关于深化城镇住房制度改革的总体设想（上），本文主要内容关键词为：城镇论文,总体论文,住房制度改革论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国城镇住房制度改革虽然一波三折，但仍取得了一定的实质性进展和成效。城镇住房制度，也已出现一些根本性变化。我国的社会主义市场经济体制的框架已基本确立，经济发展进入了一个新的历史阶段。现存的住房制度不仅拖了其他方面改革的后腿，而且严重阻碍住宅业成为新的经济增长点。正因如此，深化城镇住房制度改革从来没有象今天这样重要和紧迫。本文将就城镇住房制度改革的目标、原则、方式等最基本的问题，提出深化改革的总体设想。
一、住房制度改革的目标
我国改革的实践表明，改革目标的正确选择是避免改革走弯路，加快改革进程、提高改革效率的关键。我国住房制度改革出现了推进不力、徘徊不前的局面与改革目标不明确或认识不同有着直接关系。在社会主义市场经济条件下，对我国的城镇居民应该实行什么样的住房制度？这是目前住房制度改革迫切需要明确的重要问题。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》将住房改革的目标确定为“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。”我们认为，这个表述缺少模式概念，不够完整，也缺乏系统性。我国完整的住房制度改革目标模式，大体应包括以下几方面的内容：
1.住房产权的私有化。住房制度改革的首要目标是建立以私有产权为主，其他产权形式并存的多元产权制度。基本内涵是：（1 ）居民个人拥有住房的所有权，即住房的占有权、使用权、处置权、收益权。住房私有受法律的保护。（2）企业、事业单位、社会团体、 慈善机构等具有法人资格的组织同样可以拥有住房的产权。（3 ）中央以及各级地方政府及其他国家权力机构提供给公务员使用的住房，其产权为政府所有。其中，第一类是私有产权，第二、三类是公有产权。在新的住房制度中，私房将是主要的形式。私人所拥有的住房既可以自行居住，又可以通过出租获利，还可以通过出售获得货币收入。法人拥有的住房是法人资产的一种形式，既可以通过出租给居民而获得收益，也可以作为解决法人内部成员居住问题的手段。政府所有的住房既可以用作解决贫困人口的福利，也可以提供给少数高级公务员居住。为此，政府所有的住房的使用对象将被严格地限制在特定的范围内。选择私有产权作为住房产权的主要形式，是社会主义市场经济的本质特征决定的。首先，住房作为一种生活必需品与粮食的性质一样，前者解决“温”，后者解决“饱”。住房作为一种最耐用的消费品与汽车、彩电没有本质区别，只是消费期持续的更长罢了。在市场经济中，所有的消费品应首先归个人所有，然后才能进行消费。住房也不例外。更重要的是，住房所具有的能够长期使用和保值、增值的特点，使其还可以成为一种有价值的投资品和私人财产的重要形式。在市场经济高速发展的今天，私人财产迅速增长。私人投资已经成为极为普遍的现象。只是由于制度障碍，居民住房还难以吸引大量的私人投资，致使银行储蓄、股票、债券等金融资产成为大多数人选择的私人财产形式。在发达市场经济国家，实物资产占居民家庭资产的70%，金融资产只占30%，不动产尤其是住房是私人财产的重要形式。住房的私有产权制度是住房成为私人财产的制度基础。住房产权私有制和社会主义的基本性质并不冲突。社会主义的基本特征之一是生产资料公有制为主，同时存在多种所有制形式。而住房属生活资料，而非生产资料，无论生活资料所有制性质如何变，都难以改变生产资料所有制的性质。