课题制下科研项目经费管理的制度分析、国外经验借鉴及对策建议，本文主要内容关键词为：科研项目论文,经费论文,对策论文,课题论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济的快速发展，国家积极推动“科教兴国”战略的实施，日益加大对科技、科研事业的重视及支持力度，不断加强各种渠道经费的投入。步入21世纪，国家财政科技拨款额及其占国家财政总支出比例均呈稳步上升趋势。实施科教兴国战略以来，科技体制改革不断深入发展，国家和社会对科技、科研的投入不断增加，特别是“十一五”期间，党和政府进一步加大了对科学技术、科研事业的经费投入。国家各类科研计划项目资金和科学基金是科研院所开展科研工作的重要经费来源。
长期以来，课题制是我国科研管理和支持的重要方式，课题制下的项目经费资助对学者的学术成长及科研成果的产出发挥了积极的促进作用。但是总体上看，投入与产出不成比例，成果转化率仍然偏低，很多学术成果缺乏创新，甚至有雷同和造假现象。与此同时，为规范科研经费的管理，国家财政部、科技部和各类科学基金委颁布了相应的科研经费管理政策，进一步明确了各种专项经费的使用范围。①这些政策是科研经费规范使用和接受财务审计的主要依据，对切实加强经费管理、提高经费使用效率发挥了重要作用，然而在各类科研管理办法的实施过程中，这些规定或多或少都存在与实际情况脱节，甚至与科研活动规律相违背的地方。本文欲对现行课题制下的科研经费管理进行制度分析，找出问题症结所在，在借鉴国外经费制度经验的基础上以期对我国的科研经费管理制度提出有益建议。
一、现行课题制下科研项目经费的类别
现行的科研经费管理办法是配合课题制的实行而产生的，并成为课题制体系中极为重要的组成部分。1999年，国家提出在国家科技计划中实行课题制，并首次在国家重大基础研究计划中试行。2001年12月20日，科技部、财政部等四部委联合发布《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，财政拨款的国家科技计划都要采用课题制进行管理，为此各类科技计划分别制定了专项经费管理办法。各地方和行业的科技计划也纷纷效仿，在其主持的科技计划和研究项目中推行课题制并制定经费管理办法。②课题制的经费管理和使用采用全额预算管理制度，课题负责人根据项目的具体任务和经费需求支出科研项目经费。项目依托单位的职责和任务是掌控经费的合法使用且符合各项规定，并根据编制的项目经费预算掌握经费的总体使用进度。
目前，课题制科研经费的来源可分为纵向和横向两大类。纵向科研项目经费是指国家、省、市各级政府科研管理部门按一定程序下达的科研项目经费，主要支持基础性研究、公益性研究、涉及国家安全的研究、行业关键技术研究等，包括国家级、省部级和地市级三类；横向科研经费是指科研人员与企事业单位、民间组织、其他社会部门或境外联合开展研究、科技攻关、科技咨询、技术服务、技术转让等，由对方支付的用于科学研究的项目经费。横向科研项目经费来源渠道众多且分散，具体数据难以统计。③
二、目前科研项目经费管理存在的问题
中国的科研经费每年以20%的速度增长，但是并没有取得相应的突破性科技进展，这是因为在中国的科研经费分配和使用中存在的问题使科研经费没有充分发挥应有的作用，减缓了科技和科研创新的步伐，科研经费在管理和使用中存在的问题已经到了应该引起充分重视的时候。到底什么原因导致我国科研经费的低效？主要体现在以下几个方面：
