论香港特别行政区普选的基本原则及其实践意义，本文主要内容关键词为：香港特别行政区论文,基本原则论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、香港特区普选须遵循基本法所规定和体现的基本原则 (一)选举的“基本原则”须符合三项要求 所谓基本原则，是指观察、处理问题的基本法则或标准。作为选举的基本原则，就是指用以指导和规范制定选举制度的基本法则或标准。那么，什么样的原则可以确定为一个国家或地区制定选举制度的“基本原则”?本人认为，必须符合以下三方面的要求： 第一，源于宪制性法律的规定或者体现宪制性法律的要求。一个国家或地区的选举制度，必须符合当地宪制性法律的规定和要求。由于宪制性法律是最高层级的法律，不可能也不必要对选举制度作出全面而具体的规定。具体的选举制度基本上是通过一般性的法律予以规定。宪制性法律或者明确规定选举的基本原则，或者在立法原意和具体条文上体现选举基本原则的要求，以指导和规范制定具体的选举制度。作为一个国家或地区选举的基本原则，必须是源于宪制性的法律规定或者体现宪制性法律的要求，唯有如此，才能具有必要的法律和法理基础，具有能够指导和规范制定选举制度的权威性和作用，以确保当地的选举制度符合宪制性法律的规定和要求。 第二，符合和体现当地国情或区情的要求。任何国家或地区的选举制度安排，都须符合当地的国情或区情的要求。脫离当地实际空谈民主，或者照搬照抄其他国家或地区的民主模式，不仅会“水土不服”，更可能事与愿违，给当地的经济社会发展带来灾难，甚至会造成社会撕裂和动乱。因此，作为一个国家或地区选举的基本原则，必须符合和体现当地国情或区情的要求，唯有如此，才能指导和规范制定当地的选举制度符合国情或区情的要求。 第三，符合法治要求。各地民主选举的发展历程表明，缺乏法治的民主，脱离宪法与法律制约的民主，往往会变成无政府状态，走向另外一种极端，导致多数人暴政，人权无法得到保障。法治将民主制度化、法律化，为民主创造一个可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导至理性规范的轨道，为民主的健康发展保驾护航。没有法治及相关的意识形态建设，民主政治无法立根，甚至会走向反面。选举制度是民主的实现形式，必须要有法治的保障和制约。作为一个国家或地区选举的基本原则，必须符合法治的要求，唯有如此，才能既确保基本原则于法有据，又保证民主选举沿着法治轨道有序发展。 (二)香港基本法所规定和体现的政制发展基本原则可分为两类① 从特定含义来讲，香港的政制发展是专指修改行政长官和立法会的现行产生办法，以达至香港基本法规定的行政长官和立法会双普选目标的过程。香港基本法是全国人民代表大会根据中华人民共和国宪法制定的宪制性法律，其所规定和体现的香港政制发展的基本原则，不仅指导和规范香港迈向普选过程中的政制改变和发展，也同样适用于普选办法的安排。在香港基本法中，政制发展的基本原则可分为两类：一是基本法条文中有明确规定的基本原则，即第45条和第68条中规定的“实际情况”和“循序渐进”原则；二是基本法的立法原意和条文规定中所体现的基本原则，如“一国两制”原则、“均衡参与”原则、“行政主导”原则、法治原则等。 对于香港特区政制的确立以至前十年的发展，基本法通过附件这种特殊形式作出了具体的安排和规定。基本法附件一和附件二分别详细规定了香港特区成立头十年行政长官的产生办法和立法会的产生办法及表决程序。至于行政长官和立法会普选的具体办法，基本法仅仅只写明普选行政长官的候选人须“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名”，立法会普选办法则完全没有具体规定。行政长官和立法会的选举办法需要在基本法规定和体现的政制发展基本原则指导和规范下制定。基本法和全国人大常委会关于香港政制发展的决定也都明确要求。制定香港普选的办法须遵循香港政制发展的基本原则。 本来，在制定基本法、确立香港特区政治体制的时候，香港政制发展的基本原则已体现在基本法之中。然而，在香港的普选讨论中，不仅对普选的基本原则及其重要性缺乏应有重视，更出现一些歪曲甚至否定普选基本原则的言论。有人只承认基本法有明确表述的“实际情况”和“循序渐进”原则，对于基本法所体现的其他基本原则则予以否定。有些人更是要将所谓“国际标准”作为香港普选的基本原则，全面排斥基本法规定和体现的基本原则。针对香港社会有关普选原则的一些不正确的认识理解甚至歪曲，有必要正本清源，全面厘清香港特区普选的基本原则及其实践意义。 二、香港特区政制发展基本原则认知和表述的历史考察 事实上，人们对于基本法所规定和体现的基本原则的认知和表述，有一个不断清晰、深化的过程。考察这个历史过程，有助于全面了解和把握香港政制发展的基本原则。 (一)姬鹏飞关于基本法(草案)的说明是对基本原则的权威性诠释 香港特区基本法起草委员会主任委员姬鹏飞于1990年3月28日在第七届全国人大第三次会议上所作的“关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》及其有关文件的说明”(以下简称“说明”)，被公认为是诠释基本法立法原意的最权威的文献。姬鹏飞在该“说明”的第四部分“关于政治体制”中，明确指出了基本法规定香港政治体制所必须坚持的原则：“香港特别行政区的政治体制，要符合‘一国两制’的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”②姬鹏飞强调，正是根据上述原则，基本法第四章“政治体制”以及附件一、附件二对香港特区政治体制作出了一些主要规定。