BOT投资方式的难点与对策研究，本文主要内容关键词为：难点论文,对策研究论文,方式论文,BOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
BOT投资方式， 就是一个私人拥有和管理的专门从事建设的公司为某项基础设施项目筹资，然后建设它，作为报酬适当经营一段时间，最后再移交回政府。这种投资方式，对于加快基础设施建设、改善利用外资结构、提高基础设施项目的建设和使用效率、分散投资风险、促进市场经济体制的建立，具有重大的意义。
国际上第一个BOT项目是80 年代初期由土耳其为建设火电厂提出来的，到1993年在世界范围内有近150个基础设施项目采取BOT方式由私人融资进行建设，总投资超过600亿美元。但到目前为止， 只有部分项目达到建设阶段，很小一部分项目在运行，至今还没有一个项目进入移交阶段，因此，BOT项目完整的经验尚缺乏。 但这些项目在意向性谈判和建设阶段出现的问题、遇到的难点及成功的经验对我们今后进一步扩大利用BOT投资方式有很重要的借鉴意义。
一、BOT投资运作的难点
当前，我国BOT投资方兴未艾，许多地方已经提出了准备发展BOT投资的项目，不少项目已经与国外投资者进行了谈判，但总的来说大多数还是“只开花不结果”，提出谈的项目很多，但谈判成功并开始实施的很少。即使在其它BOT投资取得较快发展的国家， 与基础设施巨大的投资需求和利用BOT投资的可能性相比， 谈判获得成功并最终得以实施的项目其比例还是很低的，其中的原因，除了基础设施建设投资规模大、周期长这一本身的特点以外，还与BOT投资运作方式的复杂性、 系统性有关。主要的难点与障碍有以下几个方面：
1、项目的选择。即如何使国外投资者在相对短的时间内， 选择好既是我们所需要的，又是外商投资风险尽可能小和获利潜力相对可靠的适合BOT投资的基础设施项目。 一般通过两种方式进行：一种是主要根据政府需要确定项目。并不是所有项目都适合以BOT的方式进行投资， 因此，政府需要选择并确定哪些项目可采用BOT方式来建设； 另一种是主要根据国外私营投资者对各种因素的分析，并按照政府的需要，向政府部门提出项目建议。由于私营投资者的经验及对经济效益的细致分析，他们在项目选择上有很大的优势，通常都鼓励通过投资方来选择提出BOT项目。但无论是哪一方在项目选择提出中起主要作用，BOT项目都必须既要根据当地经济社会发展需要，符合国民经济和社会发展的中长期规划要求，又要对投资者有吸引力，具有良好的投资收益预期，同时，政府也愿意暂时放弃对基础设施建设、经营、管理的部分或全部的控制。 这是BOT项目成功的基本前提条件，其中的任何一条不具备，都会使BOT项目从一开始就失去存在的基础。
2、利益把握。所有参加方必须不要期望太高， 要看到各方在长期合作中的潜力。过去的很多困难都是合作双方对BOT 项目有不合理的过高期望造成的。投资发起者常常提出允许他们在短期获得很高利润的理想方案，又想把大多数风险留给政府；另一方面，政府也常常希望投资发起者同意不合理的低利润和许多对未来政策法规的不确定性，并且在项目公司所拥有的重要技术和管理方面接受政府的决定。因此，为了项目的成功，双方能在利益、能力、动机和不利因素等方面把握好并达成谅解是非常重要的。
3、风险的分散。风险的分散和转移是BOT项目成功的另一个关键，包括与项目有关的风险与政策有关的风险，主要有：（1 ）工程完工风险。通常指工程拖期，工程费用追加，以及工程完工后其性能得不到保障等；（2）市场风险。 政府或其公共部门常常是BOT 项目服务的唯一购买者（如电力输入国家统一电网），因此，政府或其公共部门能否按协议购买并保证适当的购买价格，对项目投资者来说是一种风险。如果项目公司直接将BOT项目服务出售给公众而不是政府（如收费公路） ，则存在着服务需求不足（车流量低于预测值）的风险，相对来说，这种风险更大；（3）货币贬值风险。一般来说， 偿还贷款和运行费用都用美元计算，而用户支付的通常是当地货币，因此，存在着当地货币贬值而造成折成美元数额不足以偿还贷款的风险；（4）货币兑换风险。BOT项目服务收费一般都是当地货币，需要兑换成还贷所需的外汇，这里的风险是由于所在国或地区外汇管制或外汇短缺而造成买不到所需外汇支付贷款，或汇率变动过大，造成还贷困难；（5）项目运行风险。 即项目是否按设计标准运行，提供数量和质量达到一定水平的产品或服务的风险，如果项目运行不能提供足够数量的产品（如发电量达不到设计要求），或提供的产品、服务不能满足购买协议的要求，则项目的投资收益会减少，投资收回期延长，还贷发生困难；（6） 与政策有关的风险。这种风险产生于政府所执行的宏观经济政策、法规和政治性因素。在一个由于通货膨胀冲击、巨额财政赤字、经常性国际收支不平衡而造成宏观经济不稳定的国家里，项目将不能保证项目本身或该项目的证券持有者得到适当利润；（7）不可抗力的风险。如战争、内乱， 以及自然现象，如地震、台风、洪水、火山爆发等可以对工程产生巨大逆反影响的事件，导致项目的建设或经营中断，造成巨大损失。
