全球化背景下国家中心地位的变迁，本文主要内容关键词为：地位论文,国家论文,背景下论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D03 文献标识码：A 文章编号：0257-0246(2007)05-0285-04
自从《威斯特伐利亚和约》签署以来，国家主权观念和国家在国际关系中的最高权威就被确立起来了。二战后，在国际社会中虽然国际组织的作用日益增强，但现实主义学派的兴起在理论及现实中进一步强化了国际关系中国家中心的思想。然而，20世纪70年代以来日益发展的全球化，不断冲击着原有的国家观念，改变着国家的中心地位。
在近几十年的加速全球化还没有出现之前，国际政治(International Politics)就是国家间政治(The Politics among nations)，尤其是大国间政治。汉斯·摩根索将其内涵定义为“为和平与权力而斗争”[1]158。在这种国家体系之中，国际社会的价值和资源的分配过程主要由有实力的少数大国所支配，在国家之外几乎不存在任何其他行为主体；国家基本上是自助性的行为体，国际社会不是国家生存的主要条件，国家间的相互依存关系比较低下；国家通常以自己的意志为基础来行为，在国家关系的背后是实力的较量，在决定国际权力和价值的分配时，唯一的手段就是军事力量。总之，主权国家是国际体系的核心，是享有国际价值分配的唯一权威主体。但是，全球化进程的不断深入，强烈地冲击着原有的国家中心地位，震撼着以国家为中心的国际政治结构，使传统的国际政治逐步向世界政治或说全球政治转变。
全球政治的出现有赖于国际政治两方面的重要变化。一方面，由于经济全球化的发展，带来了国家之间利益的相互交叉，形成了“你中有我，我中有你”的相互依存的状态。在这种依存关系中包含着利益的代价，使各国不能轻易地去破坏这种依存关系，合作、妥协、协调代替了原来的对抗，成为全球化时代国际关系的主旋律。同时，这种依存关系也明示了国家的生存方式和发展途径，这就是任何国家都不可能是一个“孤立的存在”，也不可能孤立地去发展，国家间共同利益的增多，使全球合作、区域合作以及多边的、双边的合作成为国家发展的重要选择，国际社会成为国家生存的重要条件，任何国家都是世界体系中的一员。科技的发展作为催化剂打破了国家合作中时间和空间的障碍。另一方面，全球性问题的日益严峻将世界各国的命运紧密地联系在一起。这些全球性问题的关联性、跨国性和不可分割性等特点，决定了它的解决不可能是单个国家所能完成的，它需要各个国家的通力合作，以及更多非国家行为体的积极参与，形成全球治理机制，才能得到有效解决。在这里，国家不再是全能的了，也不再是具有绝对权威的了，国家原有的地位和作用受到了挑战。从以上两方面的变化特别是国家的变化来看，世界的整体性日益显现出来，“国家间”的界限日益模糊，全球共同体的观念突出出来了。
一
国家中心地位的变化首先就表现在国际行为主体的多元性变化以及由此所带来的国内政治与国际政治之间界限的模糊。“在当前的世界政治中，迄今为止以主权国家为主体的国家之间关系构成的国际体系发生了巨大的变化，正在形成一个由包含主权国家在内的多元性主体构成并具有世界规模的复合性政治框架，即全球体系。”[2]1在这种全球体系中，全球政治由多元行为者参与，不仅包括对国际事务有重大影响的大国，而且包括世界所有的国家；不仅有国家行为主体，而且有非国家行为主体；不仅有政府间国际组织，而且有非政府间国际组织、跨国公司等。
冷战结束之后，全球化迅猛发展，使国家之间的相互联系越来越紧密，达到“一荣俱荣，一损俱损”的相互依存状态。国家为了寻求更好的发展，就要依靠跨国合作的力量及非国家行为体的力量。于是，各国根据自身利益的判断，积极加入各种国际组织，或者组建新的国际组织，以增强国家间的合作并协调各成员国的利益，这就使国际组织逐渐成为各国实现其国家利益的重要场所。但是，单纯是政府间国际组织的增多还不能够从根本上改变传统的国际政治结构，而非政府间国际组织等非国家行为体的大规模发展，带来了国际社会制度的创新。它冲破了主权国家的藩篱，改变了主权国家的中心地位，追求世界的整体观念和以人类利益为最高原则。同时，它使国际社会超越了原有的治理方式，实现了自上而下治理和自下而上治理的结合，从而达到国家与社会的和谐。