1.科研经费的管理制度办法单一，缺乏有效的区分机制。由于不同学科课题设定的前提和解决的问题不同，经费的使用办法也应有所区别，但是各种经费管理办法却如出一辙，没有针对科研项目的不同制定具有针对性的实施细则。课题制是基于市场经济条件下竞争性项目的科技资源配置方式，而科研经费的全额预算管理却完全克隆和放大了计划经济对科研经费管理的控制，试图使用一个统一规范的经费管理模式来解决不同学科、不同性质课题的经费管理和使用问题显然是不尽合理的。④承担国家课题的有高校、企业和科研院所，在制定课题计划的实施细则过程中要充分考虑各实施单位及不同学科、不同性质课题的具体情况制定相应的经费使用办法。
2.课题制下科研项目的分配存在不合理现象。现行科技、科研资源的宏观布局上存在严重的不均衡状态，地区之间、科研机构之间、科研人员之间都不同程度存在分配不合理现象。经费过度集中在少数大城市、科研机构和高校、知名专家手中，致使科研经费过度集中。有些知名学者甚至一人主持二三十项课题，根本就不可能亲自做，拿到课题后就分包给别人或学生去做，自己甚至连最后统稿都做不到；而有些年青学者或者虽然名气不大但基础扎实的学者却基本上拿不到课题，面临着没有课题经费的窘境，而且这种现象的存在比较普遍。目前这种科研经费过度倾斜的状况，一方面使国家投入了大量的经费却收效甚微，有限的资源大量浪费；另一方面又挫伤了广大学者的积极性。国家实行课题制的初衷是通过课题制集中优势资源和力量进行攻关，取得科技、科研的重大进步，从而促进社会和经济的发展，但是目前课题制项目经费实行的效果却使这个初衷大打折扣。
3.一些单位在现实利益驱动下过分重视科研项目的申请和经费的获得。由于在现行的科研评价体系中，科研项目的数量和级别以及科研经费的多少是衡量一个高校或研究机构综合实力的重要指标，因此为了争取更多的科研项目和经费，一些单位将科研项目数量和经费多少作为衡量是否有政绩的重要因素，将个人承担的科研项目和科研经费多少作为年终考核的一项重要指标并与岗位及职称等挂钩。在这种导向下，无论是研究单位还是高校的管理部门，无论是科研人员还是教师，都十分重视科研项目及其经费的获得，相当多的课题组和科研人员将大量时间、工作重心放到如何多申请项目及经费上，因此，短平快项目比基础性课题更受青睐。这种为了追求利益把精力和时间更多花费在项目的申请和经费获得的行为对国家科技及学术的长远发展都将是极为有害的。
4.经费预算缺乏科学性。相对而言，科研经费的预算不受重视，课题申报中的经费预算是由科研人员单方面做的，没有科研管理、财务等部门的共同参与。项目负责人普遍认为编制预算的目的就是申报项目，加之科研人员大多缺乏财务知识，凭经验估算，申请者在进行项目预算时并没有根据项目研究的进度和实际需要进行认真核算，而是根据个人的想法和经验来确定，因此课题经费预算的编制精确性较低、偏差较大，不能全面、真实反映课题经费的成本支出；即使认真核算了，也由于项目申请者对于科研管理情况、设备情况、市场情况等不熟悉，因此经费预算缺乏科学性和实际可操作性，因此项目经费预算过大或者不足以支撑整个项目研究工作的完成。同时，目前由于国家并没有科学的支出科目体系以及支出预算定额标准，使申请者无据可依，而课题立项评审专家对预算金额的审定亦往往不太重视，加之科研经费分配管理部门在科研项目经费分配过程中不能严格把关，致使科研经费的审批与实际需要往往不能相符。⑤
5.项目管理与经费管理脱节。科研管理部门和财务部门是二个相对独立的部门，项目管理与经费管理各自为政，职能划分明确，因此科研管理与经费管理相脱节。科研管理部门只重视争取项目，对于经费使用的合理性和有效性却认为不在职权范围内；财务部门由于对科研管理、经费管理的相关规定不熟悉，他们只能判断经费使用是否符合财务规定，无法判断使用是否合理。课题组认为，项目是由课题组和科研管理部门共同争取来的，科研经费收取管理费后就应属于课题组所有，只要符合财务规定，课题组有权对经费进行支配。⑥这种情况就造成了科研经费在使用的过程中缺乏有效的控制，因此出现了有些课题科研经费的使用并不是全部用于科研项目上。
