深圳二次创业的政策选择，本文主要内容关键词为：深圳论文,二次创业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正在进行的深圳二次创业所处的条件不同于一次创业。一次创业时，中央对深圳实行优惠政策，政策优势，加上邻近香港的地理优势，创造了深圳发展的奇迹；但是二次创业时，政策优势已经减弱，许多特惠政策已变成了普惠政策，在这种情况下，怎样才能保持自己发展的领先地位？本文认为，深圳的二次创业能否成功，能否继续保持发展的领先地位，在很大程度上取决于政策选择。但是政策选择有很多难题需要认真研究与解决。
一、政策选择的难题
1.政策超前与政策风险问题
深圳以往的许多超前性改革政策的制定与实施，都是有一定风险的，因此深圳的领导承担了比内地更多的风险，也正是这种敢闯、敢冒风险的精神带来了深圳的超前发展。经验证明，深圳在二次创业中要想继续实行超前的发展政策，就必须发扬敢闯、敢冒的精神。政策的超前性与政策的风险性是相伴而生的。在中国，改革从来就是有风险的。而要实施超前的改革政策，就更需要敢于承担风险的精神。当然，应当尽量减少风险，以保证改革的成功。
政策超前之所以有风险，是因为，实施超前政策，会与旧的或传统的体制发生冲突，与原有的利益格局冲突。如，深圳超前实施土地的有偿使用政策，就与当时国家的法律相冲突。深圳超前实行以市场调节为主的经济政策，就与中国当时的计划为主的体制相矛盾。深圳今后的超前改革，同样会与内地的某些方面相冲突，也会与中央的某些规定不一致。如，最近深圳准备对政府的审批制度进行改革，审批制度改革也是一项超前性的改革，内地的改革还没有深化到这一步。深圳进行这项改革是有风险的，因为许多审批是中央和省的有关文件规定的。深圳敢不敢突破这些文件的规定，大胆地进行审批制度改革，包括减少审批，增加核准与备案；规范审批行为，公开审批程序，减少审批环节。这些改革与一定的政府部门利益相冲突，也与国家的有些规定不一致，其风险是显而易见的。即使这样，深圳还是准备改革审批制度，因为审批制度的滞后性已严重影响了深圳政府的办事效率，也阻碍了经济发展，所以尽管有风险，深圳还是应当发扬敢闯敢冒的精神，大胆和慎重实施这项改革。现在深圳继续实施超前改革政策的风险比以前更大了。因为深圳成就显赫，在中央和全国倍受关注，而且深圳的改革已经进入到更艰难的阶段，因此其风险更大。在风险增大的情况下，如何发扬敢闯敢冒的精神，制定和实施超前政策，这是深圳市委和市政府面临的难题之一。
2.经济改革政策与政治改革政策协调问题
深圳经济的超前发展，得益于深圳实施超前的经济政策，于此相关的是，深圳的政治发展要不要超前，以与其经济超前发展相适应？问题的提出是由于，深圳的政治改革滞后于经济体制改革，表现为深圳的民主与法制建设还满足不了经济的快速增长需要，有些方面成为经济发展的障碍。深圳的行政体制改革也滞后于经济体制改革，政府职能转变不到位；政府机构改革不到位；人事制度改革不到位；行政法规建设不到位。离政府管理现代化的目标：管理的民主化、管理的法制化、管理的科学化、管理的专业化相去甚远。经济与政治发展的不协调，这不仅是深圳的问题，内地也存在，但深圳作为改革开放的实验场，它有条件，有责任，为政治与经济的协调发展探索一条道路。
现在的难题是，深圳敢不敢超前实行政治体制改革？有人认为，深圳只能在经济上超前发展，不能在政治上超前发展，因为深圳是经济特区，不是政治特区。这种观点，割裂了经济与政治的密切关系，其实，深圳经济的每一个成就，都与行政体制改革相关，而行政体制改革是政治体制改革一部分，没有政治体制改革的相对成功，就不会有深圳的经济奇迹。 深圳的行政体制改革许多方面领先于内地， 如深圳早在1981年就进行机构改革，现在已进行了五次机构改革，早就撤消了政府的专业管理局。深圳最先尝试政企分开，如，实行三个层次的国有资产管理体制，还最先实行企业的无行政主管制度。推行政府职能转变和依法行政。这些行政体制方面的改革都促进了经济的发展。所以，那种认为深圳的经济奇迹只是经济改革超前的结果，是不全面的。深圳的实践证明，政治体制改革是有巨大价值的。这次党的十五大报告中，已明确提出，政治体制改革要继续推进，这为深圳大胆推进政治体制改革提供了理论依据。
