建立科学合理的旅游建设项目评估体制，本文主要内容关键词为：建设项目论文,科学合理论文,体制论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、项目评估：弱化还是强化？
旅游建设项目作为一种投资行为，自始至终接受着各个主体的多方面评估：在创意策划之时被投资商和设计师不断评估和修正，立项之际进而被政府有关部门和贷款银行评估，建成开放之后被广大游客评估，也被内部的经营者和员工进行评估，这一切共同组合成一个旅游景区的企业形象，进而影响项目投资的经济效益。
常规意义上的项目评估，是特指投资商上报了项目建议书或可行性研究报告后，政府主管部门和银行通过有关的调查、分析、论证对报告进行分析研究，从而对项目建设的必要性、可行性与相关影响进行评估，最终作出批建或贷款与否的决策。我国自1979年引入可行性研究，并在1981年明确规定把可行性研究作为建设前期一个重要的技术经济论证阶段而纳入基本建设程序，以国家计委为代表的政府主管部门的项目评估工作也随之开始。
1983年国家计委下达了《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，1987年又颁发了《关于建设项目经济评价工作的暂行规定》，从此，项目评估工作逐渐正规化，并从工业项目向商业、房地产、旅游等各个行业发展。
随着我国从计划经济向社会主义市场经济过渡，1979年我国财政拨款投资改为贷款方式（“拨改贷”）之后，对于银行而言，对申请贷款的旅游项目进行评估审查，以选准选好项目，是提高投资效益的重要手段，是银行做好贷款工作的重要前提。因此，银行的项目评估工作不但不能削弱，反而必须强化并长期坚持下去。但是，由于目前多数旅游建设项目的资金来源不是政府拨款（文物保护等少数项目例外），而是来源于市场渠道，一些小的景点主要是当地农民集资，一些较大规模的景点主要是由当地企业与外商合作投入，当地政府往往不作为投资方。投资主体的多样化和非政府化相应地产生了一个问题：政府主管部门对旅游项目的评估和审批工作是否应当弱化？
持肯定观点者主要是基于两点理由：（1）项目评估是与计划经济紧密联系的，适用于政府投资的合理分配和使用，它有利于计划部门和主管部门选准、选好项目，提高投资效益。但在市场经济下，企业成为项目投资主体，自然会对项目前景负担后果，市场竞争会自然地优胜劣汰，旅游局一般没有资金能力自行投资建设大型项目，就不应评头论足，不能“自己没本事干，还总是反对别人干”。（2）对于大型旅游项目的前景，存在着诸多不可预测的因素，旅游主管部门一般也难以判断项目财务上是否真正可行，对市场投资的导向干预不一定能产生最佳的效果。主管部门审批和评估已经失去必要性。除了少数受国家产业政策限制的建设项目外，凡是地方和企业用自有资金和自筹资金投资的项目，各种建设条件和生产条件可以自求平衡的，不论项目大小，都不必再报国家审批，以简化管理体制，由投资主体自行决策、自行立项、自己承担投资风险。
持否定观点者认为，目前旅游行业普遍对景点建设管理乏力，缺少宏观调控，有各自为政、一团散沙的倾向。加强项目评估、尤其是旅游部门对项目的评估是一项十分紧迫的工作，它可以有效地制止目前建设热潮中的种种混乱现象和不合理行为。这种意见在近期已散见于多篇报刊文章中。
笔者同意后一种意见。旅游局不再作为旅游项目的投资主体，并不意味着就应放弃审批职能，这不是所谓的“评头论足”，而是正常的政企职能分工。旅游项目的开发建设属于长期性投资建设行为，对资源、资金的配置有着持久性影响，一旦付诸实施后造成不良效果，损失一般比较巨大。正如城市规划有利于城市的长远协调发展，旅游局有义务对旅游业进行指导建设。即使在日本这样的市场经济十分发育的国家，行业管理部门的职能仍是十分强大的。究其原因，在于投资商与政府的考虑基点并不一致。在旅游项目建设上，投资商最重视的是直接的、微观的财务效益，且往往急功近利，对更大空间尺度、更大时间尺度的效益、尤其是间接效益并不重视，只有政府能从宏观和长远、全面角度考虑项目，分析其国民经济效益和社会效益，通过发挥其行业管理职能推动项目建设达到最佳效果，使整个行业有序、稳定、高效、持续地发展。正如酒店建设，由于它属于基本建设，审批程序应归计委管，但是，无论由谁投资，不管涉内还是涉外，只要是酒店，都应由旅游局签署意见。景区审批自然也是同一道理。
二、国内旅游项目管理体制现状
80年代的机械游乐园建设热已经给了国内旅游界人士强烈的印象，在主题园热潮开始后，几经酝酿，国家旅游局于1992年1月3日发布了《关于新开发旅游景点几项注意事项的通知》，其中对项目管理体制提出了两点意见：
（1）在旅游资源开发建设中，各级旅游部门不论是组织或参与旅游项目的论证工作，还是在建设、经营活动中，都要从有利于社会主义精神文明出发，严格审核活动内容。