“说明”的这段文字，是认识和理解基本法所规定和体现的政制发展基本原则的权威根据。 姬鹏飞“说明”的权威性论述，除说明了基本法规定的“实际情况”和“循序渐进”原则之外，还包括“一国两制”原则、“均衡参与”原则和“行政主导”原则。其中，“要符合‘一国两制’的原则，要从香港的法律地位”出发，讲的就是“一国两制”原则；“必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展”被公认为是“均衡参与”原则的注解或另一种表述；“保持原政治体制中行之有效的部分”则就是指的“行政主导”原则。 (二)香港特区政府总结政制发展大讨论概括七条基本原则 根据基本法附件一和附件二的规定，2007年以后行政长官和立法会的产生办法，可以作出修改。于是，从2003年下半年开始，香港社会出现了2007年行政长官选举和2008年立法会选举应否实行普选的争议，不仅各种意见尖锐对立，而且其中有一些背离政制发展基本原则的声音和要求，包括“政改完全是香港内部事务”、立即实行行政长官和立法会普选等违反“一国两制”、“循序渐进”等原则的说法。在中央的主导下，展开了香港政制发展大讨论，从理清基本问题着手，全面明确香港政制发展的基本原则。 2003年12月3日，时任国家主席的胡锦涛会见来京述职的香港特区行政长官董建华时，表达了中央对香港政治体制发展的高度关注，并强调香港特区的政治体制必须按照香港基本法的规定，从香港的实际情况出发，循序渐进地发展。③随后，新华社重新发表邓小平20年前的一篇重要谈话《一个国家，两种制度》，并同时播发《人民日报》评论员文章《香港长期繁荣稳定的根本保证》，紧接着又依次发表中国社会科学院法学研究所所长夏勇教授的署名文章《“一国”是“两制”的前提和基础》，新华社《瞭望》杂志社副总编辑汤华的署名文章《切实保证以爱国者为主体的港人来治理香港》和中国人民大学教授、原香港基本法起草委员会委员许崇德的署名文章《邓小平理论永放光芒——重读邓小平同志关于“一国两制”的重要论述》。中央以重新发表邓小平《一个国家，两种制度》讲话以及由新华社播发多篇重要文章的特别方式，传达有关香港政制发展基本原则的重要看法，受到香港社会的广泛重视，对香港政制发展的讨论，产生了重要而深远的影响。 2004年3月15日，时任特区行政长官的董建华在香港举行的纪念基本法颁布14周年座谈会上致辞时，代表特区政府对这场政制大讨论进行总结，全面概括了政制发展的七条基本原则：一是“一国是前提”原则；二是“爱国者治港”原则；三是“高度自治是授权自治”原则；四是“行政主导”原则；五是“均衡参与”原则；六是“循序渐进”原则；七是“实际情况”原则。④应该说，董建华以官方名义全面概括出香港政制发展的七条基本原则，是这次政制发展大讨论最重要的成果和收获。 (三)人大常委会决定及国务院新闻办白皮书进一步明确了香港政制发展基本原则 在深化认识和明确表述香港政制发展基本原则的过程中，全国人大常委会的决定及国务院新闻办的白皮书具有特别重要的意义。 2004年4月26日，全国人大常委会《关于香港特区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》明确强调，“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运行，有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则。”⑤在这次的人大常委会决定中，“有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运行”两句话，显然是对全国人大常委会对“均衡参与”和“行政主导”作为政制发展基本原则的一种确认和正式表述。 2014年6月1O日，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书。对香港特区普选的原则进一步作出表述：“行政长官和立法会普选制度必须符合国家主权、安全和发展利益，符合香港实际，兼顾社会各阶层利益，体现均衡参与的原则，有利于资本主义发展。特别是要符合香港特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域的法律地位，符合香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定，经普选产生的行政长官人选必须是爱国爱港人士。”⑥白皮书还特别强调，“只要香港社会各界按照上述原则务实讨论，凝聚共识，就一定能够实现行政长官和立法会全部议员最终由普选产生的目标。”⑦白皮书的这段话，实际上表述了“一国两制”原则(“行政长官和立法会普选制度必须符合国家主权、安全和发展利益”、“要符合香港特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域的法律地位”)、“实际情况”原则(“符合香港实际”)、“均衡参与”原则(“兼顾社会各阶层利益，体现均衡参与的原则，有利于资本主义发展”)、法治原则(“符合香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定”)和“爱国者治港”原则(“经普选产生的行政长官人选必须是爱国爱港人士”)。 全国人大常委会2014年8月31日《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》指出，“制定行政长官普选办法，必须严格遵循香港基本法有关规定，符合“一国两制”的原则，符合香港特别行政区的法律地位，兼顾社会各阶层的利益，体现均衡参与，有利于资本主义经济发展，循序渐进地发展适合香港实际情况的民主制度。”