新农村建设中的城市政府，本文主要内容关键词为：新农村论文,政府论文,城市论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国形成了两种农业剩余劳动力非农化的途径，即“农村工业化”与“城市化”。改革开放早期，我国较多地采取了第一种劳动力就业结构转变方式。从1978年到1997年，超过1亿的农村劳动力从农业部门转移到乡镇企业，在此期间，乡镇企业产出增长率年平均超过20%，但在1997年后，乡镇企业的增长速度显著放慢，甚至趋于停滞。与此同时，“农民工”现象开始产生并不断发展。国务院2006年4月发布的《中国农民工调研报告》显示，中国共有2亿农业转移劳动力，其中农民工数量为1.2亿左右，以“城市化”吸收农业剩余劳动力，已经成为农业剩余劳动力转移的主要形式。
农业剩余劳动力吸收方式从农村工业化向城市化的转变，正体现了农村与城市的差别。乡镇企业在改革开放早期的高速增长，得益于地方政府的政策扶持，当时的政策鼓励农业剩余劳动力“离土不离乡”，而城市资本市场、产品市场、劳动力市场的不成熟也使农村劳动力转移到城市的可能性较低。在这样的背景下，乡镇企业能够利用相对宽松的政策环境，采用充裕的农村劳动力组织生产。1994年分税制改革后，由于藏富于企业的动力不复存在，地方政府的各类优惠政策也随之消失。同时，乡镇企业经历了初期发展后，在市场竞争中受到了自身因素的制约。农村以分散为特征，乡镇企业大多规模较小并且比较分散，这限制了它们利用劳动分工网络降低生产和交易成本、提高组织生产效率的机会。相比之下，城市以集中为特征，能够利用高度发达的市场，通过节省不同非农职业之间交易带来的交易费用实现高水平的分工，处于其中的企业亦能够充分发挥专业经济的优势，赢得市场竞争。农业的分散性和非农职业的可集中性之间的差别，反映着农村与城市的差别，这使得在农业劳动力非农化的结构性转变过程中，农村工业化方式必将为城市化方式所取代。
市场的发展与成熟为农业剩余劳动力流入城市、提高非农化收入提供了可能，而作为市场化效应的另一面，农民流入城市加重了城市居民在就业和获得公共服务方面的压力。这就是说，现代农业发展必然要求农业劳动力流入城市，而城市失业问题严重，城市公共产品的均等化难于一时实现，由此形成了农业劳动力结构转变中农民工、城市居民、城市政府之间的复杂冲突。多年来，农民工市民化进程步履维艰，困难重重，严重制约着新农村建设的进程。除了城市化水平总体较低、农业劳动力转移数量巨大等因素外，城市政府社会管理和公共服务能力和水平不能适应经济社会的发展要求，无疑是重要原因。因此，如何吸收农业剩余劳动力进入城市就业、帮助他们融入城市生活、完成市民化过程，是新农村建设向城市政府提出的新课题。
上世纪90年代，农民工现象开始形成，城市政府往往对农民工实行歧视性的就业政策。这里既有保护城市弱势群体的考虑，更有来源于计划经济时代户籍制度等历史、文化因素造成的制度性歧视。这种制度性歧视主要表现为对农民工进入劳动力市场的就业门槛提高、就业范围限制、进入工作岗位后的待遇差异（农民工工资低而且常常被拖欠）等。
劳动力市场中的制度性歧视、直接歧视以及农民人力资本短缺等因素构成了农民非农就业的障碍。相应的，城市政府在制定就业政策时就需要做到以下几个方面：首先，进一步取消基于保护城市劳动力而设置的针对农民工的歧视性制度。政府取消这些歧视性政策，不仅有助于建立城乡统一的劳动力市场，减少农民工就业的制度障碍，更重要的在于，政府的这种行为对社会群体能够起到积极影响。其次，农业劳动力在进入非农业部门就业的过程中，往往缺乏非农职业所需的知识与技能，政府要为他们提供必要的人力资本投资。过去，农业劳动力的转岗培训工作较多由县、乡政府承担，而城市政府较多承担城市失业人群的转岗培训工作。据国家统计局服务业调查中心2006年10月发布的（农民工生活质量调查）显示，49.80%的农民工没有参加过职业技能培训，68.75%的农民工没有任何专业技术。如前所述，技能、知识缺乏对农业劳动力就业的制约，已逐渐取代制度性歧视而成为农民工就业中的瓶颈。这就要求城市政府将农业劳动力纳入到就业培训计划中，真正做到对农业劳动力与城市失业人员一视同仁。最后，城市政府还需要发挥对非歧视性统一劳动力市场的监督作用，以保证农业转移劳动力能够在乎等环境下实现就业转变。
从城市生活功能角度看待农民工的流入，城市政府无疑应当避免在一些发展中国家曾经出现过的城市“贫民窟”现象，但更应当考虑如何帮助农民工在城市生存，并且融入城市社会。农民工的大量流入，改变了城市人口的结构状况，增加了城市中处于较低收入层次的人群比例，由此，城市政府在有关城市管理的政策制定过程中，必须把这种变化考虑在内，将这一群体的利益变化纳入政策后果的评估之中。在此方面，行政法中的“比例原则”可以给我们提供很好的启示。“比例原则”源于对正义的追求，它要求政府部门在制定政策、执行职务时，若面对多种可能选择的方法，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之，特别要求具体斟酌国家与公民利益在冲突状况下的失衡度，防止对个人的损害超过了对社会的利益。以城管执法局为例。长期以来，驱赶街边摊贩是城管执法局的一项重要工作职责，而无论这种驱赶的目的在于维持市场秩序还是保障市容市貌，“驱赶”的方式都并非惟一选择。对城管而言，其目标仅仅是秩序的维护和市容的保证，而对摊贩来说，街边经营却可能是其生计的来源，而且也是面向社会低收入阶层的消费品供给。采用驱赶的手段，即使达到了政府原先设定的目的，其成本和代价也是高昂的，而如果以“限”替“赶”，则调适了城市建设目标与摊贩经营生存之间的矛盾，符合比例原则的精神。
由于财富、收入等因素限制，农民工对生活中的食物、居住等需求有别于城市居民，他们在城市中形成一种有别于城市原住居民的生活需求，并因此形成独特的居所文化、商品交易等。当这种生活方式与城市原先设定的城市管理目标出现矛盾时，城市政府应当充分考虑处于城市底层的农民工利益和诉求，制定符合比例原则的城市管理政策，降低农民工进入城市以后的生活成本，从而可持续地推动农村劳动力转移。
收稿日期/2007-08-10