4、资金筹措。资金来源是BOT 项目成败的核心要素之一。向BOT项目提供长期贷款资金的主要来源有：出口信用机构、 各国机构（如IFC和亚洲发展银行的面向私人部门的部分）、双边机构、国际商业银行、当地发展银行及其它财政组织。此外，项目还可通过发行债券、股票筹集资金。一般情况下，BOT项目资金的70—90 %要通过银行等金融机构获得。银行所提供的贷款一般为无追索权贷款或有限追索权贷款。无追索权贷款即贷款方无权向项目的任何承办方（项目公司的股东或政府）追索债务的偿还，索赔权仅限于项目公司及其财产，包括地产、厂房、设备以及项目公司得到的任何权利、履约保证金、保险金和政府担保。因此，通常要求项目公司首先具有一定数量的股本投资和来自政府的附属贷款。但即使这样，要想得到银行的贷款还是相当困难的。世界银行由于章程所限，不能向没有政府贷款担保的工程项目提供贷款。出口信用机构和商业银行的资金也通常需要为借贷提供全面的政府担保。虽然国际商业银行愿意考虑工程风险，但他们极不愿意向发展中国家的工程提供贷款。因此，项目发起者如何从国内外银行等各种金融机构获得不可追索贷款，筹集到项目所需的资金， 是BOT项目成功的关键核心要素之一。
5、法律环境。一个透明的、 稳定的和有信用的法律制度的存在有助于降低风险，促使以较少的成本和较短的时间就项目的报价达成协议。尽管在缺乏一个完整的法律结构体系条件下，可通过细致的合同确定行为法则，来实施最初的BOT项目，但从长远来看是行不通的。BOT计划成功与否在很大程度上取决于这个国家有无足够完备的法律结构。大多数外国投资者特别是他们的借贷银行和出口信贷机构通常习惯于较复杂的法律环境中工作。他们认为一个相对全面的法律结构对保护他们的利益是相当重要的，一套明确而有效的法规将会使投资者和贷款者大为放心，从而会有利于BOT项目的开展。
法律结构不仅仅是颁布法律和法规，还必须要有一个有效的法庭和一套有效的行政裁决制度来确保根据这些法律和法规进行裁定并对这些权利实施保护，并提高每一个过程的透明度和保证整个过程中行为法则的稳定。总之，为了以较少的成本引进更多的资金，提高BOT 项目的成功率，建立一个完整的法律体系是非常重要的。
6、协调管理。BOT项目投资者是一些精明和有丰富国际经验的商人，项目涉及大量的资金，因此，至关重要的是要有一个能有决策权威和丰富经验的有力的组织去协调管理这些项目，并能代表国家利益，向投资者保证项目被合法化和透明化地对待，否则在协议正式签订后，会对双方产生不利的影响。
对BOT项目的协调管理主要有以下几个方面：（1）规定哪些行业、哪些类型的基础设施项目可采用BOT投资方式；（2）规定BOT 项目操作程序，包括BOT项目从准备到实施的每一个步骤， 建立什么样的合同关系，投资风险和投资回报分配原则，项目技术参数标准；（3 ）规定承办BOT项目的中介机构条件。它应当得到政府资格认定和授权， 方可进行BOT项目承办活动，并规定这种机构的权力、责任、义务， 与政府有关部门的关系等；（4）规定投资者的条件， 包括资格审核标准和程序，投资者的权利和义务等；（5）规定限制和优惠政策， 制止不规范和违背国家总体规划、战略和利益的投融资和合作活动，明确哪些方面可享受国家的优惠政策和鼓励措施；（6）规定BOT项目运营、移交的办法和设施维护修理要求，包括中途出现新问题的调整解决办法，意外情况的处理等；（7）规定BOT投资合同文本的主要内容和表达方式，包括合同文本的产生办法和审核办法。
二、促进BOT投资发展的对策建议