⑧人大常委会这个决定，分别表述了法治原则(“必须严格遵循香港基本法有关规定”)、“一国两制”原则(“符合‘一国两制’的原则，符合香港特别行政区的法律地位”)、“均衡参与”原则(“兼顾社会各阶层的利益，体现均衡参与，有利于资本主义经济发展”)、“循序渐进”原则和“实际情况”原则(“循序渐进地发展适合香港实际情况的民主制度”)。 全国人大常委会是最高国家权力机关全国人民代表大会的常设机关，具有制定、修改、补充和解释全国性法律的权力。全国人大常委会通过《决定》的方式，确认基本法所体现但却没有明确表述的香港政制发展的基本原则，对于平息香港政制发展基本原则的争议，确立这些原则的权威性，具有至关重要的意义。 (四)香港特区政制发展基本原则有九大要点六项原则 从姬鹏飞关于基本法(草案)的说明，到香港特区政制发展大讨论，再到全国人大常委会有关决定及白皮书，先后表述了九条香港政制发展基本原则：一是“实际情况”原则；二是“循序渐进”原则；三是“一国两制”原则；四是“均衡参与”原则；五是“行政主导”原则；六是“一国是前提”原则；七是“爱国者治港”原则；八是“高度自治是授权自治”原则；九是法治原则。 由于“一国是前提”、“爱国者治港”、“高度自治是授权自治”等原则，都是由“一国两制”原则派生出来的，其内涵也蕴藏在“一国两制”原则之中。因此，这三条可以合并入“一国两制”原则，既作为“一国两制”原则的三大要点存在，也应该看做是基本原则中的三个要点。因此，可以将上述的九条基本原则表述为香港政制发展基本原则的九大要点，并在此基础上整合为六项基本原则：一是“一国两制”原则；二是“均衡参与”原则；三是“行政主导”原则；四是“实际情况”原则；五是“循序渐进”原则；六是法治原则。 虽然说，基本法在文字上明确表述的只有“循序渐进”和“实际情况”原则，但这并不等于说香港政制发展的原则只有这两条。对基本法有关政制发展基本原则的规定和要求，既要从文字上理解，更要注重从精神实质、立法原意来把握。上述香港政制发展的六条基本原则，是根据基本法的具体规定和立法原意概括提炼而成，又得到全国人大常委会以《决定》的方式予以确认，具有坚实的宪制性法律和法理基础。本文后面有关这六条基本原则的内涵及其对香港普选要求的分析和论述，将进一步展示基本法的相关规定如何具体体现这些基本原则。 实际上，社会上对政制发展原则的概括不止这六条。有人根据姬鹏飞关于基本法(草案)的说明和人大常委会决定及白皮书的有关论述，还概括出另外两条原则：一是“有利于资本主义经济的发展”；二是“有利于保持香港的长期繁荣稳定”。从道理上讲，这两条原则不仅应该确立，而且非常重要。不过，鉴于其作为上述六条原则的存在根据和目的的重要内容之一，已经体现在这些原则之中，因此不打算专门论述。 (五)香港特区政制发展六项基本原则的相互关系 香港政制发展的六项基本原则，大体可以分为两个层次三个方面： 第一个层次是关于中央与特区关系方面的原则，也就是“一国两制”原则，包括“一国是前提”、“爱国者治港”、“高度自治是授权自治”等三大要点。这项原则的三大要点都是由“一国”与“两制”的关系中派生出来的。因此，要全面准确理解这项原则，把握香港政制发展与“一国”之间的关系，关键是要抓住“一国”与“两制”的关系这一根本性问题。由于基本法是根据“一国两制”方针制定的，香港特区的政治体制是根据“一国两制”方针设计的，因此，“一国两制”原则与其他原则相比，处在一个更高的层次，是一项总体性的原则，具有整体性的规范指导意义。 第二个层次分为两个方面。第一个方面主要是有关特区本地政治体制安排或者说是偏重于讲“两制”中香港这一制的原则，具体包括“均衡参与”原则、“行政主导”原则、“实际情况”原则、“循序渐进”原则等四条。这些原则涉及特区设立哪些政权机关、他们之间的关系、这些机关成员如何产生和政制发展的过程包括普选等。这四项原则重点体现了符合香港特区区情要求的特点。第二个方面是依照法律和法定程序办事方面的原则，即法治原则。 香港政制发展的这六项原则，既源于宪制性法律的规定或者体现宪制性法律的要求，又符合和体现国情、区情的要求，也符合法治要求，有充分的理由确定为制定香港选举制度的基本原则。这些原则虽然各有侧重，但又是互相联系的一个整体。因此，必须将这些原则看成是一个整体，真正做到融会贯通，把握其精神实质，全面准确了解并贯彻，才能避免片面，防止背离政制发展基本原则的事情发生。 三、“一国两制”原则的基本内涵及其对香港普选的要求 (一)“一国两制”原则的含义及“一国”方面的三个要求 一般来说，“一国两制”原则是指香港政制发展必须要有利于“一国两制”方针的实施，“一国”和“两制”应该通过政制发展都得到保障和强化，削弱其中任何一个，都不符合“一国两制”的原则。实际上，在“一国两制”原则中，“两制”方面的内容具体体现在“均衡参与”、“行政主导”、“实际情况”和“循序渐进”等原则之中，因此，论述“一国两制”原则，主要是阐释“一国”方面的内容。就“一国”方面来讲，“一国两制”原则有三方面的内涵：一是“一国是前提”；二是“爱国者治港”；三是“高度自治是授权自治”。这三点内涵对香港的普选安排都有具体的要求。 (二)“一国是前提”的内涵及其对香港普选安排的要求 “一国是前提”，是指在“一国两制”原则中，“一国”与“两制”的关系，是先与后、源与流的关系；没有“一国”，“两制”就失去了基础；不讲“一国”，“两制”就会成为无源之水、无本之木。提出“一国两制”构想的邓小平早就明确指出，“中国可以在一个国家的前提下实行两种制度”，“这是个前提，没有这个前提不行。”