6.固定资产重复购置，造成科研经费使用的严重浪费。由于科研和设备管理部门没有联动机制，科研经费的开支审批一般实行课题组负责制，即科研经费到款后，管理部门扣除一定比例的管理费，对剩余经费的使用则均由课题组决定。使用科研经费购置的固定资产在购置时虽已登记入账，但事实上课题组添置的各类固定资产归各课题组支配，科研图书、仪器设备大都由课题负责人负责保管、使用，科研项目结题后无人要求上交和统一归口管理，设备私有化、科研固定资产流失严重。有些设备长期闲置，科研设备重复购买率相当高。难以做到固定资产的合理配置与资源共享的问题给国家造成了不必要的经济损失和浪费。
7.科研项目经费无法对人力资本投入进行合理的补偿。我国各种科研计划和基金的经费管理制度中均不允许列支在职科研人员的工资或劳务支出，课题制中预算科目中的间接费用比例过低，课题的全额预算管理与科研活动的实际需求不相符合。在科技计划中能够用来列支人员相关费用的支出科目是劳务费和专家咨询费。无论是劳务费还是专家咨询费所面向的对象都不是有正式编制的工作人员，而且5%～10%左右的劳务经费规定不合理。科研人员的劳动投入得不到承认，科研项目经费对科研人员人力资本价值界定不清，这在一定程度上反映了科研人员的劳动价值未得到正式的承认。由于得不到应有的补偿，造成许多科研人员不断地争取横向课题和其他渠道资金，做大量低水平的、甚至是重复劳动的研究，而无时间和精力进行探索式的研究，使整个科研环境逐渐恶化。⑦因此，充分尊重科研人员的劳动是提高科研人员工作积极性和提高科研水平的必要保障。
三、发达国家科研经费管理的借鉴意义
1.美国经费管理办法的借鉴意义。在美国联邦政府对大学承担公益性科研任务的资助体系中关键的是基于科研活动全成本核算的概念，政府通过制定不断完善的规章制度，根据大学科研所需支撑条件的现状、未来发展需要以及科研任务的性质核定间接成本比例，再通过大学承担科研任务的经费数量确定政府对各大学科研活动具体的资助金额，并明确了大学作为依托单位应承担的责任。由此，实现了政府不单单对特定科研项目的资助，同时通过支持项目实现了政府对大学作为国家创新体系重要组成部分的承认以及对其可持续发展的支持。通过区别可预测量化的科研直接成本和难以预测量化到特定项目的间接成本，使每项具体科研项目的预算更为科学合理，再配合相应的政府拨款方式、经费核销程序以及常规性经费审计制度，从而有效地保证了科研经费的使用效益。科研间接成本起到了杠杆式的调节作用。在美国，无论是公立研究型大学，还是私立研究型大学，政府都为大学的科研间接成本提供了完善的补偿渠道，使得大学的科研活动能够处于良性的可持续发展状态。⑧
2.英国科研经费管理制度的借鉴意义。英国的经费管理机构按学科领域不同分设研究委员会。不同委员会在RCUK基本原则的指导下，根据各学科特点对全部经济成本和成果评估做出不同的详细规定，对科研经费的申请者和使用者有更明确和精准的指导，减少了因为笼统标准而产生的误解和滥用。在英国，从2005年9月开始按照完全经济成本总额的80%拨付项目经费，条件成熟时将按照完全经济成本总额的100%支付项目经费，这在很大程度上解决了大学面临的科研间接成本的补偿问题。⑨
3.德国实行科研放权、机构自治制度。国家充分尊重科研人员的科研兴趣和科研自主权，依据各类资助手段宏观确定研究方向和领域。国立科研机构是独立法人，科研与管理完全自治，直接对国家议会负责。政府在预算审批与审计上把关，从而对科研机构年度经费总量进行控制。科研机构拥有财务自主权，科研经费完全由科研机构按实际需求自主配置使用。机构内部经费配置主要是以人为导向的，科学家在研究方向、选题和经费配置、人员聘用等各个方面都有很大自主权。科研机构对已确定研究项目采取饱和投资方式，这既保证了科研人员把足够的精力和时间放在科研上，也有利于项目的监管。⑩
