未来10—15年高等职业教育管理改革的基本走向，本文主要内容关键词为：教育管理论文,走向论文,未来论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G71 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2012)03-0068-05
作为一项重大的制度创新，实行高校分类管理已经成为一个热点话题。作为指导2010-2020年间中国教育改革和发展的指针，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)不仅明确提出要“促进高校办出特色”，“建立高校分类体系，实行分类管理”，而且提出要“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”，“加强省级政府教育统筹”，“转变政府教育管理职能”[1]。
作为一种特殊类型的高等教育，高等职业教育已占高等教育的“半壁河山”，并且因为高等职业教育在整个高等教育体系及其自身发展中存在的种种问题，探讨高校分类管理改革中的高等职业教育管理改革问题就成为一项重大课题，对推动高等职业教育发展以及优化整个高等教育结构具有重要的现实意义。虽然人们对高校分类问题的认识还未完全达成一致，但是贯穿于高校分类管理改革始终的总体要求，是高等职业教育管理改革必须遵循高等职业教育规律，一切从高等职业教育实际出发。
高等职业教育管理不仅包括各级政府及其相关职能部门管理高等职业教育的活动，也包括以行业企业为主的社会力量参与管理高等职业教育的活动，还包括高职院校的内部管理实践。本研究中，以实现高校分类管理为契机，剖析现行高等职业教育管理的缺失，遵循高等职业教育规律，提出未来10—15年高等职业教育管理改革的若干基本走向。
一、加大统筹协调力度，整合各级政府管理各类职业教育职能
加大统筹协调力度，整合各级政府管理各类职业教育职能，是推进高等职业教育管理改革的组织保证。“统筹”乃“统一筹划”之意。[2](P1370)加强统筹已经受到党和政府的高度关注。在《规划纲要》中，“统筹”出现频率高达25次。《规划纲要》不仅明确提出要“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”，“加强省级政府教育统筹”，而且提出要“统筹中等职业教育与高等职业教育发展”[1]。尽管政府统筹同样是其他类型教育的期待，《规划纲要》也未能针对高等职业教育发展的统筹协调问题提出具体要求，但是高等职业教育对政府统筹的要求更具有重要性、必要性和特殊性。作为一种特殊类型的高等教育，高等职业教育具有其自身的发展规律。与其他类型职业教育一样，是体现职业性特征的职业教育。这就要求高等职业教育管理改革应遵循高等职业教育规律，加大政府统筹协调各高等职业教育利益相关者利益的力度，整合各级政府及其相关职能部门管理中等职业教育、高等职业教育、职业培训等各类职业教育的职能。从政府统筹职能发挥的现状来看，政府在高等职业教育发展中的统筹职能存在着严重的缺位、错位和不到位问题。各地职业教育联席会议制度未能切实发挥其统筹协调各地职业教育工作的作用，政府未能较好地承担起统筹高等职业教育发展的责任，缺乏负责统筹的组织机构，相应的体制机制也未能建立起来；除湖南等少数省份外，从中央到地方，一直以来各级政府把高等职业教育划归高等教育主管部门管理，中、高等职业教育分属于不同的部门管理。中、高等职业教育发展不协调，高等职业教育特色不能彰显，“普教化”色彩过浓，中、高等职业教育发展不能有效沟通，等等，无不与此有关。
基于如上认识，以《规划纲要》为指导，坚持高校分类管理原则，加大统筹协调力度，整合各级政府管理各类职业教育职能，可以采取如下具体举措：其一，加大统筹协调各高等职业教育利益相关者利益的力度，各级政府成立跨部门的职业教育协作机构。在吸取各地职业教育联席会议制度的经验、教训的基础上，建议各级政府成立由教育主管部门、发展改革委(局、办)、财政部门、人力资源和社会保障部门、农业部门、经济部门、扶贫部门、税务部门、工会、行业企业，以及高职院校隶属的行业部门等与职业教育利益攸关的政府职能部门参与的职业教育协作机构，强化其统筹职能，明确职业教育协作机构以及各高等职业教育利益相关者的权责，共同研究、协调解决包括高等职业教育事务在内的重大职业教育问题。其二，加大统筹协调高等职业教育与其他类型职业教育发展的力度，整合政府管理各类职业教育的职能。要改变高等职业教育业务从属于高等教育司的管理体制，改由职业教育与成人教育司集中承担学校职业教育(中、高等职业教育)、职业培训以及成人教育等方面的管理职能，各地应推行相应改革；随着行政管理体制改革的推进，建议把职业教育行政最终从普通教育行政中独立出来，分别管理，把职业学校教育(包括高职和中职)和职业培训统一纳入人力资源和社会保障部门进行管理，或者新组建一个侧重于技能开发的部门，直属国务院领导，专门负责领导、管理全国的职业教育事业，各级地方政府设置相应的部门负责各地方的职业教育事业。[3]