⑨2007年7月1日，时任国家主席的胡锦涛在庆祝香港回归祖国10周年大会上发表讲话时，专门总结了香港回归10年来“一国两制”实践中最重要的四点宝贵经验，其中开宗明义第一条，就是坚持全面准确地理解和贯彻执行“一国两制”方针，强调不能将“一国”和“两制”相互割裂，更不能相互对立。他说，“一国两制”是完整的概念，“一国”是“两制”的前提，没有“一国”就没有“两制”。⑩显然，“一国是前提”是“一国两制”原则的重要内涵。 “一国是前提”的内涵要求香港普选安排须符合香港的法律地位。香港的法律地位，就是香港特区在整个国家架构中的法律地位。基本法第12条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”基本法这一规定明确了香港特区的法律地位。 姬鹏飞关于基本法(草案)的说明和人大常委会有关决定及白皮书，都谈到香港特区的普选制度安排须符合香港的法律地位。其基本含义，是指香港只是中国的一个地方行政区域，不是独立的政治实体，更不是一个国家，不容许像独立国家那样自行其是地另搞一套政治体制，而须严守作为地方行政区域的本分，按照基本法和人大常委会决定的有关规定落实普选。全国人大常委会委员长张德江2014年3月6日在香港全国人大代表团讲话时明确指出，“香港特区这种宪制地位，决定了在香港实行的普选只能是一种地方性选举而非主权国家层面的普选，普选制度必须与‘一国两制’方针的根本宗旨相适应而不能相对立。因此，在设计香港行政长官普选制度时，不能脱离香港是直辖于中央的一个地方行政区域的现实，生搬硬套其他国家的普选模式。”(11)如果香港像一个独立政治实体那样，自行决定政治体制及普选安排，那就不是“一国两制”，而是“两国两制”了。显然，香港的普选必须符合香港的法律地位，这是“一国两制”原则的必然要求。 然而，在2010年政改咨询期间，香港有政党针对香港未来政制发展问题搞所谓“五区公投运动”，企图以“全民公投”的方式来决定香港的政治体制及普选安排。国务院港澳办发言人当时发表谈话明确指出，在香港特区以任何形式对未来政制发展问题进行所谓“公投”，与香港特区的法律地位不符。(12)因为，“公投”是由宪制性法律加以规定的，是一种宪制性安排，具有特定的政治和法律含义。基本法没有规定“公投”制度。香港特区是中华人民共和国的一个地方行政区域，无权创制“公投”制度，无权以“公投”形式改变其政治体制。在2014年展开政改咨询时，香港有些人离开基本法的规定，要求照搬西方国家的模式来设计行政长官普选制度。可见，在政制发展问题上，香港确实有人做出一些严重不符合香港特区法律地位的行为，强调普选安排须符合香港的法律地位并非无的放矢。 (三)“爱国者治港”的内涵及其对香港普选安排的要求 “爱国者治港”，是指管理香港的人必须爱国爱港。早在1984年10月，邓小平在会见港澳同胞国庆观礼团时就明确指出，“管理1997年以后的香港，参与者的条件只有一个，就是爱国者，也就是爱祖国、爱香港的人。”(13)“爱国者治港”是关系到让什么人掌握香港特区权力的根本问题，是坚持和落实“一国是前提”要求的保证，是“一国两制”原则的又一个重要内涵。 “爱国者治港”并不是一个空泛的口号，而是有着客观、明确的政治和法律规范。从政治上看，1994年2月中国外交部发言人关于《公布中英关于香港1994/1995年选举安排会谈中几个主要问题的真相》的声明中，阐明了中国政府对香港特区筹委会有关确认港英最后一届立法局议员过渡成为香港特区第一届立法会议员的4个条件。这些条件实际上就是对“爱国者治港”政治标准的具体化。这4个条件是：(1)必须效忠中华人民共和国香港特别行政区。(2)爱国爱港，拥护和遵守基本法，拥护中华人民共和国自1997年7月1日起对香港恢复行使主权，致力于1997年的平稳过渡和政权的顺利交接以及香港的长期繁荣和稳定。(3)应拥护“一国两制”方针。如果有的议员有反对基本法的行为，参与或领导了旨在推翻中国中央人民政府、改变内地社会主义制度的活动的话，此人就不能算是拥护和遵守基本法，显然也违背了“一国两制”的方针。(4)应符合基本法的有关规定和精神，例如，应是香港永久性居民，不犯有刑事罪行等。(14)从法律上看，香港基本法第104条规定，“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。”这就是“爱国者治港”的法律化。 具体到香港的行政长官普选，体现“爱国者治港”的要求，就是“不能允许与中央对抗的人担任行政长官”。这个问题，是全国人大法律委员会主任乔晓阳2013年3月24日与香港立法会部分议员座谈时首先提出的。他解释说，“爱国爱港是一种正面的表述，如果从反面讲，最主要的内涵就是管理香港的人不能是与中央对抗的人，再说得直接一点，就是不能是企图推翻中国共产党领导、改变国家主体实行社会主义制度的人。”(15) 那么，如何确保普选产生的行政长官，是不与中央对抗的爱国爱港人士?根据基本法和人大决定的有关规定，香港行政长官普选包括三个环节：提名环节、普选环节和任命环节。1987年，邓小平会见香港基本法起草委员会委员时曾经直截了当地提出这样的问题：管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人吗?(16)这就是人们所说的“邓公之问”，其答案显然是普选环节“不一定”能选出爱国爱港的人。那么，可否由中央“守尾门”，在任命环节否决由港人普选产生但又与中央对抗的行政长官人选?这种做法，理论上可以，政治现实上则行不通。如果中央否决香港普选的结果，不仅将中央置于香港民意的对立面，而且可能造成香港难以承受的无休无止的政治动荡，甚至会出现宪制危机。 既然普选环节和任命环节都不能妥善解决“爱国者治港”的问题，提名环节就成为了把关的关键。