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优化区域教育的可能性
最优化的区域教育是一个追求的目标，接近这个目标的过程就是采取措施、逐步优化的过程。优化区域教育的可能性，主要表现在以下四个方面：
（一）、教育体制改革使地方有了发展和管理教育的自主权
1985年，中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》。《决定》在部署九年义务教育时指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。……基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。……”可以说，《决定》是中央在教育方面向地方放权的文献。
1993年，中共中央、国务院又发布了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》进一步规定：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主；高等教育要逐步形成以中央、省两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局；职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。”
《决定》和《纲要》的不同点在于，《决定》解决的是国家包办教育的问题，提出各级政府办教育；《纲要》解决的是政府包揽办学的问题，提出建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制的问题。其共同点在于，两者都要向地方下放教育发展的决策权，促进教育的地方化。
为了使地方政府能够履行上述职责，两个文件以及随后的法规，都赋予了地方政府应有的权力，这为优化区域教育提供了法律和政策依据。
（2）增强地方教育自主权符合国际惯例
在国际上，教育行政体制分为中央集权型、地方分权型、中央权力和地方权力结合型。中央集权型认为教育事业是国家的事业，国家要直接干预，例如法国和原苏联；地方分权型认为教育事业是地方的公共事业，地方自主权属于统治地位，中央政府只处于领导和援助地位，例如美国；中央权力和地方权力结合型的地方，中央教育行政机关可以决定教育的重大事项，但不直接管理学校和下一级的教育机关，例如英国。
我国的教育体制，在1985年以前尤其是1965年以前，基本上属于中央集权型，办教育、管教育基本都是中央的事。为了克服中央集权型的弊端，中央才进行教育体制的改革。所以，增强地方教育权力符合国际惯例。
（三）中国和山东的教育发展已经呈现了明显的区域性特征
在中国，不仅京、津、沪等直辖市的教育走在全国的前列，广东和江苏也异军突起，教育得到了超常规的发展。江苏现代化教育的起步，并非是国家的特意安排，而是他们根据当地实际自己走出来的。如果坚持下去，必定带来当地人民素质的进一步提高和经济的进一步发展。
在山东，烟台、潍坊、青岛、威海和淄博等地，实现“普九”以后不停步，分别提出了教育发展的新思路。即使经济欠发达地区，教育发展的水平也由于工作不同而在进行新的排序。这种区域性特征，还有进一步扩大的趋势。
（四）教育的发展不仅取决于经济，而且取决于认识
各国都在抓经济建设，但通过发展教育而使经济腾飞的例子比比皆是，例如日本、美国和德国；而通过挤兑教育而发展经济的成功例子几乎没有。为官一任政绩的重要指标，就是动员和组织成年人在经济和精力上增加对教育的双重投入，把所辖地方的下一代教育好。以牺牲教育发展为代价减少群众可接受的教育支出，一般说来并不真正代表人民的长远利益。
