对乡镇企业发展的合理调控，本文主要内容关键词为：企业发展论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的乡镇企业，从50年代产生以来，走过了一条“由无到有、由小到大、由土到洋、由低到高”的曲折发展道路，最终成为国民经济的重要组成部分。时至今日，无论是从不可逆转的现实还是从理论上来考察，乡镇发展的历史必然性是无可否认的。
值得注意的是，乡镇企业在几十年的发展过程中已逐渐形成了独具特色的“机制”。实践证明，这种“灵活的机制”有乡镇企业发展的一个重要基础。如何在不损害乡镇企业所具有的“灵活的机制”的前提下，对其实施合理的调控，是一个极为重要的理论和现实问题。下面拟从几个主要方面对此作初步探索。
一、乡镇企业宏观调控的回顾与启示
我国的乡镇企业发端于50年代末创立的社队企业，主要作为农村中的一种副业而受制于乡、村行政组织。六十年代初国务院曾设立人民公社工业管理总局，后来又因社办工业在调整中“下马”停办而撤消；1972年开始有的省、县又在政府机构中设立人民公社企业管理局，有的省由二轻部门管理；1976年国务院正式批准在农业部中设立人民公社企业管理局。所有这一切，只是为了加强对乡镇企业的行政领导，尚谈不上科学意义上的宏观调控。
十一届三中全会以后，乡镇企业奋然崛起，与之相适应，从中央到地方逐步建立了乡镇企业主管部门——乡镇企业局。大农业部成立后，中央主管局便成了农业部乡镇企业管理司。同时随着改革的逐步深入，市场不断发育，包括综合经济部门、城市工业主管部门、经济杠杆部门、统计监督部门等的国民经济调控体系的逐步形成并不断完善。为加强乡镇企业的宏观调控打下了基础。
实践中，乡镇企业的生产建设并未直接列入计划部门的计划当中，乡镇企业局与乡镇企业也无直接的隶属关系（当然一些地方曾出现过平调乡镇企业、给其下达指令性计划等情况，但大多都被纠正），一般时间内主要采取一些行政、税收、信贷等方面的一般优惠政策，充分利用市场机制，鼓励扶持乡镇企业的发展。
当然就基层而言，也曾长期存在政企不分的情况，主要是部分乡镇党组织直接控制乡镇企业，且多注重于与乡镇企业进行利润分割，减少了乡镇企业分配的自主权，加重了其负担。然而从总体上讲，更突出的问题在于宏观调控乏力，尤其是一段时间里对一些重要宏观经济变量规划、引导不够。乡镇企业作为一个重要产业群，保持较高的增长速度是必要的，但也须适度。过度扩张对整个国民经济和其本身的持续发展都会不利。实际所暴露出来的各种问题，如结构的不合理、企业布点的不当、规模偏小等都构成了导致效益递减的深层因素，也表明了政府调控中的种种缺陷。
从政府组织机构上看，似乎已形成了政府调控体系，且政府多次强调要加强宏观调控。由于经济体制处于新、旧体制转换时期，政府职能的转换不可能一下子到位，对计划与市场如何结合尚在探索，国民经济总体的宏观调控仍是一个悬而未决的难题。
鉴于此，乡镇企业宏观调控难免存在以下弊端和难点：
第一，作为调控主体的政府机构设置需深入研究；政府职能及乡（镇）、村的管理职能应予理顺。
第二，调控目标多元化导致各调控主体间欠协调。各专业部门往往从本部门的利益出发，采取所有制差别政策，对乡镇企业采取歧视的态度，通过“定点”等行政手段，限制乡镇企业。乡镇企业主管部门则多从维护乡镇企业的角度出发，强调对乡镇企业的扶持和鼓励，有时又难避免出现保护落后的趋向。另外，许多部门强调宏观调控，多着眼于掌握一定的权力，以与企业分割利益。从而各调节主体间的碰撞磨擦难以避免，使某些政策成为多方妥协的产物，偏离优化目标。
第三，调控职能欠科学、欠规范。一强调加强宏观调控，即会出现以下趋向，或从生产要素获取、人员安置、利益分配等方面直接干预企业，或以“归口管理”的名义将乡镇企业平调给城市工业主管部门，并对其下达指令性计划，导致纠纷和磨擦以及企业活力的窒息。某些地方乡镇企业职能不明确，无所事事，以致不少企业拒交管理费。