在非国家行为主体中，尤其要提到的是非政府组织（Non-Governmental Organization，简称NGO）的作用问题。非政府组织，有人也称其为志愿者组织或第三部门，它具有跨国性、民间性、非营利性等特点，一般针对与人民生活密切相关的领域如环境污染、国际人权等问题开展活动，并且提倡冲破主权国家的界限以人类的利益为着眼点，因而其影响力日益提升。非政府组织除了自主活动来发挥其作用和影响力之外，主要是利用联合国这一国际机构开展活动。《联合国宪章》第71条明确规定：“经济暨社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关理事会职责范围内之事件。”[3]依据这条规定，联合国经济及社会理事会1968年通过了1296号决议，1996年通过了31号决议，给予参加联合国事务的非政府组织在经社理事会的咨询地位及相应的权利。除了联合国经社理事会之外，联合国儿童基金、联合国贸易和发展会议以及联合国原子能机构等共约20个专门机构也同样给予非政府组织以咨询地位。1990年10月，联合国大会允许国际红十字会取得大会观察员地位，这是第一次获得大会观察员地位的非政府组织。①而且，许多在联合国体系中的非政府组织有自己比较完备的组织机构和运作方式，在不同领域发挥着特有的功能。
非政府组织的作用范围很广泛，它“不仅仅涉及我们平时耳熟能详的裁军与军备控制、消除贫困、反对种族歧视、环境保护、反战运动、反毒品、人权等，同时还涉及根除暴力、争取民权、扩大妇女权益、保护儿童、促进少数群体利益、反腐败等。其活动领域涉及社会生活的方方面面，几乎无所不在。从地域上来看，早期大部分国际非政府组织都集中在发达国家，但是冷战结束以后，在前苏联和东欧国家，甚至在许多政治上集权的发展中国家，非政府组织对当地生活的介入越来越多”[1]52。目前，“国际非政府组织是除国家和跨国公司以外，国际关系中第三种重要的力量”[1]51。
由此，现实主义学派一直强调的具有自身政治性结构的自律性在全球化面前开始降低，而国内问题与国际问题，或者说国家、社会与国际体系之间的互动现象和相互作用逐渐增强。在这种形势下，“要将国内社会和国际社会以及国内政治和国际政治两个领域截然分开已变得不可能，国内生活领域常常受到国际社会的渗透，国家已经不可能像过去那样维持一个封闭的国内社会空间。相反，我们已经司空见惯，在国内社会空间发生的变化也会摆脱国家的控制而进入国际社会空间并对其产生影响。国家对内对外关系的功能分化变得日益困难，反而应该说这两种功能的结合正是现代国家所具有的特征之一”[1]27。同时，由于全球化的发展，国家之间的利益相互交叉和渗透，国家间的共同利益增多了，任何国家都不可能是“孤立的存在”，任何国家都不能仅凭自己的力量去实现国家利益。这就使国际社会不再只是国家间争斗的舞台，而且成为每一个国家实现国家利益的重要场所，国家的生存方式发生了显著的变化。国家不能完全自主地或单独地决定本国的对外政策和采取对外行为，而会受到来自其他国家甚至非国家行为体的政策及行为的影响和制约。
以国家为中心的国际体系向全球政治扩展，使得其他众多的非国家行为体或超国家主体也可以参与国际社会的价值分配过程，一个全球维度的多元体系正在逐步形成。在这一全球体系中，国家虽然还在国际社会中起着主导作用，但国家已不是国际舞台上唯一主要的行为主体，也不是国际关系中唯一的权威。当然，我们应该看到的是，在全球化发展所带来的国际政治的变动中，不是像以往以建立世界政府为目标，也不是像某些学者主张的那样以牺牲国家主权为代价，而是多元主体并存，从而达到全球的治理。
二
