利益相关者的视角：我国农村职业教育制度的改革与创新，本文主要内容关键词为：职业教育论文,视角论文,利益论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.21 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2009)0030-0014-04
进入新世纪以来，农村职业教育的发展引起了我国政府的高度重视。农村职业教育制度作为影响和制约农村职业教育发展的重要因素，首当其冲地应该进行改革与创新。利益相关者理论强调，制度的生命力绝不仅仅来自于制度的主要供给者——政府，还来自于利益相关者之间的冲突与合作，这就要求制度及其变革必须考虑每个利益相关者的权益。鉴于此，农村职业教育制度的改革与创新就必须充分考虑不同利益相关者的利益诉求，以使创建的农村职业教育制度能够协调、化解制度变迁过程中出现的各种利益冲突，实现利益相关者的利益共赢，从而促进农村职业教育的持续、健康发展。
一、农村职业教育的利益相关者
利益相关者(stakeholder)的英文原意为“筹码持有者”，有别于“股东”(stockholder)，指的是在赌场中持有筹码，可以下注的人。1984年，弗里曼(Freeman)在《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中提出了利益相关者的经典概念，即“利益相关者”是指能够影响组织目标实现的或组织在目标实现过程中所能影响的团体和个人。利益相关者理论认为，任何一个组织的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，组织追求的应该是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某一个体的利益。农村职业教育的改革与发展同样不仅仅依赖于政府的支持，而是需要所有相关利益者的共同努力与合作。在农村职业教育及其制度变革过程中，所有的利益相关者都表现出各自的利益诉求和行为取向，可能相互一致，也可能发生冲突。正是在这种利益冲突与协调过程中，农村职业教育的发展方向和制度规范最终确定下来。换句话说，这些“利益相关者”在制度变迁中的相互冲突和相互制衡共同决定了制度变迁的矢量方向和运行效率。具体来讲，农村职业教育的利益相关者主要包括：政府及农村职业教育的主管部门、举办农村职业教育的各类机构，以及企业等用人单位和接受农村职业教育的各类群体。
（一）政府及农村职业教育的主管部门
政府是农村职业教育的重要利益相关者。政府作为公共利益的代表，有责任提供必要的教育资源（包括经费、师资和制度等）来举办农村职业教育，并促进农村职业教育的发展。具体来讲，政府及农村职业教育管理部门在农村职业教育中的主要收益包括：第一，实现社会整合与社会控制，以保持社会稳定。农村职业教育的重要功能之一就是通过对学生以及失业人群进行教育和培训，减少失业和保障就业，进而维持社会稳定。第二，促进农村经济的快速与持久增长。我国“三农”问题的解决、社会主义新农村建设、现代农业的发展以及农民增收，都需要大力发展职业教育，特别是大力发展农村职业教育。第三，教育体系协调发展的需要。从整个教育体系协调发展来看，我国不能只发展普通教育，同时也需要大力发展职业教育。所以，国家提出了“加快教育结构调整，促进各级各类教育协调发展”的政策。政府及农村职业教育管理部门在农村职业教育中处于强势选择地位，是农村职业教育发展状况的主要决定因素。不过，当前我国农村职业教育存在着多头管理和交叉管理的现象，不仅不可避免地造成了资源分割，而且不同主管部门之间往往由于本位主义而产生利益冲突与矛盾。
（二）农村职业教育办学机构