4.日本政府近年来一直在努力增加竞争性研究资金。竞争性研究资金一般分为直接经费和间接经费。直接经费是直接面向研究人员的科研补助，只限用于与研究相关的事宜。间接经费的使用范围较大，不但可用于研究成果专利申请相关费用(包括律师费、申请费和维护费等)，还可用于支付研究负责人和辅助研究人员的薪酬。(11)
四、改进科研项目经费管理的对策建议
1.在制度上规范课题立项。首先，要使课题立项合理化。建议由国家社科规划办组织专家成立专家委员会，在对已有科研成果全面、深入总结的基础上，寻找学科空白点及前沿热点问题，对本学科作出五年甚至十年科研发展规划纲要，指明学科发展方向，从而指导课题立项，在整体上把握我国的哲学社会科学研究更快、更好的发展，有效地避免低水平重复。其次，使科研项目过程管理科学化。科学化管理就是要使科研管理符合科研发展规律，在对已有的过程管理经验深入总结、对学者进行广泛调研的基础上，由学者和管理人员共同组成专家团队制定出行之有效的过程管理办法。第三，科研项目结项管理严格化。针对目前科研成果评价中存在着人情评价的弊端，要彻底改变目前科研成果结项中的不合理办法，建议根据不同学科建立专家库，其成员由全世界本学科最权威的专家组成，并相应地制定专家库成员学术评价行为规范，使之严肃、认真、负责地行使自己的权利，承担其应负的责任，进入这个专家库应该是学界最高的荣誉。任何科研项目成果，不论什么性质的课题只要接受了国家、社会的经费资助，在结项时一概由该专家库自动生成的专家组来鉴定，评定其等级优劣。
2.以科研项目及其经费支持带动科研创新活动。随着建设创新型国家的纵深化推进，科研机构及研究型大学作为国家创新体系建设中重要的创新主体，更多地承担着以基础研究为中心的科学发现任务，并通过科研活动获得新的基础科学和应用科学的知识和技术成果，更重要的是通过科技创新活动培养高端创新人才，因此科研经费的资助模式和管理方式都要以支持原始创新和拓展创新为主要目标。由于原始创新与基础研究很难直接或者快速产生经济效益，这要求科研经费管理模式应该是更关注效率和控制的“成本中心”管理模式，而不是“利润中心”或者独立的经济实体。(12)对科研经费的投入不要急功近利地强调建设周期，而是出于整体性的考虑，改革现有投入结构，加大基础性、原创性投入。为此，科研机构、研究型大学要以国家投入的基本科研业务费为基础，整合各类资源，设立科技创新活动基金，专门用于原创性的基础研究及交叉学科支持等。
3.健全经费管理制度，避免不必要的浪费。科研单位或高校可以成立科研项目综合领导小组，小组成员由单位领导、科研管理部门、财务部门以及科研人员共同组成。科研项目立项时，综合领导小组就可以从不同的角度来指导、审核项目课题组的预算编制工作，加强对项目经费预算的管理，使经费预算科学化、合理化。在项目实施过程中，科研项目综合管理领导小组相关成员可以控制科研经费的使用进度。在项目结束时，综合管理领导小组按相应的经费管理办法对科研经费进行结算，(13)这样有利于将项目的管理与经费的合理有效使用相结合，从而提高科研经费的使用效率，使有限的科研项目经费取得最大收益。为了避免因科研项目重复立项或多方申请资助而造成的资金分散或浪费，建议建立科研经费管理信息系统，使所有国家资助的科研项目及获得的配套科研经费等信息都能在该系统中检索到。
4.建立科研经费效益评估制度。科研经费的使用效益如何，既是资金提供方所关注的，也是衡量科研工作成效的一个重要标志。有必要建立定期的经费使用评估与反馈调整机制，加强对项目经费实施过程的监控，逐步建立科研经费使用的绩效考核制度，对科研项目所取得的社会效益与经济效益进行考核和评价，提高项目管理水平和资金使用效益。对获得的科研项目不仅要考虑其数量、层次和经费情况，更要注重对项目研究及其产生的成果的跟踪。如科研项目结项或验收后，是否提升了科技创新和产业创新水平，是否增强了服务社会、参与市场竞争的能力，是否带来了良好的经济效益和社会效益等。
