从法庭走向街头——“大调解”何以将工人维权行动挤出制度化渠道，本文主要内容关键词为：法庭论文,工人论文,渠道论文,走向论文,街头论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D412.7 文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2014)01-0145-13
一、研究问题
2012年12月4日下午，广东省汕头市陈店镇一位内衣厂员工因与老板产生劳资纠纷而纵火烧厂，导致14人死亡、1人受伤。该事件暴露了这一“中国内衣名镇”普遍存在的讨薪纠纷，以及当地基层干部调解劳资冲突时逼迫工人向老板下跪和扣取“调解费”等行为①。这一事件实际上只是广东省日益尖锐的劳资冲突的缩影。在珠三角地区，因工人维权引发群体性事件从2000年的2405起骤增到2004年的4008起，参与人数从2001年的16万多人次增加到2005年的25万多人次(转引自蔡禾、李超海、冯建华，2009：140)。为了控制工人维权的扩大化，广东省在2010年就已经建立起覆盖1584个镇街的“大调解”网络，通过整合人民调解、行政调解和司法调解以第一时间在基层化解劳资纠纷以及其他社会冲突②。但是，“大调解”并没有发挥维持社会稳定的功能。近年来，因工人维权引发的群体性事件在广东省迅速蔓延，还呈现出暴力化的演变趋势。2011年和2012年，广东接连爆发了多场大规模的民工骚乱，期间还发生了打砸烧等极端行为。为何旨在维持社会稳定的“大调解”带来的却是“调而不解”甚至是越调越乱的劳资冲突？国家为建立“和谐社会”而推动的“调解优先”策略，究竟如何影响了工人的维权行动？
理论上，工人是否愿意在制度化的法律维权渠道内维护自身权利，与国家的法治建设密切相关。20世纪90年代以来的劳动立法与司法改革，鼓励越来越多的工人运用法律武器来对抗侵权雇主(Fu & Choy，2004；Wong，2011)。“依法治国”运动使得公民权利变成国企工人和农民工在“阶级”话语与“弱势群体”话语之外共同使用的维权武器，要求落实劳动法律所赋予权利的“守法主义”(legalism)已经成为工人抗争的主流话语(Lee，2007)。经过法律祛魅而权利意识觉醒的民众逐渐熟悉法律和法律词汇，“依法抗争”正在成为中国民众主流的维权范式(Li，2010；OBrien，1996；OBrien & Li，2006)。这可以解释21世纪以来中国劳动争议仲裁案件和诉讼案件的持续增加(Peerenboom & He，2009)。但是，也有学者认为，法律祛魅未必会带来法律维权的增加。因为孱弱的司法体制并没有给中国工人带来理想的救济，反而催生了一种“知情的祛魅”(informed disenchantment)：虽然工人在获得法律知识的过程中提升了自身运用法律的内在效能感，但这些原本对法律渠道怀有较高期望的工人在参与法律实践后却对司法体制的种种弊端和不公有着更加清醒和现实的认识，对司法体制持较低的外在效能感使得他们更加理性和谨慎地对待法律维权(Gallagher，2006)。因此，工人的法律规避行为是一种理性规避。
但是，中国式维权常常不是在法律和其他非法律的策略中进行“二选一”，而是同时利用法律和其他非法律的策略。欧博文(O' Brien)和李连江就发现：为了抵消司法不独立带来的劣势(例如判决的倾向性和官官相护)，民众常常需要从官员内部和媒体中寻求支持者，他们也经常采取集体行动或以进行集体行动为威胁来引起政府重视，所以在法律维权中，民众常常同时向法院和其他机构(如地方人大、信访部门、上级官员、媒体)求助(O' Brien & Li，2004)。而且，上述两种解释并没有区分法律制度和国家权力。在中国这样一个“低使用者”的司法环境下，民众更为频繁地向非正式网络和社区车间干部寻求帮助，他们对干部个体的评价更加积极而对正式司法体系的评价却较为负面(Michelson & Read，2011)。