关于政府还贷公路企业财务的管理层次思考
王一平
（陕西省交通建设集团公司，陕西 西安 710075）
［摘 要］ 政府还贷公路企业财务的管理层次多年来一直根据相应的企业管理层次设置，没有结合企业财务的管理实际，不能适应信息化与企业管理的需要。笔者在阐述政府还贷公路企业财务基本管理状况的基础上对存在的不足进行了分析，进而就财务的管理层次设计进行了思考。
［关键词］ 收费公路 财务 管理层次
我国收费公路按投资主体不同分为政府还贷公路与经营性公路，交通运输部《2017年全国收费公路统计公报》显示：截至2017年底全国收费公路里程16.37万公里，其中政府还贷公路9.10万公里，经营性公路7.28万公里。收费公路管理主体除个别省份存在事业主体外，大部分省份已实行管理主体企业化。目前，陕西省全省收费运营的高速公路90%以上由陕西省交通建设集团公司与陕西省高速公路建设集团公司进行管理，两大公司对收费运营业务的管理方式一致：采用集团公司一级法人制、按路线设置收费分公司、分公司按路段下设收费管理所的三级管理层次，会计主体与会计机构按管理层次建立——如此的财务管理层次具有行业性与历史性，随着信息化的发展，企业管理对财务的要求已经从财务会计转向管理会计，财务的管理层次继续如此设置是否能适应企业不断发展的管理需要，笔者对此进行了深入的思考。
一、收费公路管理主体的历史沿革
收费公路从上世纪八十年代兴起至今已走过了三十多年历史，期间管理主体大致可分为三个阶段：第一阶段为1984～1994年期间，时值改革开放初期，仍处计划经济阶段，因经济发展催生收费公路，受计划经济思维与资金短缺限制，项目立项少、投资规模小。此阶段收费公路管理主体隶属于地方公路管理部门，有的隶属地市公路管理部门，有的隶属省市公路管理部门，管理主体基本为事业单位，财务管理受隶属公路管理部门管理为主。
第二阶段为1994～2008年期间，随着市场经济的实施以及建成收费公路对经济的促进带动效应显现，收费公路立项、建设开始加快，政府投资主体的政府还贷公路与市场投资主体的经营性公路利用金融杠杆取得迅猛发展；同时与收费公路相关的管理、立法规范也逐步建立与成熟——2004年《收费公路管理条例》出台、2008年《收费公路权益转让办法》出台。此阶段收费公路由分散的“线状”快速走向“网状”——国务院2004年审议通过的《国家高速公路网规划》的路线逐步建成，管理主体同时也由分散走向集中——地方政府将隶属不同公路管理部门管理的收费管理单位整合为高速公路管理局或高速公路建设公司（或交通建设公司等类似单位）——财务的管理层次由此出现，以上主体也逐步成为各省市最大的收费公路建设与运营管理单位。
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鲍德里亚曾提出著名的“消费社会”理论，说消费者不是对具体的物品功用价值有所需求，他们实际上是对商品所赋予的意义有所需求。用他自己的话说，就是人们添置洗衣机等生活用品不仅是“当作工具来使用”，而且被“当作舒适和优越等要素来体验”，并愿意为后者掏钱。
1.建设资金与车辆通行费管理
二、政府还贷公路企业财务的基本管理状况与存在不足
收费公路是新事物，但公路并不是，因此收费公路的建设与收费运营管理从一开始隶属公路管理部门具有行业性，这样从管理上也就采用和借鉴了行业做法：建设期组建临时机构专门负责公路建设——至今仍采用这种方法对建设项目进行管理；收费运营期的管理借鉴普通公路的管理方法——按路段设置收费管理所类似与普通公路设置养路段、组建事业单位对多个收费管理所进行管理类似与属地公路管理部门管理多个养路段的做法——这在“第二阶段”中期以后至今形成了政府还贷公路企业收费运营管理的三级管理框架。
以陕西省交通建设集团公司为例，至2017年底所属二级管理的建设项目管理处6个、收费分公司23个，分公司管理的三级收费管理所48个，加上母公司共有会计主体78个，就会计信息来说除了真实性、完整性等要求外，逐级合并直接制约着会计信息的及时性——这是信息价值的关键因素之一。在信息化发展的今天，会计信息能否在企业决策中发挥作用，很大程度上取决于信息的及时性，这就要求企业精简管理层次、减少会计主体，而政府还贷公路企业财务的三级管理层次会导致会计信息滞后。