为了回答和解决“邓公之问”，基本法起草委员会经过反复讨论研究，设计了“提名委员会”来履行守闸把关职责，将对抗中央的人拒之于行政长官大门之外，确保爱国爱港者担任行政长官。这里所说的提名委员会把关，就是基本法第45条中所规定的，普选行政长官的候选人须“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名”产生。按照“一国两制”原则中“爱国者治港”的要求，负责提名行政长官候选人的提名委员会必须具有把关功能，确保进入普选环节的候选人都是不与中央对抗的爱国爱港人士。香港行政长官的普选方案必须按照这一要求进行设计。否则，就不符合“一国两制”原则中“爱国者治港”的要求。 为此，全国人大常委会2014年8月31日的决定做出两项具有实质意义的规定：一是提名行政长官候选人的提名委员会按照现行行政长官选举委员会的产生办法组成；二是候选人须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。由于按照现行的选举委员会产生办法组成的提名委员会，可以确保绝大多数成员是爱国爱港人士，而须过半数的提名门槛可以确保经提名委员会产生的候选人是爱国爱港人士。 (四)“高度自治是授权自治”的内涵及其对香港普选的要求 “高度自治是授权自治”，指的是香港特区在中央授权下实行高度自治，而非“完全自治”。这里的“授权”二字，说明了香港是中央政府直辖的一个特别的地方行政区域，它所拥有的权力，来自于中央。这是“一国是前提”内涵的延伸，体现了中央与香港特区的关系是单一制下中央与地方行政区域的关系，体现了香港的法律地位。2007年6月6日，时任全国人大常委会委员长的吴邦国在纪念香港特区基本法实施10周年座谈会上发表讲话时，特别强调香港特区的高度自治权来源于中央的授权，中央授予香港特区多少权，特别行政区就有多少权。(17) 从政制发展的角度来看，香港政制发展的宪制主导权和最终决定权，宪法和基本法规定由中央行使或者是中央保留的权力，没有授予特区，不属于特区高度自治的范围。中央依法行使这些职权，也是“高度自治是授权自治”的必然要求和应有之义。在香港普选问题上，体现“高度自治是授权自治”的要求，就是要尊重中央对制定香港普选安排的主导权和最终决定权。这个问题，已通过基本法和人大常委会释法的有关规定得以解决。 根据基本法附件一、附件二的规定和人大常委会2004年4月6日对相关条文进行解释的有关规定，行政长官和立法会两个产生办法每一次修改都需要经过五个步骤。其中的第二步，就是在行政长官向全国人大常委会提出报告后，由全国人大常委会对是否需要修改作出决定；五步中的最后一个环节，就是行政长官将立法会通过的有关法案上报，由全国人大常委会批准或者备案(18)。第二步所表明的是中央拥有香港政改的启动权，即香港是否正式启动政改、启动制定普选方案的工作，决定权在中央手里。第五步则显示，中央具有香港政改以至普选方案的最终决定权。这两个步骤的宪制性规定，落实了“高度自治是授权自治”内涵对香港普选的要求，保证了中央对香港的政制发展及普选的主导权和最终决定权。 四、“均衡参与”原则的基本内涵及其对香港普选安排的要求 (一)“均衡参与”原则的基本含义及制度安排 “均衡参与”原则是指香港的政制发展须兼顾社会各阶层、各界别的利益，各方面都有均等的机会参与，有利于资本主义经济的发展。在香港，中低收入阶层人数最多，代表广泛的社会民意，其意见当然不可忽视，其利益必须得到照顾。不过，作为资本主义的香港，工商界对于经济发展的影响举足轻重，但他们人数较少，必须有相应体制保障工商界有适当的政治参与，以有利于资本主义经济的发展。因此，通常讲均衡参与，主要是指如何保持工商界在香港政治体制中必要而适当的参与。 基本法确立的政治体制就是一个社会各界都能均衡参与的政治架构，是代表性比较全面、各种因素都有兼顾的架构，既保障每一个人都有参政议政的民主权利，又能够保证各方面的均衡参与。在基本法设计的政治体制中，保证均衡参与主要有两个途径：一是行政长官的选举委员会制度。根据基本法附件一的规定，选举行政长官的选举委员会，由四大界别即工商、金融界，专业界，劳工、社会服务、宗教等界和政界各占四分之一比例的人士组成，保障了工商界的参与权，体现了均衡参与原则，具有广泛代表性。二是立法会的功能组别选举制度。立法会中的功能组别又称功能团体或功能界别，是指代表社会上一定行业或界别在立法会选举中拥有投票权的类别，以工商界及专业界为主，在港英统治时期的立法局就已存在。功能组别是保障工商领袖和专业人才参政的主要途径和方式，是体现均衡参与原则的最重要的制度安排。根据基本法附件二的有关规定，第一届、第二届、第三届立法会功能组别选举的议员均占全部立法会议员人数的一半。为了确保功能组别议员在立法会能发挥实质性的“半壁江山”的作用，立法会附件二还规定了分组点票机制，即立法会议员个人提出的各种议案须分别经功能组别选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员(19)两部分出席会议议员各过半数通过。这使得功能组别议员对利益失衡的议案具有实质性的否决权。 (二)“均衡参与”原则对普选方案的要求 均衡参与原则的要求，不仅体现在现有的政治体制之中，而且要在未来的普选制度安排中得到保障。 先看行政长官普选方面。全国人大常委会2014年8月31日《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》规定，香港特区行政长官普选的提名委员会须按照第四任行政长官选举委员会组成。