浅析建立我国国库集中支付制度，本文主要内容关键词为：国库论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政支出活动是政府财政活动的一个重要组成部分。政府财政活动如何实现财政目标、在多大程度上实现财政目标，取决于财政支出活动的运行效率。我国财政支出规模（不含国内外债务部分）从1980年的1228.83亿元上升到1998年的10798.18亿元。从绝对数量上看，财政支出规模是相当大的。在过去历次财税体制改革中，由于受到“重收入、轻支出”传统理财观念的影响，改革重点往往集中在财政收入方面，并取得了较大成绩，而在支出方面，尚未进行深入彻底的改革，财政支出管理中存在的问题十分突出。在新形势下，建立健全公共财政体制框架，加强财政支出管理成为必然，推行国库集中支付制度理应提上议事日程。
一、推行国库集中支付制度的现实意义
在我国现行的预算管理制度中，预算支出实行的是分散支付制，也就是各预算支出单位所编制的预算经各级人大批准成为正式预算之后，财政部门根据相应的预算支出原则，将预算所确定的各预算单位的支出总额按期拨付到各预算支出单位在商业银行所开立的账户上，由各单位自主使用。推行国库集中支付制度就是要改变过去那种分散支付的做法。财政部门在中央银行设立统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付到各预算支出单位在商业银行的账户上；各单位可根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金通过国库直接支付给商品和劳务供应者。与现行的预算支出分散支付制度相比，国库集中制相比，国库集中支付制度的积极作用是明显的。
一是有利于加强财政支出管理，提高财政资金使用效率。在原有的分散支付制度下，预算资金一旦到达各预算支出单位在其商业银行的账户上后，就在一定程度上脱离了财政监督，至于这些资金如何使用、怎样使用，就由各预算支出单位自主决定了。这就为各种克扣、截留、挪用资金、“暗箱操作”甚至腐败行为提供了便利条件。在每年涉及公务员犯罪的大案要案中，经济案件呈逐年上升趋势，且犯罪金额越来越大，这一现象与各预算支出部门掌握的资金数额巨大，财政支出监管不力有关。虽然财政部门对各预算支出单位的预算支出情况必须进行定期检查，但这仅是一种事后监督，对于一些已为既成事实的预算支出，财政的事后监督显得苍白无力。推行国库集中支付制度，就是要变财政的事后监督为事前控制，从源头上堵塞支出漏洞。各预算支出单位在进行支出时，必须首先向财政部门提出用款申请，财政部门对支出进行审核同意后，通知国库拨款，将款项直接拨付给所需购买的商品和劳务供应商。这一过程有利于加强财政对各预算支出活动的监督控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控，增强财政资金运作和使用的透明度，规范资金使用者的行为，提高资金使用效率。
二是有利于提高国家财政对财政资金的综合调度能力，减小国债发行。在预算支出分散支付制度下，一方面国家财政为满足各预算单位履行其支出责任的需要，将预算资金按期拨人预算支出单位在其开户行的账户上，但由于受支出执行进度或部门利益的驱使等因素的影响，预算资金未能立即转化为预算支出，致使大量预算资金沉淀在各部门，资金使用效率低，同时成为部门谋求经济利益的来源。另一方面，由于受预算收入不能及时入库的影响，财政为满足预算支出的需要，缓解支出压力，不得不发行短期国债用来临时性周转。这无疑加大了财政的资金成本，特别是遇到偿债高峰期，财政的支出压力是相当大的。实行国库集中支出制度，各预算单位在中央银行国库账户中的支出都表现为已实现的预算支出（除小额和零星支出外），不存在预算资金大量沉淀在各部门的情况，这样国家财政就能全面统筹安排，进行综合调度，集中力量办大事。同时，由于未支出的财政资金集中存放在国库，财政可根据库款情况决定国债发行品种和数量，可以减少短期国债的发行量和利息支出，减轻财政负担。
三是有利于优化预算编制，增强财政宏观调控能力。目前，我国的预算是按“基数法”编制的，虽然无论在理论界，还是在财政实践部门，都提倡用零基预算来代替现行的“基数预算”，但由于受诸多因素的影响，零基预算在实践中还未真正实行。在很大程度下，预算支出单位当年的预算支出数取决于上年的预算支出基数。在预算支出分散支付制度下，预算资金拨入该预算支出单位在商业银行的账户上后，由于受财政资金“部门、单位”所有制观念的影响，再加上预算支出单位为了不使下一年支出数减少，在预算支出当年倾向于花光所有的钱，为下一年扩大预算支出创造基数条件。一个很典型的例子就是一些预算单位在预算年度末集中搞支出，甚至出现乱发奖金的现象。在集中支付制度下，各预算支出单位不再有财政性资金结余，只有指标结余，资金结余全部体现为财政结余。财政能对预算单位的每一笔资金的用途进行监督，从而为节约财政资金，推行零基预算创造条件。同时，通过集中支付，使财政部门能够及时、准确地掌握资金运作情况，为预算编制、执行分析和调控经济提供准确依据，从而使财政宏观调控能力大大增强。四是有利于加强对国有资产的核算。在分散支付制度下，实际由财政资金形成的国有资产在账面上得不到充分体现。国有资产家底到底有多少、分布情况如何，财政无法全面掌握。但在国库集中支付制度下，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确地反映，国有资产管理将更为规范，这有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。
二、建立我国国库集中支付制度的指导思想和原则
根据财政部改革试点方案的规定，国库集中支付制度改革总的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以财政国库单一账户体系为基础、资金拨付以国库集中支付为主要形式的国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