教育的发展肯定与经济有关，但也与认识水平有关。有些地方的经济并不薄弱，但有些人却以发展经济为由削减教育经费；有些地方经济相对薄弱，却想方设法发展教育。教育的差异不仅取决于经济，而且取决于认识。
发展教育符合人民的根本利益，发展教育的重要因素是地方干部群众的主观能动性。这正是我们研究这个问题的意义所在。
区域教育最优化的三个特征
优化的区域教育应具备以下三个特征：
第一，社会投入的充分性。即在人民群众能够承受的前提下，最大程度地发挥了地方政府和人民群众在教育投入方面的潜力，使教育形成了尽可能大的规模和尽可能好的条件。
从目前的情况看，教育经费不足相当突出。似乎教育规模超出了社会的承受能力。但在一些地方，社会对教育的发展并不满足。家长情愿出高价“择校”，这是群众对现有教育条件的不满足；也有的家长情愿自费上“高中”，这是群众对现有教育规模的不满足。平衡对比，我们是否可以得出这样的结论：我们目前的教育经费筹措政策，可能已经发挥了财政的最大潜力（至少对相当一部分地方是如此），但并没有完全发挥群众办学的经济潜力。
在群众能够接受的前提下找出教育投入最大的结合点，是实现区域教育最优化应该研究的第一个问题。
第二，结构适应的充分性。即区域内的教育结构与地方的经济发展对人才的需要最大程度地适应。
教育结构的适应性，包含两层意思。一是在一定的教育规模内，各部分教育比例的适应性。经济发展的不同阶段，对高、中、初级人才的需要有着不同的比例。一般说来，经济发展的程度越高，对高、中级人才需求的比例就越高。总是在普及初等教育上徘徊，可能造成教育资源的浪费和教育对经济的制约；但是，牺牲初等教育或初级中等教育的条件和质量，去单纯地追求高学历教育的发展和所谓高级人才的培养，既可能由于基础教育的薄弱而影响所有劳动者的质量，也可能由于高学历人才的比例失调、学非所用而造成教育资源的浪费。二是教育规模和教育条件的适应性。过分讲究条件而不适时地发展教育规模，可能造成教育资源的浪费；而不讲究教育条件，片面追求教育规模的大发展，可能也要造成教育资源的浪费。
所以，如何结合经济发展的程度以及对人才的需求，正确地确定地方教育的结构，是实现区域教育最优化必须认真研究的第二个问题。
第三，学生发展的充分性。即通过教育教学工作的改革，使教育活动最大程度地适应和促进儿童少年的发展，为地方的经济发展和社会进步提供尽可能好的劳动后备军。
由于教育观念、内容、方法、技术的不完善，我们目前教育活动的效果并不理想，或者在培养目标上存在偏移，例如片面追求升学率的影响，已经造成教育活动的效率较低，这些，都有可能影响到儿童少年的发展，达不到预期的教育效果。而通过教育提高儿童少年的素质，进而也是提高民族素质和本区域内劳动后备军的素质，恰好是发展教育的第一要义。因此，不断改革教育教学工作，使教育活动最大程度地促进儿童少年的个性发展，应是区域教育最优化的基础环节。
实现区域教育最优化的对策
（一）关于实现社会投入的充分性
教育投入，一般说来有政府投入、社会投入和家庭投入三个方面。实现教育投入的充分性，就是实现以上三者投入的充分性。根据目前的状况，似应采取以下不同的对策。
第一，提高家庭投入在教育经费总额中的份额。
《中国教育改革和发展纲要》规定，改革办学体制和投资体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同参与办学的体制。学前教育，以社会办园为主，谁办园、谁受益，谁拿钱；基础教育，特别是义务教育，以政府办学为主，职业教育、成人教育，在政府的统筹下，以企业、行业办学或联合办学为主；高等教育以中央、省两级政府办学为主，社会各界参与办学。我们要认真贯彻《纲要》精神，开通家庭在学前教育、职业教育、成人教育和高等教育方面的投资渠道。