这一规定，确保提名行政长官候选人的提名委员会保持选举委员会由四大界别组成的基本要素，以体现均衡参与原则，从制度上保证工商界在行政长官普选中的必要参与权。再看立法会普选方面。立法会中的功能组别是确保工商界实现均衡参与的制度保证，在未来实行立法会普选时，功能组别不能废除，而只能按照普选的原则予以改造完善。这也是“均衡参与”原则的必然要求。 需要强调的是，基本法并没有排除功能组别在普选后的立法会中扮演适当的角色。基本法第68条的规定是，立法会“最终达至全部议员由普选产生的目标”。在基本法的规定中，“分区直选”和“普选”是两个不同概念。基本法只是讲“普选”，既没有说“最终达至全部议员由‘分区直选’产生”，更没有说“最终达至取消功能组别”。显然，基本法并没有排除功能组别在普选后的立法会中扮演适当的角色。“一人一票”的地区直选当然是普选，但却不是普选的唯一形式。现行的功能组别选举中那些以团体票或公司票为基础的间接选举，当然不是普选。但经过普选化改造后具有广泛性和代表性的功能组别选举，也可以称为普选。只要功能组别通过改造后能够按普选的方式产生议员，达至普选的要求，就不存在所谓违反基本法的问题。有人指立法会普选保留功能组别违反基本法，是没有根据的。 五、“行政主导”原则的基本内涵及其对香港普选安排的要求 (一)“行政主导”原则的基本含义及制度安排 广义来讲，行政主导是指在行政、立法和司法三者的关系中，行政占主导地位。从实际运作的情况来看，行政主导所涉及的，主要是行政与立法之间的关系，是指行政权力较大，处于主导地位。香港政制发展的“行政主导”原则，主要是指为了保持香港的稳定和行政效率，行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合，重在配合，以行政为主导。 在基本法中，体现行政主导的规定很多，包括行政长官的地位高于立法和司法，行政相对于立法处于主导地位等方面的内容。其中最有代表性的规定，是对立法会立法角色进行限制的条文：一是基本法第74条规定，“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”基本法的这一限制条文是为了确保特区政府拥有立法的创议权和主导权。二是基本法附件二关于立法会对法案、议案的表决程序的规定：“除本法另有规定外，香港特别行政区立法会对法案和议案的表决采取下列程序：政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”这个“分组点票机制”，要求议员提出的议案须分别经功能组别议员和地区直选议员各过半数通过，门槛比较高；政府提出的法案则以简单多数票通过，门槛低得多。基本法的这种安排，使政府的政策较易得到立法会的通过，清楚地体现了行政主导的原则。 (二)“行政主导”原则对普选方案的要求 行政主导作为香港政制发展的基本原则之一，不仅体现在现有的政治体制之中，而且也对未来的普选安排具有规范作用。 全国人大常委会于2007年12月明确香港普选时间表，规定行政长官普选在前，立法会普选在后，也就是说，只有在落实行政长官普选之后，才有可能实现立法会普选。之所以作出这样的安排，有利于维护行政主导是重要考虑。全国人大常委会副秘书长乔晓阳当时在解读人大常委会的有关决定时明确指出，“如果立法会普选先于行政长官普选，势必对基本法规定的以行政为主导的政治体制造成冲击。行政长官先普选产生，使行政长官及其领导的特区政府在普选的条件下运作一段时间，处理好行政与立法关系，有利于维护以行政为主导的政治体制。”(20)人大常委会的这一决定和考虑，对香港普选制度的设计安排，具有重要的指导意义。 就普选制度的设计来说，行政主导原则与立法会的普选安排直接有关。该原则要求，在未来的立法会普选安排中，功能组别及其相关联的分组点票制度必须保留。有人要求立法会普选时，全面废除功能组别以及与之相联系的分组点票制度，这显然有违行政主导原则。分组点票与功能组别是皮与毛的关系。有功能组别才可能有分组点票。功能组别如果不保，分组点票就会自然消失。功能组别可以按照普选的原则予以改造，以符合普选要求予以保留，不能废除；与之相联系的分组点票制度也必须保留。这是行政主导原则的必然要求。 六、“循序渐进”与“实际情况”原则的基本内涵及其对香港普选安排的要求 (一)“循序渐进”原则的基本内涵及制度安排 “循序渐进”原则是指香港的政治体制须遵循一定的步骤，分阶段、有秩序地逐步推进。只有稳步和稳健的发展，才可能建立完善而又适合香港实际的政治体制，才能保障香港的社会稳定和经济繁荣。 基本法中体现循序渐进原则的规定，主要有三个方面的内容：一是明确规定循序渐进是香港政制发展的原则；二是按照循序渐进的原则，规定了特区建立后头10年立法会直选议席逐步增加的具体安排；三是规定行政长官和立法会的普选目标也要按照循序渐进的原则逐步达至。 关于香港的普选进程，人大常委会两个极为重要的决定，都体现了循序渐进原则。一是2004年4月26日否决2007/2008年实行行政长官和立法会“双普选”的决定。普选是基本法规定的通过循序渐进达至的最终目标，而不是2007/2008年就要实现的目标。如果是2007/2008年要实现的目标，基本法就不会写“最终达至”。如果2007/08年实行双普选，就明显偏离了基本法规定的循序渐进轨道。因此，全国人大常委会于2004年4月26日决定，2007年香港特区第三任行政长官的选举和2008年香港特区第四届立法会的选举，都不实行普选产生的办法。二是2007年12月29日明确香港的普选时间表的决定。2007年12月29日，全国人大常委会明确香港的普选时间表，即：2017年可以普选行政长官，2020年可以普选立法会。