（2）开发建设新的人文景观，不论是旅游部门，还是其它部门，都要根据当地实际情况，反复论证，报经主管部门审批。
但是，“主管部门”到底有哪些？包不包括旅游部门？由于种种原因，旅游项目的审批程序远未统一化、规范化。不同地区、不同渠道的项目审批体制不一。有的省区，内资项目由计委、规划局、土地局、建委等部门审批，外资项目由计委和外经委等部门审批，也有的没有获得相应的批准就自行上马。绝大多数省区的旅游部门在这个问题上没有会签权，也没有发言权，难以起到应有的作用。有些项目虽然在正式开工之前也进行专家论证，但往往流于形式，难得认真听取不同的意见，长官意志和投资商一意孤行取代了认真研究。
图1 深圳旅游建设项目审批程序
实践表明，靠自上而下建立全国性的统一的审批体制在近期内尚存难度，而在省市级层面实现逐个突破、逐步推广的现实性较大，尤其是在旅游业地位相对重要，居地区先导产业、主导产业或者支柱产业地位的少数省市，认识易于统一，部门协调相对容易。在深圳，旅游建设项目报建过程中，旅游业务主管部门居于决定性的地位，在项目评估中重点评估项目是否符合城市旅游总体规划以及项目的市场前景，在此基础上会同国土、环保、计划等部门，在土地落实、环境保护、资金保证等各方面进行审核，在全部通过的情况下发文立项，成立公司（见图1）。1995年深圳华侨城、小梅沙与香蜜湖三家同时申请立项建造“戏水乐园”，深圳市贸发局旅游处从总体规划和市场前景考虑，坚持只批一家，避免了重复建设。
在省级单位中，云南与福建的旅游部门对旅游项目管理比较有力。1995年6月，福建省政府以地方条令形式发布了《福建省旅游市场管理暂行办法》，其中第十三条规定：“除风景名胜区等国家法律、法规已有规定外，新建旅游区必须经旅游行政主管部门同意后，再按规定程序上报审批”。广东省领导也开始注意这一问题。省长朱森林在1995年10月指出：旅游业要加强行业管理，“旅游部门要组织一些专家来审查、研究，使每个景点内容上各有特色。要有一个规定，今后凡是投资多少千万以上的旅游景点，都要经过省旅游局审议，通过了才能建设。规模小的，各地自己决定。牵涉到宗教、文物、旅游的，由这三家联合管。”
从无章可依到形成规章在目前具有紧迫性，规章的严格实施更具重要性。否则，规章形同虚设，名存实无。目前有些省市行业关系尚未完全理顺，有关规章条例的落实贯彻还有待进一步的努力。
三、旅游部门在旅游项目评估中应起的作用
笔者认为，一个旅游项目的建设，牵涉到多个部门，不宜由计委一家定夺，也不宜由计委与旅游局两家拍板，应当也符合建委、土地局、规划局以及公安消防、交通、园林等多个部门的要求。从简化审批程序、提高办事效率出发，笔者主张建立计委与旅游局牵头的一次性多行业分级会审制，各部门按其行业要求进行相关内容的评估。对于旅游主管部门而言，可以成立或委托一定的专业机构进行专门的旅游项目咨询、评估与专家论证工作。为确保评估工作的客观性，论证、审批会应由政府部门召集，项目开发商一般应当回避，只在必要时进场回答有关问题。
旅游行业主管部门在旅游项目评估方面主要应起好以下几方面的作用：
（1）保护文物古迹和自然风光，制止旅游项目的破坏性建设，确保旅游资源的永续利用；
（2）在一定的旅游区形成一定的统一的风格，如古典与现代、中式与西式的协调；
（3）保证项目主题的积极性，杜绝低品位内容，坚决不搞黄赌毒，坚决反对封建迷信；
（4）鼓励一批具有良好的国民经济效益和社会效益的项目，帮助弥补规划设计中存在的不足，以增强其市场生存力和竞争力*；
（5）指导新建项目的科学命名，使之符合实际又强调特色，不轻易冠以“天下第一”之类贪大求洋的名称，不轻易用“洞”命名（国外对“洞”字含有贬义），更不让同一城市周边项目名称雷同、趋于混淆；
（6）面向社会及时提供信息，制止近距离重复建设和恶性市场竞争，引导新上项目具有历史文化内涵和自身特色，提高科学技术含量；
（7）制定地区旅游规划并保障实施，形成旅游项目的合理区域分工，在一些优良区位优先批建大型项目，引导布局合理化。
总之，虽然旅游项目投资主体日趋多样化，以营利为目的、自负盈亏的企业投资行为色彩日趋加重，但在旅游项目的立意、设计、建设、经营等问题上，旅游行业主管部门的职责更应明确。这样，一方面可以防止不健康的项目进入旅游市场，另一方面也可以避免人力、物力、财力的浪费，以保障项目符合国民经济和社会发展的需要，符合旅游业持续发展的需要，在引导大众积极向上的精神文化消费方面发挥促进作用。
本稿收到日期：1996年4月20日
*对于前景难以预料、有开创性和独到性的项目，只要其社会效益和经济效益良好，主管部门都应当抱支持态度，放宽审批。切不可观念保守，再次发生“锦绣中华”创意在上海被枪毙一类的悲剧，阻碍旅游项目的发展性探索。——作者