中外农业政策择定的比较及其启示，本文主要内容关键词为：农业政策论文,启示论文,中外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然农业政策不能增加社会资源总量，但可以通过资源分配影响农业资源支配的规模和结构。合理的农业政策能够熨平完全的市场调节所产生的农业波动、维持农业经济稳定发展，是促进社会经济目标顺利实现的可靠工具。20世纪90年代初中国政府明确提出了发展农业要依靠政策、科技和投入，但政府农业政策趋向选择却与上述主张并不一致，农业政策手段择定中的“缺位”现象依然比较严重。农业政策的绩效还没有得到充分发挥。国外农业政策成为了实现本国农业经济发展预期目标的有力支撑。因此，比较中外农业政策的择定可以为改进中国农业政策安排、提高农业政策绩效提供了选择路径。
一、农业政策择定的静态比较
农业政策择定是农业政策过程分析的起点。静态比较中外农业政策择定，主要表现为农业政策的择定模式、政策趋向选择、政策手段安排以及农业政策表现形式等方面。
(一)择定模式的比较
1.政策议程来源的比较 根据政策议程的来源，农业政策的择定可分为内在提出模式和外在提出模式两种。外在提出模式就是指政府系统根据政府系统外部农业利益集团的政策诉求对农业政策趋向和政策手段安排的择定。内在提出模式是指政府系统内的行政或立法机构等官方主体根据政策目标而对农业政策的趋向和政策手段安排的择定。国外农业政策择定的外在提出模式表现为农业政策诉求来自于政府系统外部的农业利益集团：农业政策择定的内在提出模式表现为农业政策诉求来自于政府系统内部的行政官员、农业管理机构或立法议员。无论是哪一种农业政策择定模式，农业利益集团的政策诉求对农业政策趋向和政策手段安排的择定都具有决定性影响。
根据政策议程的来源，中国的农业政策择定除了极为特殊的情况外(主要是家庭承包制度)主要表现为内在提出模式，即农业政策趋向和政策手段安排的择定是由政府系统内部或政府系统中与农业有关的管理部门根据社会经济发展和农业现状以及农业政策目标而进行的择定。虽然政府系统对农业政策趋向和政策手段安排的择定要考虑农业生产者利益，但农业生产者的政策诉求不一定对政府系统农业政策择定具有决定性的影响。
2.政策择定环节的比较 农业政策择定是农业政策诉求输入政府系统后的农业政策输出的表现。由于各国政治制度不同，农业政策的输入和输出过程所经历的具体环节具有很大的差别。国外农业政策择定过程一般要经过政策诉求、政策方案的提出、立法审议与通过和农业政策的审查等环节。其中的立法审议与通过决定了农业政策择定的合法性以及政策能否被实施。不经过立法审议通过的农业政策是不存在的。
国外农业政策两种择定模式的过程和所经历的环节表现为图1和图2。
图1 农业政策外在提出模式的过程和环节
图2 农业政策内在提出模式的过程和环节
中国农业政策择定的过程要比国外农业政策择定过程简单得多(图3)：政府系统(中央或政府系统有关的农业管理机构)根据社会经济发展和农业经济发展的状况以及农业政策的目标提出政策方案后就以文件性决定或规定等形式颁布实施，只有农业法律的制定则必须要经过法案的提出、立法审议与通过环节，并不是所有的农业政策趋向和政策手段安排的择定都要经过立法程序。
图3 中国农业政策择定的过程和环节
(二)政策趋向选择的比较
尽管世界各国的政策文化主张大多是公共利益，但由于政策择定涉及社会各个利益集团的利益，而各个利益集团对政策决策的影响能力不同，政府政策趋向的实际择定总是偏好强势集团的利益诉求。由于国外农业利益集团强大的政治活动能力和对政府官员行为择定的决定性影响能力，国外农业政策趋向择定明显地偏好农业集团利益。中国农业政策趋向选择长期以来一直偏好非农集团利益。只有在农村、农业和农民问题已经严重地影响社会经济稳定发展的情况下，农业政策趋向才开始转向关注农业集团的利益，以期稳定社会经济发展。当社会经济稳定运行后，农业政策趋向又开始了偏好非农集团利益。理论上关注农业集团利益与政策趋向与政策手段安排上忽视农业集团利益并存的现象一直存在，关注农业集团利益的一些政策手段安排经常被中央和地方政府“打折扣”地执行。