李连江的研究发现：真正促使工人采取抗争行为的更多的是他们对政治权威的认知结构(例如对基层干部的政治信任)，而不是他们对制度的认知(Li，2008，2011；Li，Liu & O' Brien，2012)。蔡永顺认为：民众对维权过程中与其产生直接互动的国家行动者的认知，是直接影响他们维权行为选择的因素(Cai，2002，2004,2006，2008)。因此，国家如何看待和应对法律维权本身就塑造着工人的维权行为偏好。本文认为，2010年以来自上而下推动的“大调解”高度搁置了法律体系和正式司法救济渠道，而将越来越多的劳动争议转交给基层组织和非司法机构，导致争议处置过程的“去司法化”和处置结果的诸多不公，从而迫使工人逐渐退出制度内维权渠道而转向街头抗争。
通过运用2012年在广州四区进行的外来工抽样调查数据进行结构方程模型分析③，本文发现国家“去司法化”的维稳策略和工人“准司法化”的维权观存在张力，并且产生了“挤出效应”，即促使有过制度内维权经历(包括向劳动监察投诉举报或提出过劳动仲裁/诉讼)的工人降低了对调解者公正性的认知，进而间接地降低了他们对制度内维权渠道的偏好而提升了他们对制度外维权渠道的偏好。这种“挤出效应”，导致越来越多的工人选择退出制度内维权渠道，并且转向围工厂、堵马路等制度外的抗争方式。
二、“去司法化”的维稳观和“准司法化”的维权观
中国从1986年开始重建劳动争议处置体系，形成了国家力量作为第三方调解者积极干预劳资纠纷的基本框架。从1987年的《国营企业劳动争议处理暂行规定》到1993年的《企业劳动争议处理条例》再到2008年的《劳动争议调解仲裁法》，法律赋予越来越多的国家代理人以法定调解者的制度性角色。最典型的莫过于2008年的《劳动争议调解仲裁法》将原有的“一调一裁二审”体系变成“三调一裁二审”：除了企业劳动争议调解委员会，基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织也可以对劳动争议进行调解。而且，在上述三部法律规定中，“调解优先”一直都是工会、劳动官僚和法院系统等国家代理人应对劳资纠纷的首要原则。国家“重调解轻裁审”的取向使得书面法令与实际执行高度分离，大量的劳动争议并非通过准司法的仲裁程序和司法诉讼途径解决，而是通过法律之外的讨价还价与和解结束(见图1)。
图1 2006年至2011年中国劳动争议处置方式变化
说明：纵坐标为通过不同方式处置的劳动争议案件数量(单位：年)。
数据来源：中国劳动统计年鉴(历年)和中国工会统计年鉴(历年)。
而且，面对与日俱增的劳动争议，司法系统的机构能力显得越发孱弱。这驱使大量工人在庭外采取极端的抗争行为，例如越级上访、围堵公路、哄抢企业财物、拆毁厂房设备等④。社会的不稳定进一步强化了国家“去司法化”的维稳策略。尤其是到了2005年，因劳动问题引发的大规模群体性事件明显增加，中央劳动管理部门的领导开始意识到劳动争议已经从影响经济秩序演变成挑战社会秩序和引发社会不稳定的重大问题(中国劳动年鉴编辑部，2007：90—97)。2006年10月11日中共第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确指出：“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”为配合中央这一决定并尽快平息劳资冲突，劳动部门提出了“预防为主、基层为主、调解为主”的新治理方针⑤。按照这一新方针，劳动争议的调解程序被高度前置化，优先交由非司法性的机构(例如企业工会、企业劳动争议调解委员会和工会机关)和基层机构(例如乡镇政府、村/居委会或社区)进行调解。同时，准司法的劳动仲裁部门和行政化的劳动监察部门也加大了案外调解的力度。司法机关则发挥“能动司法”的功能，积极促成覆盖庭外、庭中和庭后的“全程调解”(见图2)⑥。到2010年，中央正式出台《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》，在全国范围内推行“大调解”，不仅动员各类政府组织和社会团体参与调解，还试图通过整合所有调解机构的权力与资源来应对社会冲突。