所以住房作为生活资料和财产形式，一般不会演变为私人雇佣资本，从而不会动摇生产资料公有制在生产关系中的主体地位。马克思在《资本论》中否定生产资料私有制的同时，提出了“建立个人所有制”的历史任务。生产资料公有制与生活资料的私有制是社会主义经济制度相辅相成的两个方面。从分配制度方面看，对大多数人来说，拥有私人住房并不改变劳动所得作为主要收入来源，也无损于按劳分配制度。根据我国的情况，把住房作为投资品的居民毕竟是极少数。而我国农民住房制度的历史和现实都有力说明，住房私有与生产资料公有并不矛盾，即使在实行集体所有制（生产资料公有制的一种）的人民公社的鼎盛时代，农民住房也是私有的。今天，农村居民住房的迅速发展，丝毫没有改变农村生产关系的性质，也充分证明了住房从总体上看是一种非资本性私人财产的本质。
2.住房分配的货币化。城镇公房制度是旧的住房分配制度的结果。旧的住房分配与其说是福利性不如说是实物性更准确。无论是政府机关还是企事业单位的住房分配，几乎不考虑家庭人口，而是以职务、职称、工龄以及在本单位的工作年限等为主要标准。这些标准和制定工资标准的原则近乎一样。因此，这种住房分配制度是一种特殊形式的实物性收入分配制度，职工所分得的住房虽然不具有所有权，但具有使用权和继承性。产权制度决定分配制度，普遍的公房制度决定居民住房采取实物性供给制。当确定住房私有产权制度后，必须同时确立与之相适应的货币化分配制度。其要点为：（1 ）住房的私有产权必须通过货币支出来购买或通过货币支出来建造；（2 ）将住房的一次性实物分配转为多次性货币收入分配并体现在劳动收入分配中。具体来说，工资中应该包括住房消费支出。即相当于买房或租房的那部分国民收入（即原来集中在政府、企事业单位等机构组织中的住房基金）归回到国民收入的初次分配，纳入职工的工资，然后再通过居民的个人支出变为住房的消费资金，其中有公积金、住房储蓄、租金等。
3.住房租金形成的市场化。在社会主义市场经济条件下，实行按劳分配的原则形成职工在货币收入上的差距，其结果将是有一部分有能力购买住房，一部分无力购买住房，只能继续租用住房。加上有的住房特别是那些资产不能细分、权益分散的房屋，只能租，不能卖。因而租房将在居民住房中占有一定的比例。由于旧的住房制度中租金存在纯福利性，且由政府统一规定，难以补偿政府或单位为维护房屋所支付的费用，使住房的再生产难以进行，严重阻碍了住房产业的发展。加上无法展开竞争，更难以使住房租金合理化。市场化的住房租金形成制度，是实现住房租金合理化的必要途径。它与住房私有化同样是住房商品化的重要内容。虽然提高住房租金、实现住房租金形成市场化有助于推动住房私有化的进程，但是决不应仅仅把它当作促使个人购房、实行住房私有化的一项措施，而应把它作为城镇住房制度改革的一项重要内容。如果没有市场化的租金形成制度，住房私有化也就难以实行。实行新的住房制度，就要与货币化的分配制度相适应，与多种形式的住房产权制度相适应，改变福利性的租金办法，让住房租金在住房租赁市场中形成，并使居民所租赁的住房与其收入水平相适应。
4.住房交易的规范化。住房私有产权制度和货币化分配制度的运作，要求与之相适应的市场化交易制度。完善的市场化交易制度应包括：（1）住房的一级市场和二级市场。一级市场是指新建住房的买卖市场，市场主体是住房开发商、营造商和居民。居民通过一级市场购得住房的产权，使住房的产权首先从法律上得到确认。二级市场是住房私有产权出售、出租和交易市场，市场的主体是住房产权的所有者和住房消费者。（2）在两级市场上均通行等价交换的市场原则。即交换自愿进行，对象自由选择，价格和租金由市场供求关系决定。（3）政府是市场的管理者，包括建立市场和依法管理市场。政府对住房市场的管理和政府对其他消费品和投资品的市场管理，在原则上应该一致。没有交换与转让的产权制度是不完整的制度。缺乏健全的市场体系、产权关系也无法实现。