3.中央政策与地方政策的协调问题
虽然中央已制定了特区发展的有关政策，但经济特区作为地方事务，中央不可能对它作出详尽的政策规定。许多具体发展政策还得由深圳市委和政府制定。在执行中央政策的前提下，深圳有制定和选择具体发展政策的权力。问题是或难题是，深圳的许多政策选择受到中央政策的限制。如，中央把上海浦东作为改革的龙头，深圳特区的地位已下降，再加上中央政策向中西部倾斜，深圳的政策优势已减弱。在这种情况下，协调好深圳与中央政策的关系有难度。因为，深圳还希望保持自己发展的领先地位，还希望继续选择超前的改革与发展政策。但这种选择已比过去难了。其难在于，现在深圳的许多重大选择要经过中央和省的两级审批。深圳虽然是计划单列市，享受副省级待遇，但由于中央对副省级建制，计划单列市，没有更多的、明确的法律和政策规定，因此深圳应有的权力和地位是不明确的。由于其权力和地位的模糊性，所以，深圳许多事情是中央管，省里也管。这样，深圳拟实行的一些超前改革政策，就要既与中央协调，还要和省里协调（如深港合作政策）。此外，深圳一些重大项目选择要经过中央和省的两级审批。
上述政策选择难题，有些方面是深圳自身无法解决的，它有待于中央与地方关系的进一步理顺和规范，有些方面是深圳可以尝试和探索解决的。
二、政策选择优化的构想
1.遵循一定的理论原则选择政策
理论、政策、实践三者的关系是，理论是制定政策的前提，只有理论正确，才可能制定正确的政策。政策是理论的应用，是操作层面的理论。同时，政策还是从理论到实践的桥梁，没有政策，理论就无法成为实践。正确的理论要经过好的政策这个环节，才能成为指导实践成功的武器。好的政策要有科学的理论来指导才能产生。深圳怎样选择好的发展政策？我认为应该借鉴发展理论的原则，来制定选择深圳发展的政策。发展理论有这样几个观点应该遵循：第一，遵循全面发展观，选择经济、政治、文化全面发展的政策。第二，遵循可持续发展观，选择保护环境、使环境与经济、社会协调发展的政策。第三，遵循主体性发展观，选择尊重人、爱护人、人力资源开发的政策。深圳已形成了人才优势，应当进一步通过人才政策，保持这一优势。现在地区之间的竞争，很大程度上是人才的竞争，哪个地区吸引更多的人才，哪个地区发展的就快。第四，遵循全球发展观，选择深圳进一步开放、走向世界的政策。
邓小平的发展理论也有上述思想，但邓小平发展理论的核心观点是改革开放理论。而改革开放正是深圳发展的生命所在。遵循邓小平的改革开放理论，深圳应该选择更加改革开放的政策，这些政策包括，第一，选择好国有企业改革的政策，包括选择好“抓大放小”的政策；企业领导选拔政策；建立企业的动力机制、约束机制、监督机制政策。第二，选择好行政体制改革的政策，包括选择好，政府职能转变政策、政府机构改革政策、人事制度改革政策、行政法规建设政策。第三，选择好文化建设和精神文明建设政策。第四，选择好深港合作政策。深港合作不应只限于经济合作，还应当包括文化科技的合作，政府管理、社会治安、法制建设方面的合作。第五，选择好改善投资环境、吸引外资的政策。上述政策还没有完全选择好，需要进一步选择。
2.处理好政策选择的几个关系
（1）处理好中央决策与地方决策的关系
