一个重要原因是一些地方政府职能部门不作为，不尽职，不负责，放纵助长了制假贩假的不法行为。经验证明，监管处罚不力使得作恶成本降低，风险减少，利润提高，作恶者数量增加，程度加重，久而久之，一些好人也会变坏，坏人则变得更坏，必将进一步引发道德危机，导致全社会道德水平和信用水平的下滑。
4.政策缺乏连续性和稳定性。有121人认为，“政策缺乏连续性和稳定性”是地方政府信用缺失的主要表现形式之一，其隶属度为0.647，被列为地方政府信用缺失的第4种主要表现形式。
现代市场经济是高度发达的契约经济，政府政策是市场“契约”中的一种，而且它对整个社会“契约机制”起着重要的导向作用。在中国，政府不但垄断了很多权力，而且能够修改游戏规则。在这种状况下，如果政府对政策随意修改，换一届地方领导就换一种政策，人们对未来就很难把握。投资者是否在某地投资，很大程度上决定于政府政策。政策稳定才能减少未来的不确定性，减少投资者的风险，调动投资者的积极性。而政策的不确定性使投资者对未来缺乏信心，缺乏稳定的预期，自然就容易为追求眼前利益而不择手段，降低企业或个人讲信用的积极性，从而极大地降低政府的公信力。
5.习惯于做表现文章，热衷于搞政绩工程。有116人认为，“习惯于做表面文章，热衷于搞政绩工程”是地方政府信用缺失的主要表现形式之一，其隶属度为0.620，被列为地方政府信用缺失的第5种主要表现形式。
长期以来，多数地方政府官员能够坚持实事求是、求真务实的思想作风，为人民办实事、做好事。但同时也有一些地方政府官员心态浮躁、追名逐利，习惯于做表面文章，热衷于搞“政绩工程”。诸如万头猪场、万亩牧场、食用菌百里长廊、别墅一条街等等。这种急功近利、不顾现实条件和不尊重客观规律的“政绩工程”，也是“形象工程”和“腐败工程”，其结果必然是劳民伤财，使国家和人民遭受了巨大的损失。
6.违法行政，执法犯法。有104人认为，“违法行政，执法犯法”是地方政府信用缺失的主要表现形式之一，其隶属度为0.556，被列为地方政府信用缺失的第6种主要表现形式。
在依法治国的历史进程中，违法行政和执法犯法的事件就一直没有消停过。在农村，一些乡村干部为了顺利完成征收任务，实行高压政策，可怜的农民经常会受到“被罚、加罚、重罚”的教育。在城市，违法行政，执法犯法的重点转移到城镇拆迁、企业改制、综合治理等事情上。当前，土地、城建、公安、劳动和社会保障等这些和老百姓生活休戚相关的行政部门，在治安行政处罚、房产行政登记、土地行政确认、拆迁行政裁决、工伤行政确认等行政过程中，违法行政，执法犯法的事例不胜枚举。违法行政，执法犯法，祸害不小，损害的是国家、集体和群众的利益，败坏的是政府在广大人民群众心目中的良好形象。
二、我国地方政府信用缺失形成原因分析
我国地方政府信用缺失形成原因的隶属度分析结果表明：“地方政府绩效评价体系不科学”，“地方政府职能转变滞后”，“对地方政府的行政监督乏力”，“政府作为经济人的自利性”，“行政责任追究制度不健全”，以及“委托代理制度的缺陷”是造成我国地方政府信用缺失的主要原因。
1.地方政府绩效评价体系不科学。有160人认为，“地方政府绩效评价体系不科学”是地方政府信用缺失的主要原因之一，其隶属度为0.856，被列为造成地方政府信用缺失的最重要原因。
在地方利益和官员追求“政绩”的共同驱使下，GDP及GDP增长率等经济指标实际上成为衡量地方政府绩效的主要甚至是惟一的刚性指标。GDP指标简单直观，但不全面，没有深刻揭示政府绩效的内涵，很难满足政府绩效评价的需要。实践表明，GDP至上的政府绩效评价办法对地方政府行为的误导作用十分明显，其负面效应日趋凸现，助长了地方政府官员不计代价追求短期利益、局部利益和个人利益，加快了自然资源的枯竭，加剧了生态环境的破坏，影响了经济、社会与环境的可持续发展，进而也损害了人民政府的形象。
2.地方政府职能转变滞后。有151人认为，“地方政府职能转变滞后”是地方政府信用缺失的主要成因之一，其隶属度为0.807，被列为地方政府信用缺失的第二个主要原因。