5.住房管理的社会化。城市住房和农村住房的明显区别之一是需要社会化的住房管理体制。农村住房一家一处，日常维护、环境保护均由住户自行完成。城市住房以楼宇为主，一幢楼宇的产权为众多的住户所分割。居民的产权不仅局限在一个单元之内，而且和其他居民分享公共用地和设施。这就需要有专门的物业管理机构来负责日常维护和环境保护。拥有产权的业主将物业管理委托给这种专业化的物业管理公司。与现行住房管理制度不同的是，这些专业化的物业管理公司和独立经营企业，不再局限于或隶属于行政部门，而是和房地产开发商和营造商更紧密地相关；业主可以对物业公司进行选择。为此，应该将现行的住房企业或单位所有变为公司所有，即由房产公司对住房进行经营和管理。现有的房管部门将从行政隶属关系中脱离出来，逐步演变成独立经营的物业公司。实行这种专业化、社会化的住房管理制度，是与私有产权、货币化分配和市场化交易等住房的根本性制度相适应的。独立的物业管理公司，独立的房地产开发机构，独立的中介机构，共同组成社会化住房管理制度的主体。
6.住房保障的多样化。住房的基本属性决定了即使在发达的市场经济国家也有其福利性的一面。社会主义经济的本质更决定了各级政府把解决居民住房问题作为社会发展的重要目标，作为社会保障的重要组成部分。社会主义市场经济下实行以私有产权为主体的住房制度，不仅不排斥住房保障制度，而且为建立行之有效的多样化的住房保障制度创造了必要的制度基础。多样化的住房保障制度主要由三部分构成：（1 ）对低收入和贫困人口的住房保障。政府所拥有的社会保障用房以低于市场价格的租金出租给低收入或无收入的居民。用于建造和维护社会保障住房的支出和用以社会保障住房的租金补贴均由社会保障基金支付，而且应作为一种政府的经常性开支。（2）对政府高级公务员的住房保障。迄今为止，世界上各国政府对在任的政府领导人和高级公务员的住房都有各种形式的保障制度。原因在于，这部分人的货币收入无法满足与之地位相适应的住房需要。国家领导人的住房保障是为了维护一个国家和政府的尊严；高级公务员的住房保障是为了维护政权的稳定性。但是，这种住房保障仅局限于任职期间，并且有较严格的范围控制。（3）其他住房保障。诸如企事业以及各类法人，为本单位的特殊目的，在特定条件下，对特殊人才提供住房保障。多样化的住房保障制度的作用就是最大限度避免出现社会性的问题，弥补私人产权制度所固有的缺陷，又不破坏这一制度的正常运行。
综上所述，住房产权的私有化、住房分配的货币化、住房租金形成的市场化、住房交易的规范化、住房管理的社会化、住房保障的多样化，共同构成城镇住房改革目标模式的基本框架。
二、住房制度改革应遵循的基本原则
从现有体制到目标模式的转变就是改革过程。改革的对象主要有两个方面，即对存量的制度变革和建立新的增量形成机制。前者是对现有利益格局的重新调整，后者是建立增量的利益形成机制。改革的难度在于，旧的利益格局难于调整，因为改革涉及到政府与单位、单位与单位、单位与个人、个人与个人之间多种利益关系的调整；而新的机制的形成又受到旧的体制及其他重重障碍的制约。住房改革很难象价格改革那样通过“调”“放”结合，双轨并存的过程，渐进地由计划分配走向市场分配。也难以象所有制改革那样，在国有经济的旁边，依靠增量改革，生长出日益成为经济支柱之一的非国有经济。“摸着石头过河”这一行之有效的改革方式，在住房改革上需要进一步的明确。正是由于住房改革是重大的利益关系调整，因此在确定改革的道路、方式、步骤之前，有必要明确改革所应遵循的以下一些基本原则。