中央有决策权，地方政府也有决策权，这就需要处理二者的关系。处理好中央决策与地方决策关系的思路是：在服从中央决策的前提下，充分利用好地方政府的决策权。现在我国各地政策都是有差别的，政策的差异，导致了地方发展的差异。有些地方发展得快，与政策选择的好有关，如广东的顺德，内地的张家港等地，发展快的原因与当地的政策选择好有关。顺德不是经济特区，没有优惠政策，为什么也能迅速发展？这是由于顺德的发展政策选择得对头。所以，深圳现在不应该抱怨政策优惠减少了，而是应该充分利用已有的优势选择好政策。另外，要尽量争取中央的支持和理解，利用一切机会宣传深圳、解释深圳的政策。还要加大深圳发展的一些困难性问题的理论研究，将深圳发展的困难、问题展示出来，将这些研究公开披露和上报中央，争取获得中央更多的理解与支持。中央对深圳的支持不在于给深圳更多的优惠政策，而在于对深圳选择的超前性发展政策的支持。还在于对深圳充分利用好政策选择权的认可。
（2）处理好市委决策与政府决策的关系
市委决策与市政府决策的关系涉及到地方党组织与地方政府的关系问题，它已触及到地方政治体制改革的难点区域，它的解决很大程度上取决于国家政治体制改革的进程。现在我们党继续推进政治体制改革，深圳作为改革开放的实验场，是可以探索和尝试这个问题解决的途径的。这里要探索的问题有三个：第一，市委决策与市政府的决策怎样保持一致。第二，市委决策与市政府决策的分工、职责怎样明确。第三，怎样避免以市委决策代替政府决策，以发挥好政府决策的作用。这三个问题，涉及到党政两个序列的决策程序与体制关系。同时，也无法绕开人民代表大会这个环节。深圳人大对市政府的决策有监督权限，对市委的决策是否也有监督权限？在中国的现行体制下，党组织具有更大的作用，因此，处理好市委决策与市政府决策的关系关键在党。党具有改革的主动权和制约权，是处理地方党政关系的矛盾主要方面。
（3）处理好政策的合法化与合理化的关系
政策的合法化是指拟议中的政策方案获得合法地位，具有社会权威性和约束性的过程，它包括政策法律化、政策法规化和政策的社会化。
政策的合理化是指公共政策是否适当，是否符合客观需要和客观要求的问题。当某项政策方案转化为法律、法规或政策时，它只具有了合法的形式，但并不意味着它一定是合理的，因此，有必要通过政策分析、政策制定和政策评估的科学方法实现公共政策的合理化。
深圳有些现行政策虽然是合法的，但并不一定合理，如，一些政府部门的审批虽然有政策依据，这些政策又合法，但在市场经济条件下，并不一定合理。审批这种政府行为，在市场经济条件下，它只是一种市场准入与不准入的方式。而政府对市场的管理决不应限于准入与不准入。企业进入市场以后是否依法经营，是否生产合标准、合质量的产品？这种审批后的监督管理、服务性管理远远多于和重于审批。为什么政府部门热衷于审批而忽视监督管理？一是由于传统的政府职能所至，二是由于部门利益所至。传统的政府职能是与计划经济相适应的，计划经济要求政府以审批的方式分配物质、资金、人员。计划经济就是审批经济。这种计划经济的政府职能至今还没有完全转变过来。另外就是部门利益驱使。审批的不规范、不公开，带来许多部门利益，审批事项多的部门，请客的多，送礼的多，权钱交易的多。审批制度的不合理性越来越明显，因此，深圳要进行审批制度改革。这种改革，就涉及到政策的合法化与合理化的关系问题。
如何处理政策的合法化与合理化的关系？本文有两个建议：第一，以合理化为准则，对现有的政策进行清理。凡是合法但不合理的政策，应当通过法律程序予以取缔或废除。有些国家和省里的政策深圳无权取消。深圳只能取消深圳自行制定的政策。对那些明显影响深圳发展的国家政策，可利用深圳人大立法权，制定相应的政策来取代。第二，采取政策分析、政策制定、政策评估的方法，来提高政策的合理性。政策分析、政策制定、政策评估是公共政策合理化的三个程序，我们现在决策的缺陷是，不重视政策分析和政策评估这两个环节，仅仅重视政策制定环节，这样难免政策失误。政策分析可以增加政策的科学性、可行性、操作性。政策评估可以增加政策的民主性。我们的许多政策一方面缺乏科学性、可行性、操作性，另一方面缺乏民主制约性，这样就难以保证政策的合理化。