英国电信改革成功的奥秘，本文主要内容关键词为：英国论文,奥秘论文,电信论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国是世界上第一个开放电信市场的国家。经过20余年的电信改革，英国电信市场从完全垄断逐步走向完全开放。经过了寡头垄断、双寡头垄断，然后走向完全开放。从英国电信业开放和发展阶段看，它走的开放竞争的道路颇具有典型性。本文拟对英国电信业20余年改革中政府管制经验进行比较系统的回顾和评析、以期对我国电信产业的下一步改革有所启示。
一、英国电信业规制改革的具体措施与市场绩效
（一）具体措施
1、产业进入规制政策
在英国，由于其意在引入竞争的同时增强BT公司的竞争实力，为以后的全球竞争作准备，因此在产业进入规制方向遵循了循序渐进的原则。1981年《电信法》颁布，邮政和电信分开。同年年底，由C&W、巴克莱商业银行和英国石油公司成立了由C&W控股的Mercury通讯公司，Mercury公司主营的业务包括提供主要商业区的电话线路，提供国内、国际长话业务等。该公司1982年获得了英国政府颁布的电信运营许可证，政府允许Mercury通信公司建立国内第二个固定电信网络，与BT公司（英国电信公司）在国内展开竞争，从此，英国电信业形成了“双寡头垄断竞争格局”。1984年英国政府又通过了《1984年电信法》，根据该法建立了独立的电信管制机构——电信办公室OFTEL（the office of the telecommunication），电信总长与贸易产业国务大臣共同对国内电信运营实行统一管制。电信法要求电信公司必须满足合理的电信服务要求，确保取得执照的运营商按执照规定提供电信服务的能力、保护用户、买者在电信服务和设备在价格、质量等方面的利益，强化电信业的效率和运营商之间的有效竞争。在固定电话双寡头垄断政策得到稳定和巩固以后，英国政府开始在移动通信业务引入双寡头垄断。1985年，英国政府向Cellnet和Roca-vodafone发放经营蜂窝电信网的许可证，使英国移动业务出现了两个相互竞争的主体。1987年开放了增值数据业务和国际租用电路的转售业务。
在双寡头垄断政策实施了8年后的1991年，英国政府颁布了题为“竞争与选择：20世纪90年代的电信政策”白皮书。在对双寡头垄断政策的效果作出适当的评价以后，结束了80年代以来英国基础电信市场由BT公司和Mercury两家公司进行双寡头垄断竞争的政策，OFTEL（英国电信管制局）宣布除了在国际通讯方面仍由原来的两家企业经营外，开始在国内通讯领域发放新的许可证，并在1993、1996年陆续宣布开放移动电话领域和国际通讯市场，直到1998年，英国电信市场才实现全面开放。目前，英国已经有150多家企业取得从事通讯业务的许可证。
2、电信价格规制政策
1984年英国电信进入了BT公司和新兴运营商Mercury通信公司长达7年的双寡头垄断时期。政府对BT公司进行了私有化改造，向公众出售了51％的股权。BT公司私有化以后，长市话的交叉补贴问题凸显出来。因此BT公司以资费和成本背离为由，对资费进行了重大调整，但其实际只是降低了和Mercury公司在竞争业务的资费，提高了垄断经营的价格。为了找到一个能控制垄断企业价格的办法，英国政府委托当时在伯明翰大学任商学院教授的斯蒂芬设计了一个价格管制模型。他认为竞争是反对垄断、保护消费者利益的最好手段，而控制价格本身不是一种理想的办法，因为不断降低价格会抑制竞争者进入市场。因此，价格管制的主要目标应该是把价格和利润保持在一个既不失公平，又使企业提高效率的水平上。他还认为，价格管制还需要区别各种利润来源：高效率的绩效、垄断力或是纯粹的好运。他创造了一个将管制价格和社会零售物价指数、生产效率相联系的价格管制模型，这就是世界上著名的最高限价管制模型。
这个模式可用公式表示为：PI≤RPI-X