第四，调控手段互掣互耗、功能紊乱。首先，由于调控目标多元化及城乡分割二元结构的影响，常出现该控不控、该促不促的紊乱现象，如一些生产长产品的国有企业由于有平价生产要素而供给能维持生存，而一些生产短线产品的乡镇企业却因享受不到优惠而陷入困境。其次，由于某些调控手段失当，导致背离目标的逆向调节，以资金政策为例，84年出现“四行争贷”，一刀切地刺激了乡镇企业过热的发展，而85年紧缩银根，又使一些生产短线产品的乡镇企业举步维艰。另外，不同调控主体和不同调节手段间的互掣互耗现象严重，以盲目布点、重复建厂为例，本应有统一的调控机构和行业发展规划，通过综合运用价格、税收、信贷及必要的开办审批手段，该放的放，该控的控，而实践却偏离倍出。
第五，行业管理问题较多。乡镇企业是一个综合产业群，行业分布十分广泛，行业管理是宏观调控中的一个重大问题。目前我国的宏观调控体系中，政府中承担行业管理职能的是各级专业部门、局，由于政府职能的转变尚不到位，当前还主要是以隶属关系为基础的部门管理，而非面向全行业的行业管理，从而对乡镇企业要么是管理不力，要么就是岐视限制。而较少一视同仁地从全行业的角度进行统筹规划。
乡镇企业的宏观调控是非常重要的政策行为。须正确把握调控的科学内涵。为此必须明确；
第一，宏观调控并非“宏观限制”，且乡镇企业应作为城市工业的平等主体，与城市工业一起接受国家的宏观调控。当然对乡镇企业的宏观调控有其特殊性。
第二，宏观调控亦非单纯的社会服务，不包括国家从宏观经济角度对乡镇企业发展实施计划、组织、指导、协调和监督，为其培育一个稳定发展的外部环境，造就其能适应市场竞争的内在素质。
第三，乡镇企业的宏观调控，只能是间接调控，即国家通过调节市场来调控企业。
第四，乡镇企业的宏观调控必须着眼于国民经济总体的增长、平衡与协调，正确规划该产业群的增长、结构、布局、分配及效益等一系列宏观变量。
二、乡镇企业宏观调控的体制基础与作用机制
宏观调控的实质是政府从宏观经济的角度，对整个国家的资源进行优化配置，以实现理想的宏观经济效益，而对乡镇企业的宏观调控，只是其一个分支。从调控的作用途径来看，可有这样几种方式，即经济杠杆、行政措施、政策、法律等。其中，法律是最高层次的，而政策则是调控的根本途径。宏观经济政策的作用机理及其操作主体间的协调关系，实质上即体现着一种作用机制。当然，所有这一切，必须建立在合理的体制基础上。
1、调控的体制基础
完善调控的体制基础，一般说来应从以下三方面着手：
首先，要实现政府职能转换。政府职能的转换可有两种思路，一种是数量型的调整，即保持现存政府的主要权力结构格局，只是在政府的各层次间进行权力的再配置，视宏观经济环境的松紧或放或收；另一种思路是，进行质的转变，政府放弃对企业的直接经营权，而获得经济秩序维护权，即以间接调控为特征的宏观经济调节与经济运行监督权。从十几年改革的实践来看，前一种思路问题较多，而后一种思路比较难一下子实现，是体制改革的深层问题之一。但就乡镇企业的宏观调控而言，后一种思路是唯一选择。
其次，要逐步完善宏观调控体系。应着力完善；第一，综合经济规划部门（包括计委、经委、科委、物资、劳动人事部门等），主要对宏观调控进行总体协调；第二，经济杠杆部门（包括物价、财政、金融、税收等），发挥经济手段在调控中的作用；第三，行业管理部门（包括机电、纺织、冶金、建材、轻工、化工等专业部门）；第四，乡镇企业主管部门；第五，统计信息部门；第六，经济监督部门（包括工商、审计、环保、标准计量、海关等部门）。以现有政府机构设置来看，相应的部门已有了，问题关键在于如何实现其管理职能的转变，如何正确界定其权力结构，如何搞好各部门间的协调。