（一）政府还贷公路企业财务的基本管理状况
第三阶段为2008年至今，在对抗亚洲金融危机、防止经济下滑的背景下，收费公路投资建设思路由金融危机前的“带动”经济发展转向“拉动”经济发展，在中央政府4万亿投资的带动下，各省市地方政府迅速上马大量基建项目——收费公路建设项目大干快上、规划线路加密加细、建设高潮迭起，收费公路通车里程逐年增加，资金需求逐年增多，具有融资优势的高速公路建设“公司”迅速成为收费公路管理主体的主要形态，而超常规密集开工的项目在2011年以后资金压力开始凸显，研究破解融资难题的财务管理日益重要。
《条例》第十一条规定省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款；第三十六条规定政府还贷公路收取的车辆通行费收入全部存入财政专户并实行收支两条线管理，政府还贷公路必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支。
目前陕西省政府还贷企业对收费公路建设期资金按照“统一管理、统一贷款、统一还款”的要求进行管理，所承建项目的资金筹集与归还贷款统一由集团公司负责，具体项目管理处只负责本项目的资金预算与资金使用管理，这样做一方面是基于多个项目开工年度、通车年度、还贷高峰年度错期管理的客观需要，另一方面也能整合资源、提高资金使用效率；对于收费运营期的车辆通行费管理严格按照《条例》第三十六条进行——收费站将收取的车辆通行费以管理所为单位由收费部门直接向陕西省高速公路收费管理中心（以下简称“收费中心”）上解，收费中心对上解的收费按路段拆分后向集团公司直接返还，集团公司在确认后向财政部门全额上解，然后根据收费、预算情况向财政部门申请车辆通行费返还，返还资金根据借贷协议、内部分解预算分别用于归还借款、管理费用、养护资金等。整体资金流向情况见图1。
2.预算控制与费用管理
按照《条例》的相关规定，通行费支出要通过政府预算审批并按照批复的费用用途使用资金。通行费支出预算的内容主要为收费管理单位的人员经费与公用经费、专项工程费用、归还贷款本息、政府性基金等。就陕西省政府还贷公路企业来说，预算编制采用自下而上、逐级审核、集团汇总上报的做法；预算资金使用按财政批复金额以下发文件的形式自上而下逐级分解。管理费用按月度逐级拨付，全年按分解预算逐级控制。
1.财务的管理层次设置没有结合企业管理实际
图1
公路小修保养主要是对公路与设施的轻微损坏部分进行修补，专项工程费用主要为公路大中修、收费与监控系统机电工程维修、收费站与服务区房屋维修等支出。陕西省政府还贷公路企业对小修保养与专项工程的管理方法是：收费分公司负责所辖路段的小修保养，所需资金按预算同管理费用一样按月拨付；公路大中修、机电工程维修、房屋维修等由集团公司将各收费分公司的工程打包后通过公开招标确定施工单位实施，涉及的相关收费分公司负责具体管理与监督，所需资金由集团公司依据合同与核定预算按进度拨付。
4.资金使用效率低
2.2 建立护理部-管理团队-科室信息互享的沟通反馈流程 每日科室安全管理即时质控专员负责巡查科室护理安全措施的落实情况，并详细记录在即时质控手册上;每周将高风险案例主动上报给护理安全管理团队，团队核心成员进行实地检查与指导，对存在的高风险因素进行汇总，上报护理部备案，护理部确认信息有预警信号后进行全院发布，及时传达给每个病区;每季度进行全院护理安全质控专项检查，团队成员面对面、一对一进行护士和患者护理安全知识的调查，同时现场查看护理安全落实情况，及时予以督导纠正。