根据上述指导思想，建立国库集中支付制度应当遵循以下指导原则：
不改变预算单位对经批准的预算资金支配、使用管理权；不改变预算单位财务管理、会计核算职责。各预算单位在编制及执行部门预算、财务管理及会计核算、资产管理等方面职责均不改变。
确保财政资金拨付及时、程序规范、安全使用。财政集中支付要减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利，提高财政资金使用效益。
统一规划、稳妥推进、分步实施。采取先试点，后扩大、再推进的方法，积极稳妥地推进这项改革。
三、实行国库集中支付制度改革的基本思路
借鉴国外发达国家的经验，根据我国财政资金的特点，我国国库集中支付制度改革的基本思路主要有以下几个方面：
第一，建立专门机构一国库集中支付中心，统一管理国库资金集中支付。实行国库集中支付，各部门的每笔支出都要经过财政部的审核，每天业务量巨大，目前财政部内没有哪一个司局可以兼任此项工作。如将这项工作分给各个职能司局，由于业务量巨大，不仅会影响各业务司局的正常工作，也会影响到的集中支付的监管力度；另一方面，还可能出现各司局监管办法不一，监管力度不同的混乱局面。集中支付是预算支出规范管理的重要手段，要做到行之有效，有必要设立专门机构统一管理国库集中支付。我们建议设立“国库集中支付中心”，其职责是统一管理国库资金的集中支付，即在政府各部门根据年初预算及执行情况开出付款申请后进行审核，审核无误后进行预算资金的拨付。此外，该机构应该保持一定的独立性，以保证对各部门，各单位资金拨付方面的监管力度。
第二；逐步建立国库单一账户体系。国库集中支付制度改革的关键是建立国库单一账户体系和规范支出拨付程序，从而增强财政支出活动的透明度，使支出处于有效的监督管理之下。其核心问题是设置国库单一账户，单一账户是一个体系，其内容包括：财政部门开设的国库存款账户，用于核算财政收支活动，并与财政部门的零余额账户进行清算；财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户，用于核算预算外资金活动及日常收支清算；财政部门开设的零余额账户，用于财政直接支付和与国库存款账户支出清算，财政部门为预算单位开设的零余额账户，用于财政授权支付和清算；财政部门为预算单位开设的小额现金账户，用于核算预算单位的零星支出活动，并与国库存款账户清算；经国家、省政府批准或授权财政部门开设的特殊专户，用于核算预算单位的特殊专项支出活动。上述银行账户构成了国库单一账户体系。财政部门是持有和管理国库单一账户体系的职能部门，未经财政部门许可，任何单位不得决定设立、变更或撤消国库单一账户。通过设置国库单一账户体系，使财政部门能够控制预算单位的账户，为进一步规范财政资金的拨付程序奠定基础。
第三，规范财政支出支付方式及拨付程序。在原有分散支付制度下，财政部门按照预算安排定期、及时足额地将财政资金拨付到各预算支出单位在银行的存款账户上。实行国库集中支付制度以后，支付方式和支付程序发生了重大变化。
1、支付方式：按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
(1)财政直接支付：在财政直接支付方式下，预算单位按照批复的部门预算，按月向财政部门报送资金使用申请。预算单位实际发生支付业务时，向财政支付机构（支付中心）提出申请，支付中心根据批复的部门预算或资金使用计划及相关要求对支付申请严格审核无误后，向代理银行发出支付令，通过代理银行进入全国银行清算系统实行清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。实行财政直接支付的项目如，工资、政府采购、大型建设、修缮项目资金等。
(2)财政授权支付：由财政为预算单位在代理行开设支出户，授权预算单位自行发出支付指令，通过转账和现金方式支付。其中，转账账户为零余额账户，即支出户中无资金，代理行支付后，每天同国库清算，保持账户余额为零。为适应零星付现的需要，财政为预算单位开设现金账户，实拨少量资金，预算单位在限定预算科目和限额内自行支付，该账户定时、定量与国库清算，账户资金使用情况定时向财政报账。实行财政授权支付的一般为小额和零星支出财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算时列出。
2、支出类型：借鉴国外发达国家的经验，根据财政资金的特点及不同用途，以及适应支付管理需要。我国国库支付具体可分为四类：购买支出，即预算单位购买服务、货物、工程项目等除工资支出、零星支出之外的支出；工资支出，即预算单位的工资性支出；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金，中央对地方的一般性转移性转移支付等。
四、建立国库集中支付制度的配套改革措施
1、加强财政支付信息系统的建设。实行国库集中支付制度，其核心内容就是财政部门开具支付指令后，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付给商品或劳务供应者。可以看到，与传统的分散支付制度相比，这种支付方法工作量是相当大的。因此，信息技术的应用对于国库管理来说十分重要。电子信息网络和支付系统是保证国库集中支付系统正常运行的必要条件和手段，大量重复操作的自动化，不仅会改进政府的支付体系，还能保证及时、准确地获得财政宏观调控需要的数据。OECD国家都已高度依赖计算机系统每日生成的大量与国库管理和财政政策相关的报告。因此，建立国库集中支付制度，必须建立发达的财政支付信息系统。
2、进行国库集中支付制度的其它配套改革。主要是制定《集中支付操作程序》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规与选择代理国库日常业务的商业银行等。
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