其中PI表示控制电信业务的价格指数；RPI表示社会零售价指数，即通货膨胀率；X表示调整生产效率。这个公式的实质是在现行资费基础上，由政府管制部门针对零售物价指数（RPI），规定一个企业的调整生产效率（X），电信资费的上调幅度不得超过RPI-X的标准，从而确定了资费的上限。只要X大于零，意味着电信资费的上涨幅度应该低于零售物价的上涨幅度，相当于要求企业提高生产效率和降低资费。如果X大于RPI，RPI-X为负值，则意味着电信企业应该绝对降低资费。如果电信企业希望取得较多的利润，只能努力降低成本，提高生产效率。使企业实际生产效率高于政府规定的X值。最高限价管制适用于竞争性市场。由于竞争性市场上普遍存在的降价竞争，企业不可能再通过高价取得高的资费，迫使电信企业努力提高劳动生产率，降低生产成本。
在实际价格上限制管制的过程中，管制者和被管制者谈判的焦点是X值的确定。自1984年实施价格上限管制以来，所采取的计算公式和调整生产效率如表1所示。通过表1可以观察到，英国电信业上限管制有逐渐放松的趋势。最初价格上限为RPI—3％，1989年紧缩至RPI—4.5％，1991和1993年又进一步紧缩至RPI—6.25％和RPI—7.5％。近年来，由于电信市场竞争日趋成熟和激烈，价格上限才放宽至RPI—4.5％。
表1 OFTEL对英国电信实施的价格上限管制
┌──────────┬──────┬───────────────────┐
│年 份 │价格上限公式│管制范围 │
├──────────┼──────┼───────────────────┤
│1984.8.1—1989.7.31 │ RPI—3％
│本地国内电话价格 │
├──────────┼──────┼───────────────────┤
│1989.8.1—1991.7.31 │ PPI—4.5％ │扩大到运营商协助呼叫和任何新的收费服务│
├──────────┼──────┼───────────────────┤
│1991.8.1—1993.7.31 │ RPI—6.25％│国际电话、电话号码查询纳入│
├──────────┼──────┼───────────────────┤
│1993.8.1—1997.7.31 │ RPI—7.5％ │线路出租纳入 │
├──────────┼──────┼───────────────────┤
│1997.8.1—2002.7.31 │ RPI—4.5％ │仅限于非竞争性服务和瓶颈服务，包括互联│
│││线路出租、本地呼叫、全国呼叫和国际呼叫│
└──────────┴──────┴───────────────────┘
资料来源：刘戒骄《英国电信业的放松管制和对主要运营商BT的再管制》
3、互联互通规制政策
互联互通问题向来是各国电信管制的核心问题之一。在电信市场上占主导地位的电信运营商为了达到排斥竞争对手的目的，总是想方设法地拒绝与其他竞争企业联网或者是通过制定尽可能高的联网成本价格使竞争者望而却步，这严重地阻得了电信业的健康发展。由于BT公司在英国电信市场上具有主导地位，它完全有能力通过拒绝与其它竞争企业联网而排斥竞争对手，或制定尽可能高的联网费。因此互联互通的决定权不能掌握在BT公司手中。为此，经过广泛听取社会各利益集团的意见和反复论证，OFTEL要求BT公司和任何具有合法权利经营通信网络的电信企业实行互联互通。
在互联使用费的管制上，英国电信业在不同阶段互联使用费管制方法各不相同。在市场开放初期，运营商之间无法在互联使用费上达成协议，最终都由OFTEL出面确定互联使用费。但这种管制机构竞价的方法不利于激励主导运营商提供互联的积极性。后来，OFTEL采用基于长期增量成本的网络资费管制体系，将互联服务分成竞争性业务、未来竞争性业务、非竞争性业务。竞争性业务不在管制范围内，BT公司可自由定价；未来竞争性业务在管制规定出台初期受到价格上限的保护，价格不发生变化，而如果管制规定在管制期内发生变化，那么价格管制也将发生变化；非竞争性业务在管制规定的有效期内都受价格上限的管制。