农村职业教育办学机构作为政府的“代理人”和直接的教育教学实施者，同样是农村职业教育的重要利益相关者。农村职业教育办学机构在农村职业教育中的利益追求主要包括：第一，完成政府所赋予的任务——为农村经济社会发展培养必需的技术人才，实现本身的教育功能。第二，通过为受教育者提供优质教育和就业保障，吸引更多的受教育者，特别是优秀人才接受农村职业教育。第三，为企业输送适合的人才，从而吸引企业更好地参与农村职业教育的举办。在实践中，由于政府、受教育者和企业之间的利益需求并不完全一致，所以农村职业教育办学机构在实现自身利益的过程中不可避免地会陷入利益冲突之中。同时，农村职业教育办学机构之间也会由于分属不同的主管部门而出现利益诉求上的不一致或冲突。
（三）企业等用人单位
当前，农村职业教育所培养的技术人才相当一部分会进入企业，所以企业等用人单位同样也是农村职业教育的主要利益相关者。企业等用人单位可以从农村职业教育中获得的主要收益有：第一，以企业为主导的产业界期望获得“即插即用”，而且具备能够迅速适应生产技术发展和岗位变换能力的职业劳动者，在学校教育与工作岗位之间实现零距离对接，降低企业生产成本和提高员工对企业的经济价值。第二，企业等用人单位还希望通过参与农村职业教育的办学为企业赢得较高的社会声望，而这主要取决于农村职业教育本身的社会地位。现实中，我们一方面埋怨企业界、工商界对农村职业教育的冷漠；另一方面在制度上却忽视与企业主动深入地联合，如在教育质量评价上不注重吸引企业的有效参与，专业改造也很少考虑企业的意见，特别是在发展战略、总体规划、重大决策上没有广泛采纳企业的建议等。
（四）接受农村职业教育的各类群体
受教育者是学校存在的理由，理所当然地应该成为农村职业教育主要的利益相关者。他们期望从农村职业教育中获得的利益主要包括：第一，获得一份可以谋生的工作。从自身的职业前景考虑，每个受教育者都希望成为就业市场所需的稀缺性、高价值含量并具有发展潜能的“人力资本”，而不仅仅是学校眼中的已达到某个技术等级的“合格人才”。因为只有这样才能适应社会与自我生存发展的需要。第二，实现上升的社会流动。农村职业教育的受教育者还有着潜在的特殊价值取向，即谋求与普通教育和城市职业教育的“教育产品”等值的利益目标。“职卑普尊”、“城优乡劣”的就业机会分配使农村职业教育的“教育产品”通常被排斥在“主要劳动力市场”之外，因而受教育者迫切要求通过农村职业教育制度变革等方式重新定位其在就业过程中的“位置”，获得在主次两个劳动力市场间进行流动的机会。农村职业教育的受教育者属于处于劣势选择地位的利益相关者，在制度的博弈过程中话语力量微弱，常常是“沉默的大多数”。所以，他们的利益往往得不到应有的尊重和重视，于是他们往往会采取“用脚投票”（即不合作）的方式来抵制无视他们利益的制度或制度变革。[1]
二、我国农村职业教育制度的改革与创新
从利益相关者的角度来看，农村职业教育制度的生命力绝不仅仅来自于政府这一制度的主要供给者，还来自于不同利益相关者之间的冲突与合作，这就要求农村职业教育制度的改革与创新必须考虑每个利益相关者的权益。
（一）构建和完善利益表达机制，保障利益相关者的合法权益
任何一项制度要发挥其整合、均衡利益相关者的作用，首要的前提就是制度供给者（政府）的利益综合必须建立在各利益相关者充分的利益表达之上。因此，在农村职业教育制度的改革过程中，政府应该建立和完善各种利益表达渠道，尤其是要采取切实可行的措施畅通弱势群体的利益表达渠道，从而使各阶层的合理利益诉求通过正当、合法的渠道输入公共政策的制定过程中。当前，政府应该重点完善以下四种利益表达渠道：
第一，充分发挥人大代表和政协委员的“利益代表”作用。农村职业教育制度变革是一个涵盖政府及主管部门、农村职业教育办学机构、企业，以及受教育者等多个利益相关者，涉及管理体制、办学体制等多个层面的改革，其最终的决策要从国家层面来予以实现。因此，各利益相关者，尤其是弱势群体的利益诉求只有在人大和政协中有充分的表达，才能最大限度地保证农村职业教育制度的变革始终体现最广大人民的根本利益。第二，切实发挥专家学者的参谋作用。各利益相关者，特别是弱势群体往往由于知识、视野有限而无法准确表达自己的利益诉求，尤其难以就制度安排提出具有建设性的意见与建议。