循序渐进不仅是香港回归后头10年政制发展所要遵循的基本原则，也是10年后向最终达至普选目标所要遵循的基本原则。全国人大常委会决定，香港特区2017年可以开始实行普选，也就是在香港回归后20年、50年不变中期的前段开始实行普选，这是按照立法原意所能做到的最积极的安排。全国人大常委会决定同时还规定，在实现了行政长官普选之后，再实行立法会普选。这些安排，都体现了循序渐进原则的要求。 (二)“实际情况”原则的基本内涵及制度安排 “实际情况”原则是指香港政治体制的设计和发展必须从香港的实际出发，符合香港社会各方面的实际情况。这里所说的“实际情况”，既包括香港特区不是一个独立的政治实体，而是中国主权下一个享有高度自治权的地方行政区域的政治现实，也包括香港是一个多元的、民主发展时间不长的资本主义社会的历史局限；既有香港的社会、经济情况，也有香港的整个政治生态、政治意识，还包含香港社会对政制发展的不同看法与取向，等等。 所谓“实际情况”原则的主要意义，并不是说香港发展民主不可行，而是要循序渐进。基本法及人大常委会决定对香港政制发展作出的循序渐进的制度安排，也都体现了实际情况原则的要求。这也是基本法在规定政制发展原则时，将实际情况与循序渐进连在一起的重要原因。这有助于更深入具体了解“实际情况”原则与“循序渐进”原则各自的内涵及其相互关系。这也是本文特别将这两项原则放在一起讨论的主要原因。 还需注意的是，基本法规定香港的政改方案包括普选方案“须经立法会全体议员三分之二多数通过”，其主要目的就是要保证政制发展得到大多数人的支持。这也是实际情况原则要求的一种体现。如果整个社会分歧很大、缺乏基本共识，政制改革就难以推行，否则，势必会激化社会矛盾。社会对政制变革的共识程度有多高，是对政改或普选能否推行或如何推进具有重要参考意义的实际情况。 (三)“循序渐进”和“实际情况”原则对普选方案的要求 香港的普选方案是一步到位，还是在初步实现普选之后，继续根据实际情况循序渐进地进一步改进和完善普选办法?香港社会对这个问题有不同看法。有人在普选讨论中提出，香港落实普选需设计一套尽善尽美的普选安排，否则，就不是真正的普选。对此，有关方面的负责人站出来进行解释。全国人大常委会香港特区基本法委员会副主任梁爱诗指出，2017年的特首普选方案不可能是完美方案，我们可以先走出第一步，“其他有些未曾那么完美的地方，我们可以继续改进，不是我们到了普选，便停在那里”。(21)特区政府专责政改事务的政制及内地事务局局长谭志源进一步明确指出，所有政制发展方案，都必须遵守循序渐进、实际情况等原则，任何未来的行政长官候选人提名委员会组成的设计都要符合循序渐进的原则，要从现实出发。(22) 显然，制定普选方案，包括行政长官和立法会的普选方案，都不是一步到位，而须根据实际情况，在初步实现普选后，循序渐进予以改进完善。这也应该是“循序渐进”和“实际情况”原则对 七、法治原则的基本内涵及其对香港普选安排的要求 (一)法治原则的基本含义 法治原则是指政制发展须依照法律和法定程序办事，具体包括三层含义：一是政制发展须依照基本法办事(包括人大常委会对基本法有关规定的解释)；二是政制发展须依照人大常委会决定的规定办事；三是政制发展须依照法定程序办事。 香港的政制发展须依法办事，首先就是要按照基本法行事。基本法对于香港特区的政制架构、政制发展和普选目标等，有全面的规定。香港的政制发展必须严格按照基本法的规定办事。 人大常委会释法(简称人大释法)，是指全国人大常委会依法对基本法作出的解释，是一种解释性立法和补充性立法，也是基本法的组成部分，与基本法具有同等的效力。香港的政制发展须依法办事，当然包括按人大释法的规定办事。 全国人大常委会就有关香港政制发展问题作出的决定(简称人大决定)，是依据基本法的规定和人大释法的规定，对香港政制发展问题所作出的一种处理，虽然不是一种制定法律的行为，但具有法律效力，必须得到贯彻执行。香港的政制发展须依法办事，也包括按人大决定的规定办事。 关于香港政制发展的法定程序，基本法附件一第7条和附件二第3条分别规定，行政长官的产生办法，立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需修改，须经三个步骤：经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或备案。由于基本法附件未能明确“如需”修改，应由谁确定和应由谁提出修改法案的问题，人大常委会2004年4月6日根据基本法的立法原意，明确了政改“五步曲”，即明确了行政长官和立法会两个产生办法每一次修改都需要经过五个步骤：一是行政长官向全国人大常委会提出报告；二是全国人大常委会对是否需要修改作出决定；三是特区政府向立法会提出修改行政长官和立法会产生办法的法案，并经立法会全体议员三分之二多数通过；四是行政长官同意经立法会通过的修改行政长官和立法会产生办法的法案；五是行政长官将有关法案报全国人大常委会，由全国人大常委会批准或者备案。所谓政制发展须依照法定程序办事，就是要按这五个法定程序办事。 香港是一个法治社会，政制发展须依法办事。这在道理上本不应该成为问题，但实际情况则不然。在香港近年的普选讨论中，不仅不断有人提出违反基本法和人大常委会决定的普选方案，而且在社会上还有一定的市场，以至中央和香港特区政府都不得不再三强调必须依法普选。显然，强调香港政制发展须依法办事，具有强烈的针对性和现实需要。 (二)法治原则对普选方案的要求 法治原则对普选方案有三方面的要求：一是依照基本法办事(包括人大释法的有关规定)；二是依照人大常委会决定的规定办事；三是依照“五步曲”的法定程序办事。对于“五步曲”的法定程序，无论是行政长官普选还是立法会普选都须遵从，各自并无特别之处。