改革开放以来，我国地方政府职能转变取得了一定成效，但总体上看，在计划经济体制下形成的全能型政府职能仍发挥着主导作用。政府职能转变相对滞后，造成了政府职能的越位、缺位和错位。政府管了太多不该管、管不了也管不好的事。由于政府承担了太多本不属于政府的职能，使地方政府成了全能型政府，结果使政府执行自身职能的能力诸如宏观调控、维护公民基本权利、提供良好的公共产品等受到明显削弱，造成应当由政府完成的基础设施、社会保障、公用服务等“公共物品”短缺，应对突发事件的预警、组织协调和危机处理等方面的机制很不健全，政府不能充分履行建立和维护市场秩序的职责，难以满足社会的有效需求，影响了地方政府的形象和威信，从而导致了地方政府的信用危机。
3.对地方政府的行政监督乏力。有137人认为，“对政府的行政监督乏力”是地方政府信用缺失的主要成因之一，其隶属度为0.733，被列为地方政府信用缺失的第三个主要原因。
在我国行政监督的一些具体制度中，不配套、不健全的问题比较突出，行政监督工作制度化进展缓慢，监督机制缺乏稳定性、科学性和严密性。由于在行政监督上机制乏力，渠道不畅，导致了监督职能弱化，导致了对地方政府官员失去监督，也导致了“上有政策、下有对策”，进而引发了官僚主义、形式主义和腐败行为等现象的频发，这不仅侵蚀、毒化了地方政府官员和公务员的思想，而且给政府形象和公众利益造成严重损害，降低了地方政府的公信力。
4.政府作为经济人的自利性。有119人认为，“政府作为经济人的自利性”是地方政府信用缺失的主要成因之一，其隶属度为0.636，被列为地方政府信用缺失的第四种主要原因。
现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利益的最大化，即政府本身也存在自利性。政府的自利性一旦膨胀，首先意味着政府自控能力的下降，一旦政府管不好自身，则难以管好社会。特别是政府的自利性扩张到政府出现腐化和变质后，政府的信用就会受到极大的影响，甚至会遭到社会大众的强烈反对，使政府失去合法性的社会支持。在我国经济转型过程中，我国地方政府官员出现了较强的经济利益和社会地位失落感，其中一些人便开始利用手中的权力从事营利活动，以政府名义乱摊派、乱收费、乱提成、乱处罚、乱拉赞助，把政府理应提供的无偿服务变成有偿服务，极大地损害了政府的形象。
5.行政责任追究制度不健全。有108人认为，“行政责任追究制度不健全”是地方政府信用缺失的主要成因之一，其隶属度为0.578，被列为地方政府信用缺失的第五个主要原因。
造成我国地方政府信用缺失的重要原因之一，就是行政责任追究制度不健全，责任落实不到位。到目前为止，我国还没有建立一整套完善的行政责任追究赔偿制度，除了《国家赔偿法》以外，没有其他的法律法规，而且行政赔偿的范围和额度都非常有限。在对行政人员的责任追究方面，往往只追究其主观过错，而对其客观过错则较少追究或不予追究。正因为如此，使得守信者和失信者享受到“同等待遇”，这样自然就出现了如古典经济学所言的格雷欣法则——“劣币驱逐良币”现象。这种集体行动的逻辑将会使政府官员和公务员的信用环境恶化，从而导致了地方政府形象的破坏。
6.委托代理制度的缺陷。有101人认为，“委托代理制度的缺陷”是地方政府信用缺失的主要成因之一，其隶属度为0.540，被列为地方政府信用缺失的第六个主要原因。
在公众与政府间的委托——代理关系中，委托方与代理方存在着信息不对称的问题。在缺乏法律规则制约和公众有效监督的情况下，就会为代理人实施机会主义行为创造机会。如果代理人得知委托人对自己的行为细节不很了解或保持着“理性的无知”，自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会在自利性的驱动下损害公众利益，牟取私利，即出现所谓的“道德风险”。如果任其泛滥，致使政府无法回应公众的期待和信任，就会引发政府信用问题。
三、我国地方政府信用缺失的治理对策
在整个社会信用中，政府信用是基石。政府信用行为对个人信用、企业信用等具有示范和导向作用，社会信用体系都是基于政府信用来推动的。政府如不能践约守信，就很容易导致整个社会信用缺失的“多米诺骨牌”效应。因此，必须采取有效的对策，治理我国地方政府信用缺失问题，以尽快地提高地方政府信用水平。