坚持缴费上学的原则，积极探索普及高中的路子。个别地方企图由政府背起普及高中的经费包袱，其愿望可能是好的，但绝不会取得好的效果，或是经费不足影响高中普及的速度，或是由于挤占义务教育经费，降低义务教育同时也降低高中教育的水平。走缴费上学的路子，可以是双轨制，也可以是单轨制。但单轨制应有强有力的贫困学生就学保障机制做补充。
提高家庭对教育的投入，是从单靠政府投入办教育，难以使教育达到理想的状况的角度出发的。不要家庭投入又能把教育办得群众满意，那是再好不过的事了。
第二，继续鼓励社会对教育的投入。
大中型企业举办学校，是我国一项重要的政策和制度，也有利于企业的发展和稳定。在建立现代企业制度的情况下，要继续鼓励大中型企业，特别是地处农村或城乡结合部的企业举办学校，教育行政部门应在师资、甚至在经费上予以支持。
要把农民通过付出代价而改善子女教育条件的良性机制引入城区，使不同区域内的教育状况与这个区域付出的代价相联系。这就要求城区中小学认真贯彻《纲要》关于中小学都要建立社区教育组织的规定，通过社区教育组织吸引社区内的企业和社会各界支持学校建设，参与学校管理。要使社区内的单位和居民为本区拥有一所优秀的学校而自豪，并以建好这所学校为己任。在城区应倡导“基本条件靠政府，锦上添花靠社区”这样一个口号，激励社区关心和支持社区内学校的建设。
大力支持社会力量办学。民办学校，一是节省了政府投资，使政府可以集中经费办好其他的学校；二是为教育带来了市场经济的观念，给公立学校以相应的参照和压力。因此，要认真贯彻国家“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，大力支持社会力量办学。在条件许可的情况下，公办民助和民办公助也应该积极研究和探索。地方的教育委员会要学会当全民教育的教育委员会，而不能只当公办学校的教育委员会。对民办学校可以加强管理，正确引导，但不能限制和鄙视。
第三，调整政府投入的方向。
开通家庭的投入渠道以后，学前教育、职业教育和成人教育，都可以从家庭投入中吸收相当数额的经费。因此，政府必须执行《纲要》中“基础教育，尤其是义务教育以政府办学为主”的规定，把教育经费大幅度地向基础教育、特别是义务教育倾斜，真正承担起政府办学的职责。当前，教育经费不足的问题尽管人人都说，但最为困难的是中小学，这是发生在中小学的乱收费现象的直接原因。
现在的问题是，即是在教育行政部门，也存在条条分割、缺乏整体观念的问题，就象教育的战略地位没有被全社会所认识一样，基础教育重中之重的战略地位也并没有被教育行政部门的所有领导所认识，都说自己分管工作的重要。长此以往，《义务教育法》就失去了保障和维护义务教育的功能，而只剩下了制约义务教育学校的功能，这与《义务教育法》的原意是相悖的。
认真落实目前已经出台的教育经费筹措政策，把法律法规已经明确的教育经费征收上来，并全部用于教育，也是各级政府的当务之急。
（二）关于实现结构适应的充分性
确定教育结构适应的原则，一是初等教育、中等教育、高等教育普及程度比例的合理性；二是普通教育和职业教育比例的合理性；三是在有限的教育资源下，教育条件和教育规模配置的合理性。
第一，必须较高水平地普及初等教育，包括师资、经费、校舍和教学设施的保障。小学阶段，正是儿童少年身心发展最为迅速的时期，良好的初等教育，对人的一生都有至关重要的意义。因此，必须继续抓好初等教育较高水平的普及。
第二，不适时机地普及九年义务教育。这既是法律要求，也是一个地方进入经济快速发展的前提条件。
第三，大力发展职业高中或职业中专，适度发展普通高中。笔者认为，应把高中毕业生升入高校的比例作为宏观调控普通高中发展规模的主要参数，通过调整，使普通高中毕业生升入高校的比率由3∶1调整到3∶2左右。在此基础上，应根据社会需要，放开发展职业教育，而不必受65%的限制。65%的提法缺乏理论支持，也忽略了教育发展的区域特征。