1.向前看的原则。旧的半实物性、半供给制并带有福利色彩的住房制度，制造出一个利益格局极不平衡的住房存量。而过去的改革又形成了极不相同的增量形成机制。尽管在中国大多数事业单位和国有企业，均被赋予一个与国家机关工作人员相类似的级别且每一级别所应享有的住房面积亦有相当明确的规定。但是在改革之前，同一级别的干部职工即使在同一个城市也会由于所在工作单位不同而拥有不同面积的住房。这种情况在经过近20年的改革之后不仅没有改变反而加剧了。自1978年的改革以来，中国最大的变化是资金使用权限，资金来源和资金分配制度的变化。国有企业职工住房的状况很大程度上取决于这个企业的经营状况。党、政部门干部的住房很大程度上取决于所在单位支配资源的权力和能力。更重要的是，现有的住房分配制很难严格执行统一的住房标准，其结果一方面是超标准的现象随处可见，另一方面则是达不到标准的情况普遍存在。于是在不同行业、部门、级别的企业事业单位中，职工的居住水平在客观上存在很大的差异，即使是在同一单位，由于年龄、工龄、职务的不同，职工的住房也存在很大差异。这种住房分配制度所造成的住房占有、使用上的不公平，是几十年来历史的产物，也是推进房改所遇到的最大障碍。解决这一问题，必须贯彻“向前看”的原则，不能企图在原有制度框架内，按照某一原则调整好利益格局后再进行改革。贯彻“向前看”的原则：（1 ）要承认旧的住房制度所造成的有人占便宜、有人吃亏的既定事实，不要纠缠历史旧帐。但又不等于承认现有的和传统的住房制度所造成的事实是合理的，而是要在建立新体制的改革中逐步解决。必须充分认识到，只有在新的住房制度下才能实现住房公平原则。（2）要在处理利益冲突时宜粗不宜细， 为此需要采取“一刀切”的做法。即在某一明确的时点，在某一方面对某一些人实行新的规则。（3）要使改革的重心牢牢地放在建立新体制、 形成新机制的基本上。改革与调整的出发点是向目标模式前进。改革不能“向后看”。如果“向后看”，几乎每一个人都会找出在传统体制和现存制度中受到不公平待遇的理由，从而产生对改革的抵触。
2.政府、单位、个人三者分担改革成本的原则。中国近20年的改革有力地促进了经济的发展和社会的进步，但也为此付出一定的代价。如价格改革曾付出物价上涨的成本，国有企业改革也正在付出诸如工人下岗待业等成本。广大群众获得了实惠，增加了收入，提高了生活水平。但同时也负担了一定的改革成本。住房制度改革也将同其他改革一样，建立新机制必须通过新的投入来启动，依靠新的投入打破原来的和现有的格局。这些新的投入便是改革的成本，而这些改革成本同样需要政府、单位、个人三方面共同分担。政府分担改革成本，就是要在一定时间内增加财政支出，用于提高公务员和经费来源于财政的事业单位的职工工资，用于增加离退休和社会贫困人口的补贴，用于支持建造廉价商品住房。单位分担改革成本，就是要承担单位必须交纳的住房公积金的一部分，必须承担提高职工工资所形成的产品成本上升的压力。个人分担改革成本，意味着居民必须用个人收入（无论是以往的储蓄还是新增加的收入）来购买公房，支付上涨的房租，必须接受压缩其他消费和个人支出的现实，重新安排家庭财务计划。住房改革所必须支付的成本，如果仅仅由政府或单位或个人单方来承担都是难以接受的。尽管在理论上增加工资的支出和提高租金的收入可以对冲，但是实际上，原有住房分配并未严格按照统一规则进行，提高工资的支出和提高租金的收入肯定在量上相差很大。而不增加收入，不进行适当的补贴，完全由个人来承担购买公房和提高房租的成本也会遭到大多数人的抵制。因此，坚持政府、单位、个人三者分担改革成本的原则，就会最大限度地调动三者的积极因素，弱化三者的消极因素；从而使改革能够迅速顺利推动。