国家中心地位的变化关键表现在全球化发展后国家在全球性问题的解决方面的作用缺失和国家权威的衰落。随着全球化的发展，国家间的交流能力增强了，但也带来了一些全球性问题。所谓全球性问题，“就是指当代国际社会所面临的一系列超越国家和地区界限，关系到整个人类生存和发展的严峻问题”[4]，如世界秩序、南北关系、生态失衡和环境污染、资源短缺、人口爆炸、跨国犯罪、核扩散等。这些问题不仅具有全球性和超国家、超意识形态的特点，而且具有关联性和不可分割性的特点。以环境问题为例，经济全球化发展之后，全球的环境问题呈现了与以往不同的特点。以前在世界各地单独存在的生态系统现在汇合到了一起；一个国家的环境恶化，其影响扩散到了另一个国家；出现了像酸雨和核能等跨边界的污染和风险；废品和污染物得以在全球范围内运输和扩散；海洋和气候等全球公共物品被污染或退化；等等。[5]它不是某一个国家的问题，而是关系到整个人类命运的问题，在这些问题面前，人类是命运的共同体，各国的生存和发展被紧密地联系在一起。
全球性问题的实质就是全球公共问题。简单地说，全球公共问题就是在国际交流过程中出现的超越传统主权国家管辖权能之外的共同问题。全球公共问题不是单个国家面临的问题，而是多个国家甚至全球社会面临的共同问题。这些问题一般都具有共同性和不可分割性的特征。例如环境问题就是典型的公共问题，全球环境污染对每一个国家来说都是一种公共物品。即使那些不是环境污染的制造国，也会因为环境污染而自动“消费”污染给自己带来的消极后果。换句话说，就是这类国家并不会因为自己不是污染的制造者，就会被自动排除在污染的消极效应之外。[1]40
这些问题的解决大大超越了单一国家的管辖权范畴，超出了民族国家的治理能力，任何国家都会感到难于应付全球性问题的挑战。即使是一些大国，也不可能单纯依靠自身的力量解决这些问题，它需要各国之间的合作。首先，全球性问题的解决需要各国树立起全球意识，从单纯的对国家利益的追求中摆脱出来，寻求国家利益与全球公共利益之间的有机平衡。只有各国都关注全球的公共利益，并将全球公共利益与本国的长远利益结合起来考虑，才能有各国合作的共识和合作的行动。其次，在全球性问题的解决过程中，必须有国际性的条约和国际机制来约束各国的行为。冷战后，美国依仗唯一超级大国的地位，不顾全人类的利益，推行极端的利己主义政策，一味地保护美国的霸权利益，如为了本国利益而宣布退出《京都议定书》，为了建立导弹防御系统而废除《反导条约》等。若大国都如美国的作为，则全球性问题不但得不到解决，反而会越来越加剧，从而对人类的生存和发展带来致命的威胁。
解决全球性问题，“仅仅停留在国家层面上也是不够的，而应该建立一个国家与超国家主体之间以及非国家主体之间的合作体制”[2]58。在许多全球性问题解决过程中，非国家行为体比国家更具有优势，它弥补了国家在这方面作用的不足。特别是在环境保护方面，非政府组织的作用是不可低估的。由于环境问题不同于其他的问题，它与人类生活息息相关，直接影响人们的生存质量。因此，这一问题备受关注。近些年来与环境问题相关的非政府间国际组织层出不穷，全球公民社会的力量被调动起来，一些绿色和平组织还在联合国取得了咨询地位或观察员地位，一些组织在国家权威的支持下开展工作，它们活跃在世界的各个角落，为保护人类美好的“家园”而呼吁、奔走。
此外，在其他一些方面，我们也可以看到国家控制能力的不足。比如，随着全球通讯网络的不断进步，其信息的传播速度与规模不断提高和壮大，甚至连具有极先进能力的国家也无法对其进行全面追踪，国家在这些通讯媒体的迅猛发展面前常常显得能力不足，不能达到完全的控制，这使信息安全成为冷战后国家安全领域的重要方面。特别是对于发展中国家来说，由于对信息技术的掌握上处于落后和不利的境地，信息技术无疑会削弱其国家的地位和主权，使其经常处于被动地位。
三
在全球化迅猛发展的形势下，国家已经逐渐意识到自身能力的有限性，为了能够更好地发挥其职能作用，一些主权国家将原来由国家掌控的部分权力进行转移。转移的途径为：向上转移到国际组织，向下转移到次国家层次，向外转移到非政府组织及市民社会。这就使原来高度集中于国家的权力变得分散化了，它表明了国家生存和发展方式的一个重大变化。