图2 2010年以来中国劳动争议处置的“去司法化”倾向
然而，与国家在“去司法化”的维稳观相悖的是，工人的维权观却呈现出“准司法化”的演变轨迹。转型期国家推动“依法治国”运动以及在劳动领域的大规模建章立制，一方面，并没有提升工人们对法律的偏好，反而使得他们更加依赖于调解这一替代性纠纷处置方式来获得有限的补偿；另一方面，却改变了他们对于“由谁调解”争议的偏好结构。在2012年广州四区农民工调查中，研究者发现受访者对政府调解、劳动诉讼、劳动仲裁、劳动监察这四种救济途径的效能感呈现出依此递减的趋势：对调解制度的期望高于对司法诉讼的期望，而对司法诉讼的期望则高于对准司法的劳动仲裁和行政性的劳动监察的期望(见图3)。而且，超过四分之三的受访者认为由政府出面调解劳动争议能发挥作用(见图4)。但是，工人在寻求国家以调解者身份介入劳资冲突时，一方面，对司法机关、准司法机关和非司法机关的信任度依此递减；另一方面，对上级政府的信任度高于对下级政府的信任度。图5的数据就反映了这种差序性认知结构。在水平层面，当问及“假设您和您所在的工作单位发生劳动纠纷，以下不同机构出面处理，您觉得他们会不会已经和工作单位那边串通好了”时，受访者对工会、企业劳动争议调解委员会、信访部门、劳动部门、基层人民法院和中层人民法院分别与企业串通的可能性认知依此递减。类似的，对不同机构的威信也是从中级人民法院、基层人民法院、劳动部门、信访部门到工会依此递减。对于法官和律师的信任，也显著高于对劳动部门官员的信任，更高于对工会代表的信任。在垂直层面，受访者的信任水平也是从中央到地方再到基层依次递减。
图3 对不同维权制度的效能感
图4 对政府出面调解的效能感
图5 广州四区农民工对各层级政府和各部门信任程度的差序结构⑦
除了在整体评价上显示出差序性信任结构，在对不同类型机构作为调解者介入劳动争议的调解结果预期、调解结果约束力和机构强制力等维度上，受访者也显现出“准司法化”的维权观(见图6)。在收益预期方面，对于由工会、劳动部门和法院分别出面调解劳动争议，受访者认为法院作为司法机构会带来更有利于工人的结果，劳动部门次之，而工会出面的结果反而更有利于用人单位。在结果约束力和机构本身的强制力方面，受访者都认为法院调解结果的约束力强于劳动部门更强于工会。
图6 广州四区农民工对工会、劳动部门和法院作为争议调解者的认知结构⑧
显然，工人的维权观具有“准司法化”的特征：第一，相对于司法诉讼等正式救济程序，工人整体上更加偏好于调解这一非诉讼的纠纷解决方式；第二，在工人看来，司法机构(例如法院)相对于准司法(例如劳动仲裁机构)或非司法机构(例如工会)更可能给他们带来公正且有约束力的结果；第三，虽然在水平层面工人倾向于获得司法机构的支持，但是在垂直层面却又寄更高希望于上级权力机构。
这种“准司法化”的维权观却是和国家“去司法化”的维稳观相互冲突的。工人寻求司法机构和上级机关的支持，而国家却将争议转移至非司法机构和下级机关。这使得原本以自愿为原则的调解变得高度强制性和威权性。基层工会等非司法机构不仅本身没有能力解决复杂的法律问题，并且在经济上又高度依赖于企业管理层，其调解的公正性经常遭到工人的质疑(Chen，2004：33—34)。而且，越往基层，干部们对企业的偏袒就越发明显。尤其是在珠三角地区，乡镇和村与外资企业之间早已形成一种“不成文的结盟”(unspoken alliance)(Chan，2011：41)。