制约职业教育发展的原因之一，是培养目标的起点过高。中等职业教育培养的应是有技术的劳动者（当然，并不排除部分毕业生通过努力，可以成为小型劳动组织的管理者、技术指导者以及小型私有经济组织的经营者），而社会对优秀劳动者的需要是从来不会嫌多的。相反，把培养目标定的过高，例如管理者或技术指导者，而社会又提供不了那么多的管理岗位，或者由于师资条件的限制，培养的毕业生达不到所设想的技术水平，就会由于眼高手低而难以就业。笔者同时认为，利用行政手段强行要求企业接受职业学校毕业的学生，不符合市场经济的规律，容易养成职业教育的惰性，也不利于职业教育的发展。
第四，适当扩大初四分流的范围，甚至可以考虑建立跨初中和高中的职业先修学校。义务教育的实施，使所有的小学毕业生，甚至也包括达不到毕业水平的小学生都升入了初中。这些学生在知识、智力等方面的差异，大于高中阶段的任何一个班级，造成教师教学的困难，学生也容易流失。如何使这些学生学有所得，日有所进，就成了突出的问题。随着“五四学制”的实施，问题可能愈加突出。解决这个问题的重要措施，就是实行初四或初三分流。但从教育效果来看，分到乡镇成教中心或职业高中可能更好。有可能时，可以举办跨初中和高中的职业先修学校，即在初四分流出来，再加上3年左右的职业培训， 发给职业高中毕业证书。
第五，稳步发展地方高等教育。有的同志提出“没有地方高等教育的发展，就不可能实现高等教育由英才教育向大众教育的跨越”的论断笔者表示赞同。在经济发展到一定程度的基础上，发展地方高等教育是必然的。我们反对的是不顾客观条件，牺牲中等教育甚至初等教育去发展的高等教育。
在高等教育的发展上，我们正面临两难境地：家长在高教并轨以后并未降低的缴费上学热，以及企业和社会关于缺少人才的呼吁，预示着高教发展的前途；但毕业生分配的艰难，又可能影响招生规模的扩大。造成这种现象的原因，并不完全在于高校毕业生的过剩，而在于学生素质对市场经济的不适应和学生过高的就业期望。
在发达国家，农业院校的毕业生回家经营家庭农场、心理学硕士应聘担任幼儿园园长职务是很正当的事。个人开办公司也是正常的。而我们却习惯于依赖政府和政府所办的企业，否则就认为没有工作。这种观念不解决，就不可能形成高等教育大的发展。所以，我们要通过宣传，鼓励大学生走向基层，走向多种成分的经济实体；勇于个人的独立经营。在此基础上，根据经济发展和人才需要，稳步地发展高等教育。
（三）关于实现学生发展的充分性
第一，在大多数的学校加强常规管理。
与民办学校相比，公办学校有一个突出的问题，就是对公众的批评麻木，管理不善，教育资源浪费。其表现是，图书、报刊、实验设备、微机、语音设施等利用率低，社会对教育的投入没有及时转化为实际的教育能力；教师的作用和积极性没有得到充分的发挥，干多干少一个样、干好干孬一个样的问题没有得到根本解决；管理人员特别是学校领导过多，管理效率低下。这些问题不解决，社会的投入就会被无效或低效消耗。
在当前加强学校的常规管理，方法可以多种多样，但不论什么方法，都应该追求以下四个目标。（1）充分发挥教师的作用。 这其中包括用人所长、把教师放在最能发挥其特长的地方和采取多种措施、充分调动教师的积极性两个方面。（2）提高教育设施的利用率。（3）形成良好的教育环境。（4）减少管理资源的消耗， 其中包括减少管理人员和减少被管理者为了接受管理而消耗的时间（特别是减少会议时间）。
第二，在部分学校开展学校管理改革的试点。
提高学校管理水平的关键在于建设一支优秀的校长队伍。政府办教育，校长管学校，学校的管理最终还是要靠校长解决问题。所以，地方的教育行政部门要通过举办校长讲习班、研讨班等形式，较大幅度地提高校长特别是青年校长的理论水平；优秀校长的岗位应相对稳定，必要时应延长其工作年限。
要总结优秀校长的工作经验。在此基础上，鼓励青年校长拜优秀校长为师，继承和发扬这些优秀校长的教育思想和管理思想，尽力避免优秀校长及其教育思想的自生自灭。要尊重校长的知识产权。