(三)政策手段安排的比较
农业政策目标的实现程度依赖于农业政策手段的安排。在国外农业政策目标体系中，收入目标一直居于政策目标的核心地位，农业政策手段的安排都是围绕收入目标而择定。随着社会经济发展中环境问题的日益突出，在国外农业政策手段安排中，一是支持农业生产者收入的政策手段体系日趋复杂多样，在“黄箱政策”逐渐让位于“蓝箱政策”和“绿箱政策”的过程中，“绿箱政策”的手段安排日趋增加；二是与环境有关的农业政策手段安排的能力不断增强。
长期以来，中国农业政策的目标一直强调农业的贡献作用，通过农产品价格“剪刀差”为工业化积累资本，导致农业资源向非农业转移。在经营城市和经营土地的过程中，农民的土地又以低价征收后高价转让的方式为地方政府积累财政收入。尽管进入新世纪后中国农业政策趋向于追求农业自身发展，提高农民收入构成了农业政策的核心目标，但政府对农业生产活动提供的一般服务还是落后于农业发展的实际需求，政府财政投入难以达到应有的规模，金融体制改革造成了农业金融的缺失，农业生产资料补贴和灾害补贴还都处于起步阶段，国外通行的“绿箱政策”投入数量十分有限，许多“绿箱政策”中的支持项目还处于空白状态。农业生产经营收入主要依靠农业生产，政府转移支付对农业生产经营收入的推动作用还相当有限。
(四)政策表现形式的比较
在市场经济体制下，经济手段和法律手段是政府管理农业经济最常用的手段。尽管国外许多国家法律介入农业的背景不同，但各国政府农业立法的任务都是以完善的农业法律体系规范农业发展中的政府行为，政府农业政策择定基本上都以法律形式表现。国外政府农业政策择定的这个特征在美国表现得最为典型。经过长期的历史实践，美国农业立法几乎涉及了农业的每一个方面。在调整农业生产关系方面，美国已经形成了包括农业价格和收入、农业投入、农业税收、农产品对外贸易、国内食物援助和农业经济关系调整等多方面的法律体系。
比较而言，虽然中国也十分注重运用法律手段管理经济，有关农业生产活动的法律也逐渐完善，但农业政策手段的法制建设不仅与国外存在相当大的差距，也滞后于农业发展的实际需要：一是农业经济活动许多领域内的政府行为还缺乏专门性的法律规范；二是已有的法律大多表现为政府的文件性决定或行政性的规章制度等行政法规，法律的层次偏低；三是现有法律中政府行为都是比较原则性的规定，法律中的政策手段缺乏可操作性，许多政策手段经常难以真正落实。
二、农业政策择定的动态比较
政策环境是农业政策择定的出发点。中外农业政策择定上的差异源于政策环境的不同。所以，中外农业政策择定的动态比较重要的是农业政策环境的比较。农业政策环境主要包括农业政策择定的政治环境、经济环境以及农业政策安排的历史变迁等方面。
(一)政治环境的比较
农业政策择定的政治环境集中体现为政治制度或政治体制。按照政治市场理论，国外农业政策决策是社会利益集团利益平衡之产物。虽然农业外利益集团对农业政策择定具有不可忽视的影响，但农业利益集团对农业政策择定的影响则更大。农业利益集团对政府农业政策择定的决定性影响能力主要根源于这些国家的政治制度或政治体制。在立法、司法和行政三权分立、相互制衡的政治制度或政治体制下，作为政府机构的行政长官、立法议员都是以获得公众最大支持而任职的。公众的支持是通过他们的政治选票体现的。公众的政治选票总是给予代表其利益的政府官员的。因此，由国家行政官员和立法议员等政治家所组成的政府总是青睐那些能够保证其获得更多政治支持而连选连任的农业利益集团的政策诉求而择定农业政策。国外农业利益集团对政府政策择定所具有的决定性影响能力来于其高度的组织化。农业利益集团强大政治影响力决定了政府官员成为农业利益集团的代言人。
比较而言，中国缺乏政策择定偏好农业集团的政治环境。长期以来，中国农民一直处于缺乏组织化的松散状态。近期发展起来的各种专业合作组织已经带动了10％左右的农民发展经济，但这些经济组织还不能承担代表农民的政策诉求的职能。缺乏政策择定偏好农业集团的政治环境，农民没有能力影响政策择定是中国农业政策择定偏好非农集团的制度性根源。