地方政府为了保护当地投资环境和取悦资本通常会出面干预那些可能影响企业经营的案件处理，而地方保护主义的后果就是企业常常规避诉讼而倾向于以调解等方式来解决纠纷(Wang，2013)。在劳动争议案件中，相对于诉讼，调解可以降低企业应对工人维权的经济成本。尤其是在工伤保险待遇争议案件中，工人通过调解后实际获得的赔偿金通常都会低于他们原先根据法律规定提出的赔偿金；这种由调解者参照法定赔偿金“打折”后要求企业支付给工人部分赔偿的纠纷解决方式，通常是以工人的妥协为前提(郑广怀，2010)。结果，以基层为主的强制性调解必然加剧工人群体对调解者公正性的质疑。有过制度内维权经历者不仅不会提升对制度内维权渠道的效能感和认同感，反而会因调解不公而降低他们对制度化渠道的支持度。换言之，正式救济程序和法律体系的使用者(user)对法律与程序的期望与效能感反而比非使用者(non-user)更加低下⑨。本文认为，正是国家“去司法化”的维稳观和工人“准司法化”的维权观之间的内在张力，产生了“挤出效应”，促使工人逐渐退出制度化的参与渠道而转向街头抗争。后文将通过结构方程模型来检验这一假设。
三、实证检验
为了检验这种“挤出效应”，本文比较有过制度内维权经历者和没有过制度内维权经历者在对调解者公正性认知上是否存在差异，以及这种差异对维权行为偏好的影响。对于是否有过制度内维权经历，本文的操作化方法是将曾经到过劳动保障监察机构投诉举报，或者申请过劳动仲裁，或者申请过劳动诉讼的工人重新编码为1，没有过任何一种经历者编码为0。如果这种“挤出效应”存在，那么应该可以看到制度内维权经历会降低工人对调解者的公正性认知，进而间接地降低他们的制度内维权偏好和提升他们的制度外维权偏好。为了了解这些间接效应，本文采用结构方程模型来进行路径分析，以便同时估算测量模型和回归模型。其中，对于调解者公正性的测量指标包括工人对企业劳动争议调解委员会、劳动部门及基层和中级人民法院等机构的公正性认知程度。对制度内维权偏好，是考察工人对于到劳动保障监察机构投诉举报、申请劳动仲裁和申请劳动诉讼的偏好程度；对制度外维权偏好，则是考察工人对于游行示威、静坐堵马路和罢工的偏好程度。除此之外，文章还控制了工人的法律知识水平、年龄、性别、民族、受教育程度、宗教信仰、家庭收入水平等社会人口学特征以及工人所属的产业类型(第二产业或第三产业)和企业性质(国有/集体企业、外资企业或其他企业)等劳动关系特征。此外，本文还将抽样区域转换为虚拟变量纳入模型。具体的测量指标设计与变量基本信息介绍见表3。对于结构方程模型的统计估计是通过M-plus软件进行，而且对于测量模型中的定序变量采取均值与方差修正后的加权最小平方值(weighted least squares with adjusted mean and variance，简称WLSMV)来重新调整。
结构方程模型的结果与本文的理论假设基本一致。模型整体适配度显示，该模型是一个有效的模型⑩。如表4所显示，
/DF的结果是2.319，介于1—3之间，表明样本数据和模型之间有简约适配程度。渐进残差均方和平方根(root mean square error of approximation，RMSEA)小于.05，表明样本数据与模型之间有着很好的适配程度。另外，良适性适配指数(goodness-of-fit index，GFI)、比较适配指数(comparative fit index，CFI)和非规准适配指数(tacker-lewis index，TLI)都超过.90，表明模型适配度佳。