4、普遍服务规制政策
普遍服务是指任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务，而且服务质量和价格一视同仁。换言之，电信普遍服务就是对任何人都要提供无地域、质量无差别且能承担得起的电信服务。电信普遍服务的内涵有三点：无论住在任何地方都可以得到电信服务（Availability）；任何人都要能得到付得起的电信服务（Affordability）；信息资源接入的普遍性（Accessibility）。
英国在实施电信普遍服务上是比较成功的。它的做法包括明确确定普遍服务的范围和目标，1984年英国《电信法》中明确界定普遍的定义和业务范围。英国普遍服务是指为在本国任何有人居住的地区提供电话业务，包括公用电话和查询业务，任何一经营商中只要其占有电信市场总销售额4％的利润，或在法律上被视为占统治地位的许可证持有者，就有义务提供普遍服务。同时英国还确立了普遍服务的资金来源和收取对象。英国电信普遍服务基金主要是由众多电信企业共同提供资金的。为切实保障电信普遍服务基金运作的高效和安全，建立健全的监管体系成为必需，其最基本的前提是要设立公正、稳定，权威的电信普遍服务基金管理机构。英国的电信业的普遍服务基金都由OFTEL来负责监督和实施。为了促进新技术的发展和有效地引入竞争，在普遍服务资金收取的问题上，OFTEL对于不同规模的电信企业收取不同的普遍服务基金。
（二）英国电信业放松规制的市场绩效分析
英国电信业经过规制改革之后，电信业的市场绩效明显提高。以BT公司为例，BT公司通过不断的内部组织机构和运营体制改革，大大提高了效率。从1984年到1996年，BT员工人均收入从28500英磅提高到53530英磅，增幅高达88％。英国电信市场规模日益扩大，从1984年到1996年英国的电话市场规模扩大了101.5％。电话资费持续下降，提高，了电信服务质量（参见表2）。从1984年到1996年，BT国内长途电话网络的失误率从4.4％降到了0.2％，市内电话失误率从2.0％降到了0.1％，网络的可靠性有了大幅度提升。及时装机率（在8个工作日内完成用户装机要求）从1996年的59％提高到了1996年的98％。同时，用户障碍及时修复率、话务员及时应答率等都有了明显提高。扩大了投资，加速了基础设施建设，增加了股东的收益。
表2 BT服务质量的改善
┌────────────────┬─────┬─────┐
│ 年份
│1984 │1996 │
├────────────────┼─────┼─────┤
│网络的可靠性│ │ │
│每主线每年网络障碍率（％） │0.2
│0.16 │
├────────────────┼─────┼─────┤
│障碍修复│ │ │
│2个工作日内修复率（％） │87.1 │99.0 │
├────────────────┼─────┼─────┤
│交换台服务 │ │ │
│国内业务话务员15秒内应答率（％）│85.6 │90.4 │
├────────────────┼─────┼─────┤
│国内查号台业务15秒内应答率（％）│76.6 │84.1 │
└────────────────┴─────┴─────┘
资料来源：OFTEL
英国电信市场的激烈竞争使得各个电信企业纷纷将触角伸向全球，从而大大提升了英国电信业的国际竞争力。大东公司（C&w）控股香港电信和澳大利亚的Optus（为了巩固欧洲市场，大东公司在亚洲实行收缩战略54％的股份）；沃达丰（VOFENDA）于2000年宣布和德国曼内斯公司合并，BT公司更是不甘示弱，其在全球的主要参股公司在1995年就已经达到8家。它仍是英国电信市场上实力最强的公司，目前英国电信行业总收入的65％是由BT公司创造的，并且其电话业务市场占有率达80.2％。