1.建立科学的地方政府绩效评价体系。运用科学的政府绩效评价体系，对政府绩效进行科学的评价，依据评价的结果对地方政府及相关人员进行科学的奖惩，是世界上很多国家的普遍做法。这种做法不仅有利于发现和找出政府工作中的缺陷和不足，引导、制约和规范政府行为，更重要的是有利于提高政府的服务质量，增强公民对政府的认同和信任。因此，必须尽快建立健全一套科学的地方政府绩效评价体系，引导地方政府树立正确的绩效观，推动科学发展观的实施，促进国民经济和社会的可持续发展。
2.加快地方政府职能的转变。改革政府机构，转变地方政府职能，建立一个精简、统一和高效的政府，抛弃全能政府的管理模式，向有限政府和责任政府转变。政府管理方式要实现由被动性的管理方式向互动性的管理方式转变，由控制性的管理方式向协商性的管理方式转变，由行政型的管理方式向契约型的管理方式转变，由微观干预的管理方式向宏观调控的管理方式转变。政府的主要职能是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务，检查监督，使政府及其行政人对公众负责，切实履行应尽的职责和义务，妥善地行使其权力并承担相应的责任，增强政府的责任感和公众对政府的信任感，在政府与公众之间形成一种良性互动关系。
3.完善对地方政府的行政监督机制。不受监督的权力必然导致腐败，不受监督的政府必然成为不负责任的政府。在行政监督方面，除了进一步加强司法监督和新闻舆论监督外，还要加强国家权力机关对政府的监督，增设必要的监督部门。要把行政监督和对政府行政人员的任免结合起来，使监督真正取得实效。尽快制定《公民监督法》，用法律的形式把群众对政府的监督固定下来。在内部行政监督方面，要赋予专门的行政监察机关和审计机关的独立地位，提高其监督效力。
4.健全行政责任追究制度。基于政府与公众间权利的非对等关系，需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力。在政府的权力必须受到立法权和司法权的监督与制约的基础上，必须承担与权力对等的行政责任。行政责任应包括由行政所产生的一切后果，既包括法律责任，也包括政治责任以及道义责任。行政责任的形式既包括行政处分、刑事制裁与赔偿责任，也包括对人民和权力机关承担的政治责任、道义责任。违反行政法律、法规的应当承担行政责任，接受行政处分，触犯刑律的必须接受刑事审判，受到刑事制裁。行政决策失误必须承担政治责任和道义责任，应当引咎辞职，或者被依法免职。责任落实是行政责任的逻辑结果，追究行政责任的形式必须通过看得见的方式进行，必须公开、透明。看得见的责任形式有利于增强民众对法律的信心，提升民众对政府的信任。
5.实施政务公开和阳光行政。根据信息不对称理论，只有政府与企业、个人在信息对称的情况下，才会维护制度的制定与执行的公正性，不以牺牲一部分人的利益来换取另一部分人的利益，在透明的制度下实现个人利益、集体利益、国家利益的统一协调，有利于消除行政“失范行为”。计算机技术和网络为此提供了必要的手段，电子政务可使政府行为更加公开，从而为建立透明政府和实施阳光行政创造了条件。实施政务公开，提高信息透明度，既是公民和消费者有信息获知权的具体体现，也是消除行政信息不对称，杜绝行政“失范行为”的根本途径之一。
6.加强社会信用的法制化管理。政府不但要通过广泛宣传信用知识来增强政府官员和公众的现代信用意识，培育诚实守信的良好社会风气，而且必须加强相关的立法工作，强化社会信用的法制化管理，制定并组织实施管理信用原则的法律法规（如《社会信用法》、《公正信用报告法》等），规范企业、个人的行为。在正确划分政务公开和国家秘密的界限、政府行政和个人行为的界限、政府工作人员的行政事务和个人事务的界限的基础上，分清轻重缓急，对政府信用资料的采集、获得程序、范围，信用机构、法人、个人的权利和义务，信用保密的法律规定等做出全面的界定。同时，必须强化失信惩戒机制，对严重失信于民的地方政府及部门，应该改组其领导班子。对信用缺失的政府官员和公务员，依据情节严重的程度分别予以降职、降薪、辞退以及经济处罚和司法处理，并将其失信状况记录在案。