具体而言，制度内维权经历通过三条路径产生间接的影响：一是制度内维权经历降低了工人对调解者公正性的认知，从而间接降低了他们的制度内维权偏好；二是制度内维权经历降低了工人对调解者公正性的认知，从而间接提升了他们的制度外维权偏好；三是制度内维权经历提升了工人的法律知识水平，从而间接提升了他们的制度内维权偏好。这三条路径的间接效应都在5%水平上显著。法律知识产生的间接影响很可能是因为制度内维权经历提升了工人对法律的熟悉程度，从而增强了工人运用法律的信心。但是，维权经历不单单是对法律知识和权利话语的学习过程(Wong，2011)，也不仅是对既有司法体系有效性的重新认识(Gallagher，2006)，而且还是对国家应对维权的态度与行为的策略调整。另外两种间接效应的存在表明，国家的“去司法化”策略和工人的“准司法化”偏好存在张力，两者在“由谁调解”的问题上存在冲突，从而产生了“挤出效应”，迫使维权工人逐渐退出制度化渠道。
本文通过实证检验发现，制度内维权经历(包括向劳动监察投诉举报或提出过劳动仲裁诉讼)通过降低工人对调解者公正性的认知，间接地降低了工人对制度内维权渠道的偏好而提升了他们对制度外维权渠道的偏好。这种“挤出效应”来自于国家与工人在劳动争议处置方式上的相悖取向。为第一时间消解劳资冲突，国家不断动员各类代理人积极主动调解基层劳动争议，使得法律和正式司法救济体系逐渐被边缘化。然而，工人的维权偏好却与国家的维稳偏好相背离。多年的劳动法制建设和司法改革，塑造了工人“准司法化”的维权观：一方面，工人依赖于调解来获得有限的赔偿；另一方面，工人认为由司法机构和上级机关出面调解劳动争议能带来更具公正性和约束力的结果。但是，2010年以来国家推动的“大调解”却进一步推动由基层组织和非司法机构出面调解劳动争议，导致争议处置过程的“去司法化”和处置结果的诸多不公。结果，国家“去司法化”的维稳观和工人“准司法化”的维权观高度冲突，产生了“挤出效应”，迫使维权工人逐步退出制度内维权渠道。这可以解释为何近年来工人街头抗争越发频繁。
在理论上，这种“挤出效应”根源于转型期中国不彻底的司法化(judicialization)。司法化指的是司法机关扩权以及司法的(或法律主义的)规则替代非司法的讨价还价(Tate，1995：28)。80年代以来中国推动“依法治国”运动，一度被学者们认为是中国融入全球性司法化浪潮的前兆(Ginsburg，2009；Yu，2012)。但是，近年来为建立“和谐社会”和维持社会稳定而导致的调解复兴，则引起学者们对中国司法化进程回撤的担忧(Peerenboom，2009；Su &He，2010)。主要原因在于，调解更多的是依靠情理而非法律规则，调解的结果与法定的标准之间往往存在很大的差距(郑广怀，2010)。调解实际上是在劳动法令执行过程中以二次讨价还价的方式将法律规则程序和劳动标准边缘化。对此，苏力(2010)认为，要依法就不需调解，而调解则难以做到依法。另外，国家从90年代以来在劳动领域的大规模建章立制、多次司法改革以及自上而下推动的司法援助建设和法制宣传教育，也在一定程度上鼓励维权工人寻求司法渠道对其权利的保护(Fu & Choy，2004；Peerenboom & He，2009；Gallagher，2006)。结果，司法化与去司法化的反复运动塑造了工人准司法化的维权观念，并形成了国家与工人在法律维权互动上的内在张力。
在经验上，本文认为，过度强调调解只是暂时性地压制了争议而不是真正化解争议。尤其是将日益复杂化的劳动争议问题交由缺乏法律专业能力的非司法机构以及可能与资方存在紧密利益联结的基层组织进行调解，可能会导致争议处置的简单化和不公正，从而催生更多的街头抗争。相反，能调则调，不能则审，将法治带回劳动争议处置的中心，反而能让更多的争议不调而解。需要说明的是，本研究也具有一定的局限性。最大的问题在于样本的代表性。抽样调查是在广州四个区展开。广州与其他珠三角城市一样，是代工出口产业和农民工密集地区，也是劳动争议频发地带，“大调解”作为控制劳资冲突的柔性策略受到地方政府高度重视。因此基于广州的调查可能会高估地方政府对调解机制的偏好程度及其影响。尽管如此，本文所讨论的因果机制仍在全国层面具有一定的参考价值。因为近年来“大调解”已成为各地方政府之间竞相学习效仿的创新项目，并被广泛应用到解决征地拆迁纠纷、城市社区纠纷、医患纠纷等其他社会冲突之中(Hu，2011)。2010年，“大调解”也正式成为全国性政策。但无论应对何处何种纠纷，“大调解”以“基层为主、调解为主”的去司法化取向，本身就与90年代以来中国推动的“依法治国”理念和法制宣传教育存在张力。因此，长期过度地以调解替代法律途径，可能会导致更多的社会冲突“调而不解”。