(二)经济环境的比较
国外农业政策择定偏好农业利益集团的经济因素主要表现为农业“小部门大作用”。1987—1989年美国、英国、日本、法国、联邦德国等国家农业的产值比重和就业比重分别是2.2％(2.5％)、2.0％(2.1％)、2.8％(7.2％)、4.0％(5.8％)和1.7％(3.9％)。从20世纪后期美国农业经济进入新经济时代起，在2％的农业就业比重下全国总就业的20％左右、国内生产总值的15％以上都与农业有关，农业提供的原料仍占全国原料消耗总额的50％以上，许多工业部门完全或主要依靠农业部门而生存与发展。随着社会经济发展，尤其是国民生活质量的提高，农业的生态环境功能、休闲与文化传承功能等一系列非产品产出功能日益突出。由于农业部门的非产品贡献，欧盟、美国和日本政府都增强了对农业环境补贴支持力度。虽然农业已经小部门化了，但由于农业的大作用，工业化国家的政府在资本、技术、服务以及收入等方面对农业予以特殊的政策支持，保护农业利益集团的利益、促进农业部门快速发展。
到2005年，中国农业就业比重是44.7％，农业GDP比重是12.5％。如果根据国际工业化经验，中国已经处于工业化中期阶段的开始时期。在工业化水平达到了中期阶段后，农业政策趋向选择是工农业平等发展。所以，从经济环境看，中国还不具备大规模工业反补农业的经济能力，农业政策偏好农业的趋向择定还处于开始阶段。
(三)政策安排变迁的比较
从20世纪30年代起，西方国家走上国家直接干预和财政补贴的轨道，农业保护逐渐成为世界农业政策的主流。从1979年GATT东京回合谈判到1986年GATT乌拉圭回合开始的期间。根据OECD测算，世界农业政策保护水平都趋向于上升(这一时期的后半段更明显)。自GATT乌拉圭回合谈判尤其是1995年WTO农业协议生效后，美国、欧盟和日本等国家都从传统的价格支持、出口补贴和边境保护等“黄箱”支持措施逐渐地转向了不受约束的“绿箱”支持措施。农业政策支持手段或支持方式的转换依然服务于支持国内农业生产者收入目标。2001年OECD成员政府对农业收入的转移支付比例在降低，但如果考虑“绿箱”措施的扩张性实施，则在国际农业补贴方式的转换中，农业政策补贴总水平则反而还在扩大。2002年美国《新农业法》实施后的10年政府对农业补贴比1996年农业法多出830亿美元就是其中的标志。工业化国家已经开始的渐进性农业政策改革策略是保护手段的调整与保护范围的扩大并行。由于国内农业政策改革面临的农业利益集团的政治支持可能形成的“政治风险”，发达国家农业政策择定演变已经走上了政策支持有增无减的“刚性”约束的道路。
中国农业政策安排已经从农业补充工业的政策安排转换到了对农业“多予少取”的政策安排，但农业政策安排的转型还处于起步阶段，政策安排中保护农民利益的政策趋向还远没有形成：现有的农业政策安排既要从以往的挖农业转换到工业反哺农业的道路上来；已经转换趋向的政策选择还急需进一步开展政策手段安排的空间、增强政策手段的力度。
结论
在中国工业化已经进入了工业化中期阶段后，农业政策趋向选择也从以往的贡献地位转换为追求农业自身发展。在农业自身发展中，特殊的国情决定了保证国家粮食安全在中国农业政策目标中主导地位，但根据中国粮食安全的现状和未来国内供给能力和供给潜力看，提高农民收入则更具有迫切性。国外农业政策趋向和政策手段安排的择定实践为改进中国农业政策趋向择定和政策手段安排提供了重要的启示。
1.坚持农业基础地位不动摇，绝对不能够因为工业化进程中农业小部门化而忽视农业政策的调整，忽视农民利益，要以保护农民利益为纽带调动农民生产积极性，促进国家粮食安全，实现国民经济协调、快速发展。
2.扩大农民政治参与机会，提高农民对中国农业政策决策的影响能力，从政策议程环节提高农业政策决策与农民利益一致性。
3.强化农业政策的执行与监督机制，提高现有农业政策手段的效率。
4.适时地增加“绿箱政策”手段安排和增大这些支持手段的力度，重点强化政府的一般服务，从财政、金融和保险等方面促进农民增收。