但对于按照基本法和人大常委会决定办事，行政长官普选与立法会普选则各有不同内容。 先看行政长官普选。落实特首普选，主要是落实基本法第45条第二款规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”该规定有4个要素：一是最终达至的普选目标；二是须遵循的实际情况和循序渐进的原则；三是提名行政长官候选人的机构是一个有广泛代表性的提名委员会；四是按民主程序提名行政长官候选人。 在这4个要素中，提名委员会的组成与提名程序两个问题最受关注，在香港社会存在极大争议，少数人甚至提出违反基本法的主张。全国人大常委会对正确实施香港基本法和决定行政长官产生办法负有宪制责任，于是在香港特区政府政改咨询的基础上，根据基本法和人大常委员有关释法和决定的有关规定，就行政长官普选办法的一些核心问题作出规定。人大常委会这方面的规定有四条，其中最受关注的是前两条：“香港特别行政区行政长官选举实行由普选产生的办法时：(一)须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。(二)提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”(23)这两条可简单分解为三个要素：一是提名委员会按照现行的选举委员会组成；二是行政长官候选人须获过半数提委支持；三是行政长官候选人人数为2至3名。制定行政长官普选方案，必须按照上述的基本法和人大常委会决定的有关规定办事，不能另搞一套。这就是法治原则的要求。 再看立法会普选。落实立法会普选，主要是落实基本法第68条第二款规定：“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”由于该规定只有普选目标和基本原则的内容，对立法会的普选办法没有作出具体规定，根据政改“五步曲”运作的惯例，将来在“第二步曲”即人大常委会就香港立法会普选问题做出决定时，会在香港特区政府政改咨询的基础上，根据基本法和人大常委员有关释法和决定的规定，就立法会普选办法的一些核心问题作出规定。届时，立法会普选的具体方案也必须按照这些规定来制定。这也是法治原则的要求。 注释： ①本文中的基本法，全称为《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过，1990年4月4日中华人民共和国主席令第二十六号公布，自1997年7月1日起施行。 ②姬鹏飞：《基本法的诞生》，第194页，香港文汇出版社，1990年。 ③胡锦涛：《港政制须渐进》，香港《文汇报》，2003年12月4日。 ④董建华：《港应为国尽义务》，香港《文汇报》，2004年3月16日。 ⑤全国人大常委会：《关于香港特区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关规定的决定》，香港《文汇报》，2004年4月27日。 ⑥⑦国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，香港《文汇报》，2014年6月11日。 ⑧全国人大常委会：《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，香港《文汇报》，2014年9月1日。 ⑨《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，第103页，1993年版。 ⑩胡锦涛：《坚持“一国两制”，造福香港同胞》，香港《文汇报》。2007年7月2日。 (11)张德江：《中央对港普选“一立场”“三符合”》，香港《文汇报》，2014年3月7日。 (12)国务院港澳办发言人：《任何形式“公投”不符港法律地位》，香港《文汇报》，2010年1月16日。 (13)《邓小平文选》，第3卷，第74页，人民出版社，1993年版。 (14)中华人民共和国外交部发言人：《中英关于香港选举安排会谈的真相》，香港《文汇报》，1994年3月1日。 (15)乔晓阳：《在香港立法会部分议员座谈会上的讲话》，香港《文汇报》，2013年3月25日。 (16)《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，第220页，1993年版。 (17)吴邦国：《深入实施香港基本法，把“一国两制”伟大实践推向前进》，香港《文汇报》，2007年6月7日。 (18)这里所说的备案，是指有关立法须由全国人大常委会发布公告表示接受就可生效。这种做法类似内地一种备案不立即生效，要经过一个法定审查期，无异议才生效的模式。这与香港本地立法的备案，即立法会通过、行政长官签署即生效，然后再报全国人大常委会备案，是两种不同性质的备案。 (19)根据基本法附件二的规定，立法会中的选举委员会界别已于2004年第三届立法会取消，其席位划归到分区直选界别至此，分组点票实际上就是在功能组别与分区直选议员之间进行。 (20)乔晓阳：《齐心协力迈向香港民主发展新历程》，香港《文汇报》，2007年12月30日。 (21)梁爱诗：《普选已有基本法》，香港《文汇报》，2013年4月8日。 (22)谭志源：《政制发展须遵4原则》，香港《文汇报》，2013年7月16日。 (23)全国人大常委会：《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，香港《文汇报》，2014年9月1日。标签：法律论文; 行政长官论文; 香港普选论文; 立法原则论文; 法治政府论文; 法律制定论文; 香港论文; 法治国家论文; 姬鹏飞论文;