深圳市南山区政府投资项目前期工作办公室
摘要：根据目前政府投资项目管理任务重，时间紧的特点，在面临专业技术人员不足，激励机制不健全的状况下，为提高政府投资项目效率，控制质量造价和工期，相关部门成立代建管理模式专题调研小组，前往昆明、西安两地对EPC（设计、采购、施工总承包）和EPCM（设计、采购、施工管理总承包）两种代建管理模式展开调研。调研主要采取与项目业主代表及承包商代表座谈方式，认真了解两种模式选择的决策考量、两种模式和传统模式的优劣比较以及推进过程中出现的具体问题等，力图通过实际案例的比较，研究推荐出适合政府工程实际的项目代建管理模式。
关键词：政府工程；EPC模式；EPCM模式；比较
一、考察项目的基本情况
（一）昆明某医院工程采用EPCM模式，即项目管理模式：
据了解，该项目设计单位在本项目中不仅承担设计任务，同时代表业主负责实施项目的合同、采购、质量、进度、成本、资源、信息、环境、风险、职业健康安全管理；项目医疗专项工程及建设市政配套管理；项目沟通、项目收尾及维保期管理等18方面工作，主要任务是提供设计及配合业主进行施工现场的协调管理。由于医院领导层出现变化，期间一些决策性工作基本处于停滞状态；其次，由于总包招标时有大量暂估价设备和材料，招标方式由初定的邀请招标改为公开招标，造成暂估价设备和材料招标工作滞后；另外，因本工程规模大，资金需求大，投资方出现变更，造成工程进展缓慢。项目管理方在本项目管理中仅提供技术支撑，提出技术管理要求，只有咨询建议权，没有决策权，难以代表业主实现管理力度，项目的投资、进度责任仍取决于业主方。
（二）西安某项目采用EPC模式：
据介绍，该项目由中建总公司下属企业承担，利用集团优势，整合了众多的中建系设计院、中建各工程局等施工企业，相互了解并合作多年。并且该院通过深化设计，极大地发挥设计在整个项目中的龙头作用，通过应用BIM设计手段，在项目实施前，将项目全生命周期内的所有信息集合在BIM模型之中，采取“可视化”数字建筑模型，从方案阶段即对建筑方案进行优化，施工图阶段进行各专业的碰撞检查，提前发现设计问题，从而减少甚或消除变更量，达到成本可控，同时，完善的BIM模型也可为业主项目的后期运营提供方便。据其介绍，通过总承包管理，实现了设计零变更、安全零事故、农民工工资零拖欠、工程工期零拖延的目标，项目各工期节点目标均按要求完成，工程质量和形象得到了省、市有关部门的高度评价。
二、从考察项目看EPC和EPCM代建管理模式的比较
（一）EPC模式
“EPC”是“设计、采购、施工”三个英文单词首个字母的缩写（Engineering、Procurement、Construction）。EPC总承包模式是指业主将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承担整个建设工程的设计、采购、施工，对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责的建设工程承包模式。EPC模式是当前国际工程承包中一种被普遍采用的承包模式；其核心是通过设计与采购、施工各过程的组织与集成，促进设计与采购、设计与施工的紧密结合，降低工程造价、缩短建设周期、控制工程质量，达到为项目增值的目的；通常在完成初步设计方案后，采用以设计为龙头的总承包方式，或按固定总价、固定单价或按成本加费用的不同方式计费。
1、EPC模式的优点：
（1）工作范围和责任界限清晰，建设期间的责任和风险可以最大程度地转移到总承包商，有利于追究工程质量责任和承担人。
（2）合同总价和工期可以相对固定，以批复工程概算作为依据，业主的投资和工程建设周期相对明确，这有利于对费用和工期进度的控制。特别是承包商可以通过先行签订供货合同的方式锁定建设材料成本，这对于时间跨度较长的项目，可以在一定程度上有效控制项目的总体造价成本。
（3）项目实施过程中保持单一的合同责任，迫使承包商在项目初期的投标环节就必须预先考虑施工等各方面因素，切实发挥好设计在整个建设过程中的主导作用，不断优化和完善整体方案，尽可能减少在施工环节的工程变更和管理费用，避免不必要浪费，才能有效确保投标环节的报价优势。当前，建筑设计可以采用最新的建筑信息模型BIM技术，对方案进行优化、专业碰撞检查和4D模拟施工，可以提前发现设计问题，为有效减少甚至消除工程变更，达到成本、工期和质量可控提供了可能。
（4）总承包商负责整个项目的实施过程，不再以单独的分包商身份建设项目，有利于整个项目的统筹规划和协同运作，能有效克服设计、采购、施工相互制约和脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理深度交叉，有效实现建设项目进度、成本和质量的控制；可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾。
（5）可以将业主从施工、采购的具体组织管理事务中解放出来，关注影响项目的重大因素上，确保项目管理的大方向。
2、EPC模式的缺点：