5.科学界定科研人员人力资本价值，建立可行的劳动补偿制度。我国的《国家杰出青年科学基金项目资助经费管理办法》、《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》和《国家社会科学基金项目资助经费管理办法》等国家级科研资助经费管理办法都缺少对科研人员的报酬支付条款。(14)科研经费的使用政策应该充分考虑单位提供的实验室、水电、图书以及管理资源等间接费用的因素，同时还要考虑科研项目所发生的材料、设备等直接费用，更要全面考虑如何弥补教师或者专职科研人员投身科技创新活动的人力资源成本。
6.建立科研项目成果后期资助制度。后期资助的含义是科研管理部门掌握一定数量的科研经费，待到科研项目结项时根据成果鉴定等级不同给予不同数目的经费资助及奖励。虽然现行的国家社会科学基金后期资助项目实施办法中有关于后期资助的规定，主要是用于后续研究和出版补贴，但后续研究资助的额度相对较少，不能形成对前期科研活动的资金补偿或者奖励，且局限于个别的领域，并没有全面铺开，因此涵盖面小。后期资助制度中资金支持的力度显然不能完全或者简单依赖研究过程中物质投入的计算，而应当科学地评估和计算科研成果质量所体现的脑力劳动的价值，因此后期资助的经费数目不应太小，还应在科研投入中增加后期资助的广度和力度。科学研究的成果往往具有不可预见性，以学科划分为基础编制的各种课题指南虽然通过多方努力尽可能地反映了科学发展的趋势和时代与社会发展的需求，但仍然不可能全面地覆盖全体科研人员从事的研究领域，随着大量新兴学科和交叉学科的发展，新的研究成果更具有不可预知性，后期资助恰好可以在这方面弥补课题制的不足。(15)
注释：
①徐孝民：《高校科研项目人力资本投入补偿的思考——基于科研经费开支范围的视角》，《中国软科学》2009年第12期。
②李兵、李正风、崔永华：《课题制科研经费管理存在的问题与对策》，《中国科技论坛》2011年第7期。
③卿文洁：《加强高校科研经费管理的对策探讨》，《湖南科技大学学报》(社会科学版)2011年第1期。
④李兵、李正风、崔永华：《课题制科研经费管理存在的问题与对策》，《中国科技论坛》2011年第7期。
⑤卿文洁：《加强高校科研经费管理的对策探讨》，《湖南科技大学学报》(社会科学版)2011年第1期。
⑥刘娟娟：《地方性综合大学科研经费管理现状及对策研究》，《技术与创新管理》2011年第4期。
⑦王光艳、刘牧群：《科技创新中的科研经费管理模式探讨》，《中国高校科技与产业化》2011年第4期。
⑧夏文莉、史红兵：《从美国联邦政府资助科研间接成本看大学可持续发展》，《高等教育研究》2011年第11期。
⑨李燕萍、黄霞、郭玮：《英国科研经费使用支出管理对我国的启示》，《经济观察》2011年第6期。
⑩吴建国：《德国国立科研机构经费配置管理模式研究》，《科研管理》2009年第5期。
(11)高玮、傅荣：《政府科研经费管理与效益研究》，《江西社会科学》2009年第5期。
(12)王光艳、刘牧群：《科技创新中的科研经费管理模式探讨》，《中国高校科技与产业化》2011年第4期。
(13)刘娟娟：《地方性综合大学科研经费管理现状及对策研究》，《技术与创新管理》2011年第4期。
(14)陈洪转、刘思峰、方志耕、何丽芳：《科技工作者视角下的高校科研经费使用问题与对策研究》，《科技进步与对策》2010年第21期。
(15)柳华文：《论哲学社会科学研究的后期资助制度》，《社会科学管理与评论》2011年第2期。