①李笛：《汕头内衣厂大火调查：讨薪很普遍干部调解让讨薪者下跪》，人民网(http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2012/1207/c70731-19823049.html)，2012年12月7日。
②吴冰：《全国省(区、市)综治办主任座谈会在深圳召开广东构筑综治信访维稳立体网络》，人民网(http://politics.people.com.cn/GB/14562/11704059.html)，2010年5月26日。
③本文所使用的数据来源于研究者于2012年5月至7月份在广州市四个区(海珠区、天河区、白云区和番禺区)对外来务工人员进行的抽样调查。调查对象为跨县域流动、持农村户口、非全日制本科学历及以下学历、18岁以上的打工者。由于外来务工人员的流动性较强，所以本研究采用宽松的配额抽样与拦截抽样相结合的方法。首先，根据《广州统计年鉴2011》提供的2010年第六次全国人口普查数据，广州的外来人口主要集中在海珠区、天河区、白云区和番禺区。若以常住非户籍人口(常住人口减去户籍人口)计算，这四个区的外来人口占整个广州市外来人口的73.68%。因此，本研究根据这四个区的常住非户籍人口比例进行配额抽样。其次，在四个调查区中，按照《广州统计年鉴2011》公布的广州市第二和第三产业从业人员比例来控制调查对象在这两大产业中的分布。最后，通过“拦截”方法获取调查对象，问卷通过30位调查员以一对一面访的方式完成，而不是自填问卷。同时，为提升样本代表性，单个企业的样本数量被限制为不超过2个。该调查共发放问卷508份，回收有效问卷474份，回收率93.31%。抽样结果与初始配额基本一致。
④参见李飞：《构建和谐劳动关系——全国法院劳动争议案件情况调查》，中国法院报(http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php?id=118654)，2008年4月22日。
⑤田成平：《贯彻实施〈劳动争议调解仲裁法〉促进劳动关系和谐稳定》，人力资源与社会保障部网站(http://wl.mohrss.gov.cn/gb/zt/2008-01/29/content_222812.htm)，2008年1月21日。
⑥白龙：《王胜俊在江苏调研时强调能动司法是人民法院服务大局的必然选择》，人民日报(http://society.people.com.cn/GB/9968820.html)，2009年9月2日；杨维汉：《始终坚持司法为民宗旨切实维护人民合法权益——访最高人民法院院长王胜俊》，最高人民法院网站(http://www.court.gov.cn/xwzx/fyxw/zgrmfyxw/201203/t20120312_174880.htm)，2012年3月12日。
⑦有关三个指标的测量题项，见表1。图中数据为平均值，曲线为趋势预测线。
⑧有关四个指标的测量题项，见表2。图中数据为平均值，曲线为趋势预测线。
⑨有关法律使用者与非使用者的类型学划分，见(Gallagher &Wang，2011)。
⑩虽然p值小于0.05，不能拒绝零假设，但是，RMSEA、CFI和TLI等指数被广泛接受，作为评判结构方程模型整体适配程度的指标，见(Hu & Bentler，1999；Marsh，2004)。