充分发挥优秀校长的作用，还可以参考上海建平中学组建教育集团、整体输出建平管理模式的经验。通过兼并薄弱学校、成立分校等形式，充分利用校长的管理才能，提高一个区域教育的整体水平。
第三，正确认识教育质量和教学质量，把提高教育质量放在首位。
首先应该承认，我们的教学质量是高的。我国的中学生参加奥林匹克比赛的成绩可以说明这一点；我们现在高考的题目比五十年代难了许多，但还是有不少学生在不同的学科拿满分，也可以说明这一点。
至于有人说五十年代的高中生、初中生比现在好多少，则是在无视教育普及基础上的少数人与多数人的比较。还有的人是对具体的学校不满而批评教学质量不够好。这种对相对质量的不满不足以构成对整个教学质量的评价，因为教学质量无论提高到何种程度，薄弱学校也总是存在的。
那么，是否我们的教育就不存在问题呢？
著名教育家吕型伟先生写过一篇题为《论基础分流》的文章，其中指出，我国在历史上有江苏苏南、浙江绍兴、安徽徽州和湖南四个人才带，曾经出过毛泽东、蔡和森、鲁迅、华罗庚、陶行知、胡适这样一些在世界上有一定影响的大思想家、科学家。但即使这些地方，建国以来也没有再出现象他们一样的伟大人物。而四十年是一个不短的时间。究其原因，除了政治上的波折以外，教育是否也有一定影响？
我们不能认为当时的教育比现在先进，因为历史毕竟是在发展的。因此，我们是否可以做这样一个假设：当时的教育并非有意，而只是当时教育管理的松散，为学生的成长提供了一个宽松的环境。而我们现代的教育，在很大程度上说，是以牺牲学生多方面的成长为代价，也就是以牺牲教育质量为代价，去抓了教学质量的提高。
由此，我们是否可以再提出这样一个假设：我们是否可以暂缓教学质量的提高，甚至牺牲一点教学质量，来换取教育质量的提高——集中体现在儿童少年全面发展和素质的提高上。
这就向我们提出了素质教育的任务。
实施素质教育，必须面向全体学生，因为全体学生都是国家的公民，所有公民的素质才决定民族的素质。
实施素质教育，必须重视学生的全面发展，在德、体诸方面，特别强调品德、体质、审美情趣、劳动意识和习惯、以及心理品质的培养和教育；在智育方面，要特别强调学习方法、思维方式、创造意识和动手能力方面的教育和培养。
实施素质教育，必须强调学生的主动发展，发展学生的个性特长。正如一位经济学家所说，经济繁荣的充分条件是人的潜能充分、健康、和谐地得到发挥和发展。这正是素质教育应该达到的目标。
应试教育迎合了家庭的教育目标，有它存在的合理性，但它忽视教育对象的全面性，只重视能升上学的学生；忽视了学生发展的全面性，特别重视升学需要考试的内容。所以，素质教育和应试教育是在教育功能上截然不同的两种教育思想。不能说应试教育中有素质教育的因素而怂恿应试教育，也不能提倡用素质教育的手段去搞应试教育。
一般说来，实现社会投入充分性的责任在政府，实现结构的适应性的责任，则是在政府的指导下的教育行政部门，实现学生发展充分性，则要在教育行政部门的指导下，主要依靠学校和广大教育工作者。所以，要实现一个地方的教育最优化，必须依靠政府（其中也包括社会）、教育行政部门、学校和广大教育工作者的一致努力。
几点说明
一、本文所谓的“区域教育的最优化”，是一个相对的概念。一般说来，最优化的完全实现是不可能的，它的意义在不断地追求当中而优化区域的教育。而在优化的不同阶段，肯定有不同层次的对策和措施，所以，文中所谓的“对策”，只是对一般情况的研究。真正有针对意义的区域教育优化的对策，必定有突出的区域性特征。
二、最优化并不仅是经济发达地区所追求的目标，因为所有地区都有相对自己经济水平的最优化。所以，研究和实践区域教育最优化有着广泛的意义。
三、文中关于扩大家庭投入在教育经费中的份额的对策，是为政府及其主管部门研究教育政策时提供的工作思路，不能成为个别学校收费的依据。