此外，要不断发育、完善市场，这对主要以市场为取向的乡镇企业的调控意义重大。完善市场主要包括三个层次：第一，拓展市场体，包括消费品市场、生产资料市场、劳务市场、技术市场、资金市场、房地产市场、信息市场等；第二，完善市场机制，包括价格机制、信贷利率机制、工资机制、竞争机制、风险机制、供求机制等；第三，完善市场规则，主要是加强市场管理，健全相应的法规，维护公平的竞争秩序和交易秩序，这对规范乡镇企业的行为尤为重要。
2、调控的作用机理
宏观经济政策是宏观调控的一个综合作用途径，而非单纯一种手段，概言之，它是内容政策化、运行市场化、作用行政法律化的自觉性调节机制。恰如前面所述，它应成为乡镇企业宏观调控的根本途径。
宏观经济政策的本质在于，它不是通过行政力量直接干预企业微观经营变量（如企业收支量、投资与消费量等），而是通过调节宏观经济变量（如GNP收支量、财政收支量等）调节市场运行变量（如价格、利率等），进而调控企业运行，是以市场为中介的间接调控。
既然宏观经济政策的制定与实施，是一种政府行为，那么除了以市场机制为运行基础外，还有两个特征，即目标约束与行为约束。首先，宏观经济政策应内在地反映计划目标的要求；其次，宏观经济政策对于宏观经济变量的调整是以国家的强制的形式进行的，其内容必须政策化，作用必须行政法律化。当然，就乡镇企业而言，这种行政法律化作用主要是直接作用市场，而非直接作用于企业，以免有损其“灵活的机制”。
一般来讲，国民经济总体的最终目标包括：适度增长、结构协调、通货稳定、充分就业、生活提高等目标；而乡镇企业的发展目标可概括为适度增长、结构协调、布局合理、分配得当及效益提高等。为实现这些目标，应有相应的政策体系。通过对影响宏观目标实现的因素进行分析，结合相应的实现手段，可以大致描绘出乡镇宏观调控的政策体系。主要有三个方面：一是动力政策，包知利益分配政策、竞争政策、科技政策、产业组织政策、劳动增加政策、资产增加政策等；二是稳定政策，包括货币政策、财政政策、投资政策、消费政策、储蓄政策等；三是协调政策，包括产业结构政策、技术结构政策、需求结构政策、市场结构（秩序）政策等，当然每种政策都是一种理论上的概括，在实践操作中，都有具体的内涵。
对乡镇企业的宏观调控，各调控主体应围绕着统一的目标，各司其职，分工协作地对客体（市场——企业）进行间接调控。总体说来，调控中应以综合经济部门为主，但在实现中针对某一具体政策则可能有不同的侧重，如财政政策应以财政部门为主，其它部门为辅；而技术政策、产业政策则可能以主管部门乡镇企业局或行业管理部门为主。一个重要的原则是，各调控主体间必须密切配合、协同一致。
三、乡镇企业宏观调控的运行对策
1、统一目标、协同动作
政府各部门必须明确自身的职责，加强相互间的协作，围绕统一目标协同动作。对于一些重大的宏观变量，应正确制定各种相关政策，共同协商有关数量界限和规模。要避免那种为本部门利益而互相扯皮的现象，以免出现政策偏差。要命令部门间的经常性协调规范化、制度化，必要时，可通过一些行政法规明确职责、加强监督。
2、综合手段、合理调控
为实现乡镇企业适度增长、结构协调、合理布局、分配得当、效益提高的宏观目标，必须综合运用各种手段，进行合理调控。调控手段包括经济手段、法律手段、行政手段等多种。
3、加强行业管理
对乡镇企业的行业管理必须是一种间接管理。必须坚持“积极扶植、合理规划、正确引导、加强管理”的方针。政策行业部门应正确制定行业发展规划及各种技术经济政策，加强质量管理和监督，推进信息交流和技术进步；民间行业协会要发挥好政策与企业间的桥梁作用，正确制定各种行规行约，搞好人才培训，促进本行业健康发展。
4、搞好服务、加强监督
乡镇企业的主管部门，应注意对乡镇企业搞好服务，及时向乡镇企业提供有关国内外市场需求、技术进步方面的信息，帮助企业培养各种人才，资助企业进行技术开发推广新技术。另外，注意加强乡镇企业的开办论证及审批工作。经济监督部门要加强工商、审计方面的经济监督工作。