（1）业主将项目建设风险转移给EPC承包商，因此对承包商的选择至关重要，一旦承包商的管理或财务出现重大问题，项目也将面临巨大风险，一般应选择实力过硬的承包商。
（2）业主主要是通过EPC合同对EPC承包商进行监管，对工程实施过程参与程度低，控制力度低。因此，业主对前期工作中的各项因素必须考虑充分，对标书和合同的设定必须考虑周全，对施工图的确定必须详实、细致，否则一旦出现变更代价较大，此模式对业主的前期工作水平要求较高。
（3）EPC承包商责任大，风险高，因此承包商在承接总包工程时会考虑管理投入成本、利润和风险等因素，在投标时的报价水平一般相对较高。
（二）EPCM模式
即项目管理模式。EPCM承包商通过业主招标确定，承包商与业主直接签订合同，对工程的设计、材料设备供应、施工管理全面负责。根据业主提出的投资意图和要求，通过招标为业主选择、推荐最合适的分包商来完成设计、采购、施工任务。设计、采购、施工分包商对EPCM承包商负责，但分包商不与EPCM承包商签订合同，仅接受EPCM承包商的管理，分包商直接与业主签订合同。
1、EPCM管理模式的优点：
（1）通过EPCM承包商对设计、采购招标等各个环节的成本控制，使项目成本得到有效控制。
（2）EPCM承包商作为项目管理及协调人员，能统筹协调设计采购施工等各方关系，使各方关系达到平衡，同时各专业能深度交叉，达到缩短工期的目的。
（3）通过EPCM承包商的专业能力及对各专业、各个环节的控制，有效减少变更、索赔等法律纠纷事项的发生。
（4）可以将业主从具体事务中解放出来，专注于影响项目的重大因素及合同的管理上，尤其可以大大减少业主的前期工作事务。
2、EPCM管理模式的缺点：
（1）EPCM模式中业主与施工单位具备合同关系，EPCM承包人不与施工单位发生合同关系，在业主与施工单位签订合同的同时，承包人主要任务是提供设计、采购工作及配合业主进行施工现场的协调管理，仅有建议权而无决策权，在进度和质量把控上并无明显优势。这对于需跨部门多环节共同决策的政府投资项目而言，尤显效率受到抑制。
（2）EPCM模式对承包商的专业能力及专业覆盖面要求较高，选择余地有限。另外，除设计费用和施工费用外，业主还需向EPCM承包商支付造价成本一定比例（一般约2%）的项目管理费。
（三）EPC模式与EPCM模式的不同，主要体现在合同模式、承包范围、风险责任几个方面，具体如下表：
通过以上比较分析，我们认为，EPC模式可充分发挥设计在建设过程中的主导作用，有效统筹设计、采购、施工各方面关系，缩短工期、控制投资；同时，该模式下工程监理单位由业主自行招标确定，若辅之以业主所属的专职机构对建设全过程的适度跟进，则业主参与重大事项决策和管理的程度较低、控制力度较弱的缺点能得到较好的纠正；EPC模式和EPCM模式相比较而言，具有较大的优势。对于EPCM模式，目前国内从事此类管理模式的企业较少，香港及境外有经验的企业涉足国内项目的时间也不长，经调研深圳目前正在推行和已完成的类似代建管理项目，在工程进度和投资控制方面并无明显优势。
三、推行EPC管理模式相关的几个问题
试点EPC（设计、采购、施工总承包）代建管理模式，将对建设单位管理和控制水平提出新的要求，对现有前期审批及招投标制度带来新的挑战。
通过此次考察，发现采用代建管理模式的工程建设相关各方非常尊重与遵守合同约定及管理流程，因此建议最好在EPC总承包招标前完成好项目的初步设计及概算评审，确定总价包干上线；同时，在招标时设置公司实力、信誉及类似项目经验等方面报名入围的基本条件，并在合同框架协议中明确计价依据、彼此责权利、最终详细的交付标准等相关事项。
推行EPC模式，建设单位将主要面临如下方面的挑战：
1、提高工程综合策划能力。相比传统项目管理模式，对前期综合策划能力要求较高。建议成立由各类专门人才组成工程建设指挥部，在功能需求、资金分配、法规适用、装修标准、材料设备选型等方面做出全面的详尽的策划。
2、强化招投标组织能力。首先，结合项目特点编制严密的招标文件，其次是合理设置报名条件和资格预审标准。特别在设计施工总承包资格预审中，除按常规审查投标人的资信和工程经验外，还需评审投标人的设计方案、基本的施工方案以及工期、投资控制方案等。因此，无论是投标成本、投标评标时间相比传统施工总承包方式都会加大。
3、完善项目管理相关制度。EPC总承包模式打破了工程建设从设计-审批-施工的传统流程，如何选择或组建全面、专业的项目管理单位是关键；其次是要建立系统、规范的管理制度，如应强制推行工程担保制度、完善工程款拨付制度和项目管理奖惩制度等，才能确保真正有效调动项目代建单位的积极性和主动性。
在我国现行建设管理体制下，推行EPC等新的项目代建管理模式，还需进行艰苦的探索实践和总结摸索，还需进一步完善相应的政策法规，搭建相应的机构平台，制定相应的管理办法，才能切实为政府投资项目管理的长远发展寻找新的起点。
论文作者:蔡江琳
论文发表刊物:《基层建设》2017年第21期
论文发表时间:2017/11/2
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