二、对我国电信业改革的几点启示
从1994年开始，我国开始对电信业进行初试改革，我国电信业竞争格的演变可由图1简略表示。
图1 中国电信业竞争格局演变图
目前我国电信领域已经形成了中国移动、中国电信，中国网通、中国联通四大电信运营商竞争的格局。但是我们也不无遗憾地看到，在我国电信市场快速发展的同时，也出现了一些不和谐的音符。特别是在价格战、互联互通的搅局等都给我国电信市场的健康发展带来了不可估量的影响。因此，根据我国电信产业政府管制体制的现状和发展趋势，并借鉴英国电信规制体制改革的基本经验，深化我国电信产业的政府体制改革，可以考虑从以下几个方面入手：
1、加强电信立法，保持电信规制机构的相对独立性。英国电信法保证了OFTEL在电信管制中法治化操作，确保了公正与效率。而我国1998年成立的信息产业部由于没有特定的法律约束，很难做到不偏不倚。尤其容易受到政府机构价值偏向的影响。因此为顺应电信业行政法治化的内在要求，为我国制定相应的电信法意义重大。其次，在英国电信政策的制定者主要是由贸易工业部负责，而政策的运行则由OFTEL来负责，保证了电信政策制定和执行的透明度和公正性。而我国信息产业部既是政策的制定者，又是市场的管制者，很难保证在管制过程中的公正性。因此，借鉴英国经验，我国至少应在信息产业部内各部门保持相对独立，以确保管制的客观与公平。
2、采取电信价格上限规制，规范电信市场运作。目前我国电信业现行的定价原则为“补位成本加合理利润”，随意性很大。应先弄清楚电信企业的总资产、各处成本，确定一个合理的利润率，才能设计实施电信业的价格管制。而英国在电信价格管制上实施价格上限制不需要评估企业的固定资产、生产能力和技术革新等变化情况。电信企业在给定的最高限价下，有利润最大化的自由，企业可能通过强化组织管理，加快技术创新等于段来降低成本，从而取得满意的利润，风险和利益都由企业承担和享受，而且价格上限制还能降低管制成本，有利于政府机构的操作。因此，笔者认为，价格上限制是我国电信业政府管制价格的最好办法。并结合我国实际情况，对处于寡头垄断的移动电话业务，在引入竞争过程中，应实行“价格上限制”；而对尚未处于基本垄断的国际、国内长途和市话，实行整体价格控制办法；对于完全放开的竞争性电信业务则由市场调节。同时还要确定一个合理的价格上限调整周期，这个周期不宜太长，也不宜太短，可实行“五年一大调，三年一小调”。
3、合理解决互联互通问题。互联互通一直是困扰电信业发展的老大难问题。近期由于各方面的努力，互联互通取得了突破性发展，各运营商纷纷签订互联互通协议，《电信网间互联争议处理办法》也已经通过，中国电信先后为移动、联通、吉通、网通公司开放了国际、国内长途、智能网、客户服务系统、IP网、互联网等多项业务，出租长途数字电路8610条。出租电路开通平均时限一年内由23.3天降到14.6天。然而，南北分拆以后互联互通也出现新问题。一方面，虽然网通、吉通和北方电信的互联互通问题会因为相互之间的合并而变得顺利；但另一方面，各电信企业的运作会更趋于市场化，追求效益，使得互联互通问题更加突出。因此，市场监管部门通过强制性政策规定中国电信必须提供互联互通服务，降低新进入者的入网接入费，同时加大电信运营商监管力度，真正实现电信市场公平竞争和有效竞争。
4、改革普遍服务规制。南北分拆以后。一方面要防止企业以普遍服务为借口阻碍竞争，另一方面要考虑普遍服务政策可能给原有的企业造成的成本负担。借鉴英国电信业普遍服务规制政策，合理解决的办法是：建立普遍服务基金，补贴高成本的电话公司和低收入的用户；在许可证中附加普遍服务方面的条款，在政策上对因提供普遍服务而导致某些业务亏损的运营商给予一定的倾斜。