通过以上的分项管理说明，对陕西省政府还贷公路企业现有的财务管理可以形成几点认识：第一，政府还贷公路企业财务管理主要围绕通行费的收支展开，核心是通行费支出，在支出实行财政预算管理的体制下，企业内部的管理层次与管理费用为正相关关系；第二，收费运营管理的经济业务主要围绕车辆通行费收支、路产维护而展开，属于基本固定、较为简单的业务类型，资金链条短——收费资金直接上解财政部门、支出资金通过预算控制使用于收费公路的养管，资金控制环节较少；第三，收费管理所处于管理层次的末端，有财务业务，但没有管理空间——车辆通行费资金按要求由收费部门直接上解，不经过财务部门，预算费用只有管理费用——这种以收费员为主体的人员费用与公用费用基本属于“固定成本”，没有多大的管理空间；第四，建设与收费运营的资金管理交集在一级单位，二、三级单位的资金管理只涉及建设或收费运营其中之一，资金管理交集在一级单位直接导致一级单位的财务业务量非常大；第五，建设项目的财务管理权在一级、二级单位各有侧重，而收费运营的财务管理权基本在一级单位。
（二）政府还贷公路企业财务管理存在的不足
3.小修保养与专项工程费用
政府还贷公路企业的业务特点和财务管理框架中，除一级单位具有财务管理的全部职能与手段外，二级单位的财务管理职能很有限——没有筹资功能与融资手段，资金管理只有控制预算管理费用的功能，专项工程的资金控制权主要在一级单位，留给二级单位的管理空间不大，从成本控制的角度看二级单位的财务管理是冗余的；三级单位没有财务管理业务，前文已述及，不再赘述。从整体财务的管理层次设置来说更多是沿袭了“事业单位”的管理做法，没有结合时代发展与企业管理的实际“设计”财务的管理层次。
2.二级单位对经济业务的管控作用不明显
在此基础上，应给予英语文化译者通过翻译积累经济资本、社会资本和文化资本的机会。对于出于个人学术兴趣，已经在从事中国文化经典英译的海外汉学家，应尊重其成果，认可其对中国文化对外传播的贡献。中国学术界、翻译界、文化界可以多邀请他们来中国进行文化交流，提高其国际影响力。也可以由政府相关部门设立奖项，为这一群体的不懈努力和杰出贡献颁发奖金。此外，应寻求多元化途径吸引译语文化中的年轻人参与翻译。可以多设立中外交流合作项目，鼓励其他国家的年轻人来中国学习语言，体验中国文化，培养对中国文化经典的兴趣。也可举办国际翻译竞赛，设立奖项与奖金，对积极参与、翻译能力突出的年轻人予以奖励，进而寻求合作。
对于通行费收入业务来说，三级单位是车辆通行费收费工作的执行者与具体管理者，上解车辆通行费资金不经过二级单位，二级单位没有控制环节。对于通行费支出业务来说，二级单位是一级单位对专项工程管理的执行层、三级单位预算管理费用的分解层；专项工程从招投标、费用审批、资金拨付都是一级单位控制，二级单位更多是资金的支付时间与比例的管理；预算管理费用前文分析过。就管理层次对经济业务的管控来说，二级单位是尴尬的，对专项工程的管理更多是责任而没有权利，对预算管理费用的管理更多是分解分配权而没有多大的控制权。
3.会计主体多会导致会计信息传递慢
前文述及，政府还贷公路管理主体从“第二阶段”中期以后已逐步转型为“企业”形态，但是由于会计主体脱胎于事业单位，其相关的企业财务管理至今仍然带有“事业单位会计”的部分做法，这一点通过《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）对企业的财务管理形成了影响与约束。《条例》虽然不是“财务管理规定”，但却在实践中影响了政府还贷企业财务管理的运作模式。下面以陕西省政府还贷公路企业为例就财务的基本管理状况与存在不足进行阐述与分析。
路产赔补偿主要指因交通事故造成公路路产受损而收取的赔补偿资金以及修复受损路产而支出的费用，此资金与费用的管理同车辆通行费管理一样，在政府还贷公路企业实行“收支两条线”管理。
4.路产赔补偿
会计主体多，也就存在不同额度的银行账户余额，大量分散的账户余额合计数是很可观的。联系到政府还贷公路主要依靠贷款建设的现实，一方面承受着较高的贷款利息、另一方面存在资金的无效沉淀，这种传统的财务管理方式早就不适应时代发展了，同时这种情况与近年来高度重视资金时间价值的财务管理理念也是相去甚远的。
目前，在农村农业生产的过程之中，为提高农作物的产量，抵抗虫害，农药与化肥的使用以及极为广泛，破坏了当地土壤的自净能力，形成土壤污染。农药的污染往往会使当地的生态平衡被打破，降低生物的多样性。与此同时，许多塑料薄膜的残留物亦难以得到有效的降解，对土壤的渗透性造成不良影响，进而降低了当地的粮食产量。
三、政府还贷公路企业财务的管理层次设计