这就需要知识精英通过各种方式帮助他们表达相关的利益诉求，同时也为政府协调不同利益相关者之间的利益提供有效的对策。第三，有关部门应该建立关于农村职业教育的信息公开制度，相关重要决策的咨询、论证和听证制度，以扩大和确保利益相关者的知情权和参与权。第四，充分利用广播、电视、报刊、网络等大众传媒的开放性和社会性，使其在农村职业教育制度改革过程中不仅成为政府宣传农村职业教育重要性、吸引社会大众接受农村职业教育的重要渠道，同时也成为其他利益相关者表达要求和呼声的有效渠道，使政府能够更为全面地掌握各利益相关者的利益需求，并及时采取措施化解和消除各种（可能存在）的利益冲突。[2]
（二）重组农村职业教育管理体制，协调主管部门及办学机构间的利益关系
政府应该重组农村职业教育管理机构，协调各主管部门及办学机构之间的利益关系，从而改变目前农村职业教育多头管理和资源分割的现象，实现农村职业教育资源的统筹使用和发挥整体效益。具体来讲：
第一，中央政府可以成立一个职业教育的高层行政管理机构——“职业教育统筹发展管理委员会”，该委员会的主任由国务院主要领导（如副总理）担任，委员由各有关部门的负责人组成，其主要职责是负责领导和协调全国职业教育的统筹发展。“职业教育统筹发展管理委员会”应该建立“职业教育联席会议制度”，站在我国职业教育全面、统筹发展的高度来统一制定和出台职业教育发展的政策、规划等，负责统筹城乡职业教育资源和不同部门、不同机构的农村职业教育资源，研究和解决农村职业教育改革和发展过程中出现的新情况、新问题，并制定和落实解决问题的具体措施。第二，改革县级职教中心的领导体制，形成城乡职业教育发展的互动机制。在县级城乡职业教育的统筹发展上，可以效仿城乡义务教育均衡发展的制度安排，实行“以县为主”的管理体制。为此，各县应该改革县级职教中心的领导组织机构，由县级主要领导（如副县长）担任领导小组的组长，成员由教育、劳动等相关部门的主要领导组成。职教中心的主要职责是协调职教中心与各县级政府职能部门之间的关系，统一城乡职业教育发展规划，统一城乡职业教育资源配置和城乡职业教育发展体制，以及制定相关的具体政策措施等。[3]
（三）构建农村职业教育经费投入新体制，明确各利益相关者的投入职责
当前，政府应该创建农村职业教育经费投入的新体制，明确各利益相关者的投入责任，拓展农村职业教育经费的投入渠道，促进农村职业教育的持续、健康发展。
第一，各级政府应该进一步明确各自对农村职业教育的经费投入责任。首先，中央财政应该进一步加大对农村职业教育转移支付的力度，并采取区别性的财政投入政策，对县域经济比较困难的地方实施重点支持。其次，省级政府应根据本地实际情况，加大对本地区农村职业教育的专项投入，同时对中央财政涉及本级政府管辖范围内的重点支持政策要在经费上给予一定比例的配套。再次，县级政府应该保证县级财政投入占到整个农村职业教育投入的大部分，并且建立“职业教育经费专户”以确保中央、省级财政用于农村职业教育的转移支付如数到位。此外，在我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的大背景下，各级地方政府要创造性地出台将城市教育附加费用于农村职业教育的政策，促进城乡职业教育的统筹发展。[4]第二，企业和受教育者作为农村职业教育的直接利益相关者，同样应该在农村职业教育的经费投入上承担相应的责任。在当前我国农村职业教育受教育人群还主要集中在中低收入家庭、企业对农村职业教育投入积极性不高的情况下，政府各有关部门应及时出台鼓励向农村职业教育投资的相关配套法律法规。具体来说：一是对贫困学生实施以贷款为主，“奖、贷、助、补、减”相结合的助学制度；二是综合运用税收、补助等经济杠杆，以及校企结合等办学模式，为社会力量、特别是企业投资农村职业教育创造良好的环境；三是落实国家鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学的财税政策。对通过政府部门或非赢利组织向农村职业教育团体或个人资助和捐赠的，使其按规定享受税收优惠政策等。