1、政府要对BOT投资项目提供更多的支持。BOT 投资有利的方面及其重要性正越来越为更多的人所认识，但由于基础设施长期以来由政府进行建设、经营和管理，再加上其在经济社会发展中作用的特殊性，因此，采取BOT方式让国外私人公司进行建设和经营，比较敏感， 各方还需不断统一思想，提高认识，只有在此基础上，作为项目主要一方的政府才能为BOT项目提供更多的支持，而政府支持的程度又是BOT项目成败的重要因素。因此，为了加快BOT投资的发展， 有关部门必须在思想观念上实现新的转变，在认识上进一步统一，在实际工作中为BOT 项目提供各方面更多的支持。主要包括政策和行政上的支持、配套设施的支持、直接贷款或股本投资支持、税收政策的支持、外汇的支持、项目收入的支持。
在政府为BOT项目提供各方面支持的同时， 要避免对项目进行不适当的干预。增加干预可能会造成项目延期和额外支出，也可能会给项目公司在某些情况下出现的失误找到借口，因此，要给项目公司在发展和经营该项目时有一定的自主权和灵活性。
2、建立发展BOT的中介服务机构。这种机构一方面为政府服务，作为民间运作窗口，贯彻执行政府的政策、法规和意愿，与基础设施的具体管理方通过商业性合同关系，受委托提供BOT 投资组织实施的全套服务，包括策划BOT项目条件，设计投融资方案，组织可行性研究， 投资招标，投资商资格审查，提供BOT合同草本和有关法律文件草本， 进行工程咨询和法律咨询，代理谈判，协助合理签字，直至项目正常实施的各年环节。另一方面，它又为外商投资者提供服务，作为项目代理的中介机构，以自己的商业信誉作保证，帮助他们寻找到适合的投资项目，维护投资者的符合BOT国际惯例的正当利益，提供BOT投资的专业性技术帮助，协调投资商与政府各个层次、各个方面的关系，在海外投资者与基础设施项目管理者之间起到桥梁和纽带的作用。
3、加快BOT投资的立法工作。为了更多的BOT 项目能够成功并顺利得以实施，吸引外国股本投资者和提供无追索权的贷款外国金融机构介入BOT项目，要加快BOT投资方式的立法工作，使中外投资者有法可依，政府也可依法管理。许多国家如菲律宾和越南都制订了专门的BOT法。 制订这样一种法律会给潜在投资者以及政府部门和地方政府一种强烈的积极信号，即政府有意开展BOT项目，如果没有这种信号， 后者可能不会全力支持BOT项目。BOT法还会帮助外国投资者相对容易地在一部法律中就找到与他们的计划相关的主要法律规定，而无需查询许多不同的法律（尽管他们仍有必要对适用于他们项目的其它法律得到行家的指点，因为一部BOT法不可能包括万象）；BOT法还可以使有关的申请、裁定和操作程序得到澄清，使投资者和借贷者的权利得到明确，使政府提供的支持和鼓励措施具有法律效力。
4、充分利用国际组织在BOT项目融资及技术支持等方面的作用。大量有经验和独立的国际公司和咨询机构可通过法律、财政和技术专长以及在其它国家类似的事务中取得的经验来弥补受益国官员的技术和知识的不足，特别是象世界银行、亚洲开发银行（ADB）、 国际金融公司（IFC）、联合国工业发展署（UNIDO）、出口信贷机构（EACS）等。
5、加强对BOT项目的引导管理。BOT投资正处于初期发展阶段， 因此，拟采取先行试点、逐步推开、 宏观引导、 规范发展的总体策略。BOT在我国尚属新生事物，操作技术较复杂， 所需的经济法律环境也正在不断完善之中，需要逐步积累经验，不能一轰而起，要确定BOT 投资的管理机构和建立专门的管理方法制度，要有一个有权威、有能力的综合部门来负责统一的宏观管理，构成一个协调的高效率的BOT 投资管理体系。
6、加快BOT具体政策的研究。 要尽快组织有关部门和专家研究BOT投资的具体政策：（1）怎样确定BOT项目的经营期限，既要保证投资者的投资收回并取得合理利润，又要保证国家的利益。不同的项目经营期限不同，要研究具体的相应对策；（2）外汇问题。BOT项目投资大，经营期长，又无产品出口，外汇平衡是突出问题，政府如何作出这方面的承诺；（3）项目谈判。是中央政府统一谈，还是地方政府谈， 中央政府是一个部门谈，还是多个部门谈，合同如何签约；（4 ）与现行法律政策关系如何处理。如，港口、码头等设施不允许外商独资，外商投资铁路、电力、公路等基础设施必须中方控股等政策规定与BOT 要求不相一致，如何调整；（5）投资回报率问题。在BOT项目洽谈中，外商往往要求政府承诺较高的投资回报率，而政府又不能直接负担投资的风险责任，保证外商一定的投资回报率，两者如何协调等。
另外，要加强对BOT投资方式的知识宣传普及工作， 了解其它国家采用BOT投资方式的经验和具体做法， 尽快培养出一批能与具有丰富经验的承包商和金融机构谈判、熟练操作BOT项目全过程的专业人才。