首先，全球化的不断深入推动了全球治理机构和区域性组织的建立和发展。经济的全球化造成了许多国家内部的经济议题的“国际化”，一个国家的经济发展水平不只取决于其国内的国民生产总值，还取决于其国内产业在国际市场的表现以及其国家的产品在世界经济中所占的份额有多少。一些全球的治理机构越来越多地介入到国内事务中来，如世界贸易组织和国际货币基金组织等，不仅为各国提出了许多统一化的规则，而且还为一些国家提供经济政策调整、技术、人才等方面的项目，促使一些国家改变其经济状况。一些区域性的组织还要对本区域内的国家定期进行宏观经济评估，并提出政策调整建议。还要针对一些具体的生态问题、国家冲突问题等颁布决议来约束各国的行为。因此，各个国家要依赖于国际组织进行合作发展。
其次，在国家内部，为应对全球化发展所带来的复杂性问题，发挥各地方政府的优势也是现代社会的一个重要发展趋势。在西方国家，中央与地方的关系发生了很大的变化，中央将更多的责任交给了地方，以分散财政压力和社会治理责任。“简言之，主要是由于全球化，公共部门变得越来越多面化，没有任何一个‘层次’能在各个方面都优先于其他层次。”[6]而国家在以前是可以做到这一点的。
最后，政府权力向社会的分散现象也越来越明显。过去由政府承担的任务现在由社会来完成。比如，在一些国家里，电费、水费等的交付就交给了24小时店来完成，既减轻了政府的负担，同时也大大地方便了市民。人们把这种现象称为“政府转包”。
全球化的发展对主权国家原有的统治权威造成了巨大的冲击，使人们对国家的作用产生了质疑。甚至有的学者提出“传统的民族国家在全球经济中已经成为不和谐的、甚至不可能继续存在的活动单位”，“全球治理机构的出现标志了国家的消亡”。[7]4,7等观点，并被一些人所认同。但是，这些观点在目前的国际关系现实中还是不适合的。
第一，在国际关系多元行为体中，国家的作用仍然是主导性的。在这里，主权国家以及由主权国家参与的国际组织发挥着主导的作用，其他组织大多是在国家的授权下或通过国家实行权力转移（或曰“政策转包”）来发挥作用的。虽然非政府间的国际组织、跨国公司以及全球公民社会组织等的作用在日益扩大，但它们终究是从属的。作为政府间的国际组织，无论是区域性的还是世界性的，无论是一般性的还是专门性的，国家都是最基本的构成要素。这些国际组织都是主权国家为达到某种目的而建立的，如果这些国际组织损害了主权国家的利益，那么主权国家就会毫不犹豫地退出这一组织，以维护国家主权的尊严。至于非政府间国际组织在国际关系中的立场和行动，主要是通过各成员以协商和表决的方式来确定的，当各成员之间利益和观点一致或相近时，国际组织在国际社会中能够采取统一的立场和行动，否则，就很难发挥应有的作用。因为国家作为国际行为主体具有完全的行为能力，而非国家行为主体只具有部分的权利能力和行为能力。虽然国家已经不再是国际社会唯一的行为主体，但其在多元主体中的主导性地位仍未改变。
第二，在有效解决人类共同面临的全球性问题方面，若没有主权国家的参与和积极行动则是不可想象的。当然，在诸如环境污染等一些全球性问题的解决上，单纯依靠国家的作用是有缺憾的，而一些非政府组织和公民运动则显示出解决问题的基础性和灵活性，发挥着越来越大的作用。但这些作用只是国家作用的一种补充，它既不能完全取代国家的作用，也不能占据主导，若以此来否定国家的作用则是大错特错了。
第三，在全球化发展不均衡的状况下，国家作为民族利益的体现者和维护者还要在国际关系中发挥重要作用。全球化的发展并没有如人们预想的那样达到世界的均衡发展和共同进步，相反在某种程度上还拉大了南北发展的差距。当国家间相互依存日益加深时，受冲击的国家往往会有一种本能的反应，提升国家的作用，以抵御外来的侵蚀和影响。霸权国家为保有自己的有利地位，也会时刻关注来自世界各地的挑战力量，并为此增强自己国家的实力。
总之，全球化时代的国家越来越依靠多边的治理来实现国家的目标，国家的中心地位和唯一的权威角色遇到了挑战，但是，国家的作用仍然不能够被低估和忽视，国家仍然是国际社会最重要的行为主体，是起主导作用的具有完全行为能力的主体。其他非国家行为体的兴起和作用的增强，促使国家职能以及实现国家职能的方式发生了变化，但却没有真正削弱国家本身，更不可能取代国家的存在。
注释：
①转引自宋渭澄《联合国体系下的非政府组织及其国际政治效应》，《国际论坛》2003年第2期