（四）逐步完善职业教育体系，满足利益相关者的高层次利益需求
职业教育的高移化既是教育结构合理化、普通教育与职业教育协调发展的必然要求，也是人们教育需求不断上移的必然反映，同时还是企业对员工素质要求普遍提高的必然结果。为此，国家应该采取必要措施来改革与完善我国的职业教育体系。具体来讲：
第一，国家应加强对中、高职衔接的支持力度。高等职业院校不应是首先录取普高毕业生，而是应该优先录取职校毕业生。我国高等职业教育可以采取两次录取的方式：第一批录取中等职业学校毕业的学生，第二批录取普通高中的毕业生，从而拓展农村职业教育学生升学的机会。第二，国家应该采取有效措施沟通普通高等教育与高等职业教育之间的关系。政府可以效仿中小学的教育硕士制度，在高等普通院校建立职业教育硕士制度，为（农村）职业教育的受教育者提供获取更高学历文凭的机会和平台，从而更好地满足个人对升学、企业对高规格人才的利益需求。第三，国家可充分利用现有的高职教育资源，在普通高校举办二级学院，将条件较好的成人高校通过改制举办高职学院。部分条件较好的中职学校也可以升级为高职学院。[5]此外，国家应该根据经济社会发展状况，逐步建立与普通高校相对应的专科、本科、研究生等各层次配套的高等职业教育体系，从而吸引更多的人接受（农村）职业教育和提高（农村）职业教育在企业等用人单位中的就业地位。
（五）大力推动农村职业教育集团化办学，实现“校、企、生”利益共赢
当前，我国企业在农村职业教育的“校企合作”中积极性不高是最常见的问题。其根本原因在于当前的“校企合作”没有充分考虑和满足企业的利益诉求。近年来，职业教育的集团化办学作为我国职业教育制度的一项重大变革，使职业学校和企业之间的关系发生了深刻变化，使校企之间的一元关系变为多元关系，同时还促进了城乡合作、区域合作及中高职之间的合作，对农村职业教育来说是一条有价值的发展新路。
为了促进这一模式的完善和推广，政府可以采取以下几项措施：第一，政府要在建立联席会议制度的基础上，建立由行业、企业等多方参与的专门管理机构，对农村职业教育集团化办学进行评估、指导，实现学校教育资源和企业社会培训机构资源的相互整合。第二，制定相关的法律法规，把有关农村职业教育校企合作、集团化办学的有关要求用法律固定下来，并规范政府、学校、企业等在集团化办学中的权利与义务。第三，政府有关部门应通过创设环境、搭建平台、制定政策、提供信息服务等措施，引导农村职业教育办学机构面向市场，搞活机制，自主办学。第四，政府应该通过给予财政专项经费支持、采取国家专项发展计划、出台优惠税收政策等措施激发企业参与农村职业教育集团化办学的积极性。[6]
（六）构建统一的职业资格证书制度，赢取利益相关者的广泛认同
职业资格证书不仅是一个人所获（农村）职业教育程度及其相应社会地位的重要表征，而且是企业鉴别和选择人才的重要机制，同时还是（农村）职业教育凸显独特价值的重要因素。当前，我国迫切需要建立统一的职业资格认证制度，消除不同类型职业资格证书相互重叠和“泛滥贬值”的现象，提高职业资格证书的社会地位，从而取得利益相关者的广泛认同。
第一，国家应该提高职业资格证书的社会地位，使之与学历文凭并重。首先，国家应该实现职业资格证书与课程、学历证书的互换，使职业资格证书具有良好的灵活性和适应性。其次，（农村）职业教育的资格证书应该对社会人群开放，使学校可以为社会各类人群提供培训考证的机会和平台，从而实现“多方共赢”，提高（农村）职业教育资格证书的社会认同度。第二，国家应该严格制定与企业岗位相适应的职业资格证书考核标准，使证书与岗位挂钩。基于（农村）职业教育的职业资格证书应适应生产技术的发展，这种适应性归根到底是（农村）职业教育应与企业界对人才的需求相一致，只有这样才能起到人才鉴定作用，形成职业资格证书在（农村）职业教育和就业中的突出地位。当然，在这一过程中，政府必须充分发挥行业协会对制定职业标准、严格就业准入、普及职业资格证书等方面的作用。[7]
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