财务管理是现代企业管理的重要组成部分，通过资本控制实现企业控制是财务管控的首要目的，其次就是通过不同层次的财务监督实现对经济业务不同环节的管控，进而确保实现企业整体经营目标或战略目标。对于政府还贷公路企业来说，围绕收费公路的通行费收支、公路养护与管理等经济业务展开财务的管理层次其目的显然是后者。对于同一企业集团内的财务管理来说，财务的管理层次设置重点需要考虑哪几个因素，笔者以为：首先应予以考虑的是企业内部的财务管理机制，是分权管理还是集权管理；其次要考虑企业的管理层次与财务的管理层次在控制目标上的协同性，若协同可以根据企业的管理层次建立相应的财务管理层次，若不协同就要考虑财务控制权的上移或下移；最后要考虑财务的管理层次对整体财务管理工作的影响效果。
1295 Pelvic inflammatory disease caused by Bacteroides fragilis: a case report
川桂精油的化合物组成和其他种类差异最大，它的桂皮醛含量仅有4.114%，而桉树脑含量高达31.293%。整体香气特征并不以桂皮醛为主导，而是樟脑一样的清凉香味，与传统印象中的桂皮气味相差很大。其特有的刺激香气来自桉树脑、樟脑、龙脑、乙酸冰片酯等带有清凉气味的成分。
按照以上三点因素，对陕西省政府还贷公路企业财务的管理层次设置分析如下：
首先，企业内部的财务管理机制根据现有经济业务的财务管理情况以及车辆通行费支出的管理规定来看，企业财务管理机制属于集权模式。这是企业内部管理的需要，也是《条例》规定对通行费支出实行财务预算管理的制度选择，集权管理意味着要尽量的压缩管理层次，至少是压缩财务的管理层次。
“王致和”始创于清康熙八年（公元1669年），距今已有350年的历史，企业几经传承和演变，于2009年设立北京二商王致和食品有限公司（以下简称“王致和”），是一家具有独立法人资格的国有企业。“王致和腐乳酿造技艺”被正式列入国家级非物质文化遗产保护名录。
图2
其次，对陕西省政府还贷公路企业的三级单位来说，本层次的控制目标是保证所管理的收费路段畅通与收取的车辆通行费资金、路产赔补偿资金的安全上解，而同层次的预算管理费用控制权在二级单位——财务控制权事实上的上移意味着对三级单位设置会计机构是没有必要的。再看二级单位，对于建设项目管理单位来说控制目标就是工程质量、施工进度与“工程投资费用”，而同层次的财务管理的控制目标是项目财务预算控制与资金的按进度支付。这与建设项目管理中“工程投资费用”的控制目标是协同的；对于收费运营单位来说控制目标是保证所管理的收费线路畅通、收费系统的安全运行、监督三级单位收取资金的安全上解、管理专项工程的工程质量与施工进度、“成本费用控制”等，而同层次的财务管理的控制目标是预算费用控制、专项工程费用按进度支付，这与收费运营单位管理中“成本费用控制”的控制目标存在部分协同（因为专项工程的“成本费用控制”的部分权限在一级单位）。
最后，就是财务的管理层次对企业整体财务管理的影响效果。这一点前文已经述及，会计主体越多，自然影响到会计信息的及时性，而不同层次的会计主体出于不同的管理动机对会计信息的及时性影响是必然的。就陕西省政府还贷公路企业来说，去掉不需要的企业财务的管理层次是必要的。
通过以上分析，可将陕西省政府还贷公路企业财务的管理层次设计为两层，去掉三级单位的会计机构，相应的会计业务上移到二级单位。由于二级单位运营管理中“成本费用控制”的控制目标只有部分协同，结合通行费支出资金链条短、控制环节少的特点，将专项工程费用的财务控制权全部上移由一级单位控制；同时由于一级单位本身财务业务量就很大，即使不上移二级单位专项工程费用的财务控制权都需要考虑在一级单位设置会计核算中心，以替代并细化去掉三级单位会计机构后的财务管理工作。改进后的企业财务的管理层次如图2。
［中图分类号］ F285
［文献标识码］ C
［文章编号］ 1005-9016（2019）01-48-05
［作者简介］ 王一平，会计学本科毕业，高级会计师、高级审计师、陕西省会计领军人才，现工作于陕西省交通建设集团公司审计室。
标签：收费公路论文; 财务论文; 管理层次论文; 陕西省交通建设集团公司论文;