只有付出成本才有权获得收益。政府、单位、个人三者共同分担住房改革成本的同时，也获得了共同分享改革收益的权力。政府通过出售公房、提高租金一定会增加收入；通过减少或取消对公房维护保养的补贴，减少对住房的直接投资一定会减少支出。待新的住房制度建立之后，政府不但会卸掉沉重的包袱，而且会通过住宅业的发展带动相关产业的发展和各种房地产契税形成新的财源。企业在住房改革中不仅将解决职工住房这种社会职能通过收入分配渠道分离出去，而且会非常有助于国有企业走上现代企业制度的轨道。居民个人则会在房改中得到最为明显的收益。一旦住房成为个人财产之后，不仅个人消费、储蓄、投资行为会大大改变，而且在个人财产取得不动产的形式后，居民在通货膨胀中所遭受的损失将明显降低，居民个人的社会行为和动机会更稳定更长远。
3.上下结合，以大城市为重点和领导干部带头的原则。住房改革涉及面广，上至高级公务员下至普通职工都要参加。所谓上下结合的原则，就是在住房制度改革中要将自上而下和自下而上的方式相结合。我国有些改革是自下而上进行的，如农业，即先有了改革实践再有改革的政策和方案。有些改革则是自上而下进行的，如价格改革。实践证明，凡是涉及全局性的改革，涉及到多方位的利益调整，自上而下的改革应该是主要方式。住房改革是涉及各个阶层切身利益的改革，其攀比性较强，改革的难点多集中在首都和特大城市，改革的阻力又主要集中在领导干部层。住房制度改革实行上下结合，包含两层意思：（1 ）指在大中小城市中，改革应先从大城市开始；（2 ）指领导干部和一般居民都要参加住房制度的改革，但领导干部必须带头。这样，改革先以大城市为突破口，取得成功，中小城市的住房改革问题将迎刃而解。同时，通过各级领导干部的层层带头，积极参与，就可以带动广大居民群众，变成干部群众的自觉行动，住房制度改革就一定能顺利推进，取得成功。公务员的住房宜先福利房后商品房，即在职期间，住政府供给的低租金的福利房，离退休后购置商品房。为解决购房资金，可采取两种方式：（1）离退休时，一次性补助购房款；（2）提高公积金中由单位支付的比例。1949年以前参加革命的老同志，一律免费居住公房，或者象征性地交低租金。其子女不能继承住房，必须向其他居民一样参加住房改革。现职军人和职业军官的住房应在房改的范围之外。国外的经验表明，职业军人的住房和一般居民的住房有本质的区别。为维护军队的稳定性，为职业军人、高级军官提供住房是天经地义的。这部分开支应列入国防预算。需要解决的是，在国防预算中追加退役军官住房的一次性补贴的开支，从而增强退役军官到地方后自行购置住房的能力。士兵作为义务服役，军队没有义务承担其退役后的住房问题。
4.属地化的原则。住房总是土地的附属物，而土地是不能移动的，因此住房表现出极强的地域性。中国地域广阔，生产力水平和收入水平在不同地区、不同城市差别很大，其住房价格也相差很大，致使住房改革的难度也存在很大差别，因而改革的步骤、方式可有不同的选择。中央提出坚持统一政策下各地方可因地制宜、分散决策的原则是非常正确的。但是在贯彻分散决策原则的同时，还必须贯彻属地化的原则。这个问题在北京表现得尤为突出。属地化原则涉及的对象主要有：中央国家机关；中央直属机关及其在各省市的分支机构，可派出机构；中央在各省、市、自治区的直属企业；省、市在各地、市的直属企业等等。其住房改革是单独行事呢，还是遵照所在地方的政府规定统一进行？对此，需要运用属地化的原则来解决这个问题。所谓属地化原则，就是在同一城市内，改革不因职工所在单位不同而有所差别，而要按照同一标准和要求，统一改革，统一进度，统一安排。（未完待续）