二、转变政府管理职能，扩大省级政府和高职院校的管理权限
转变政府管理职能，扩大省级政府和高职院校的管理权限，是推进高等职业教育管理改革的基本前提。这既是《规划纲要》的要求，也是高等职业教育管理改革的重点。《规划纲要》不仅明确提出“加强省级政府教育统筹”，“完善以省级政府为主管理高等教育的体制”，而且指出要“转变政府教育管理职能”，“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责”，“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”[1]。从理论上说，由于高等职业教育具有与地方经济、社会发展结合更为紧密，以及更容易受到劳动力市场变化影响等特点，还考虑到各地经济、社会、文化与教育发展水平存在显著差异，因此，落实《规划纲要》精神，转变政府管理高等职业教育的职能，扩大地方政府尤其是省级政府和高职院校的管理权限，更具有迫切性，可以视其为突破口作为推动高等教育管理体制改革的试点。从现状来看，中央政府与地方政府之间、政府与高职院校之间的关系不容乐观。据笔者调查，共计53.7％的领导和教师认为“政府管得比较多，高职院校‘缩手缩脚’”或“政府管得太多，高职院校没有办学自主权”；大多数高职院校领导和教师认为政府与高职院校各自权责划分不明确。①以下放管理权限为例，尽管国家已经赋予省级政府高职审批权，并且省级政府具有高职院校专业设置、招生录取等方面的管理权限，但是仍不能满足高等职业教育改革与发展的需要。总体来说，体现中央集权特点的高等职业教育管理体制仍未能改变，地方政府管理高等职业教育的权限依旧有限；政府集举办者、管理者和办学者于一身，高职院校缺乏较为充分的、面向市场灵活办学的自主权。
由此可以看出，转变政府管理高等职业教育的职能，扩大省级政府和高职院校的管理权限，不仅是贯彻落实《规划纲要》的需要，也是遵循高等职业教育规律的体现。可以采取如下具体举措：其一，各级政府要转变其管理高等职业教育的职能，减少对高职院校内部管理的直接干预，重在负责高等职业教育战略规划，统筹协调需要各个职能部门参与的重大高等职业教育问题，出台高等职业教育政策法律，制定高等职业教育质量标准，加强监督、指导和协调，主要采用政策、法律、评估、行政合同、协商、谈判、拨款等方式管理高等职业教育。其二，扩大省级政府自主管理高等职业教育的权限。制定省级政府依法审批设立从事大专层次学历教育高职院校的具体办法，规范省级政府依法审批高职院校的行为；明确赋予省级政府可以根据地方实际，自主制定地方高等职业教育发展规划、自主开展监督评估、制定推动职业教育集团化发展的地方政策法规等方面的权限；鼓励省级政府出台促进行业企业参与高等职业教育、社会力量举办高等职业教育以及公立高职院校产权结构改革等地方法规。其三，赋予高职院校充分的面向市场办学的自主权。加大依法治教力度，切实贯彻落实《中华人民共和国高等教育法》等法律中关于高校办学自主权的规定；坚持公立高职院校法人财产权制度与法人地位相匹配、所有权与经营权相分离的原则，研究、修订、完善《中华人民共和国教育法》等法律，真正赋予高职院校法人地位；研究、修订、完善相关法律法规，赋予公立高职院校办学自主权。[4]
三、探索引入市场机制，推动高等职业教育管理的市场化改革
探索引入市场机制，推动高等职业教育管理的市场化改革，是推进高等职业教育管理改革的动力源泉。在高等职业教育管理中，提出要探索引入市场机制，推动市场化改革问题，有其现实背景和社会基础。主要来自三个方面：一是高等职业教育要应对教育全球化严峻挑战的需要；二是高等职业教育管理极为低效，不能满足经济社会发展与劳动力市场的要求；三是以追求“3E”[economy(经济)、efficiency(效率)、effectiveness(效能)]为目标的新公共管理主义思想的推动。具体来说，所谓引入市场机制，推动高等职业教育管理的市场化改革，是指在高等职业教育管理中注重采用价格机制和竞争机制来配置高等职业教育资源，倡导效率效益观念、消费者导向理念和竞争意识。其目的旨在激发高等职业教育发展活力，提高高职院校的效率、效能和效益，提升高等职业教育质量，使得高等职业教育更加适应经济社会发展的需要。从现状来看，尽管人们对在高等职业教育管理中引入市场机制已有共识，但目前高等职业教育管理还未能充分发挥出市场机制应有的作用。据笔者调查，约计八成的高职院校领导和教师认为当前只在部分领域或极少数领域中引入市场机制；八成的高职院校领导和教师感到有必要或很有必要引入市场机制。①尽管大多数人已经意识到市场不是“洪水猛兽”，但是由于受过去计划经济体制影响，以及诸多业已存在的根深蒂固的认识误区，使得教育与市场的关系还是成为人们忌讳的意识形态话题，似乎谈起市场机制或市场化改革就违背了教育公平价值，就与教育的公益性原则背道而驰。或许正因为如此，高等职业教育与市场的关系问题相应地较少受到研究者们的关注。可以说，高等教育管理改革的市场化改革课题还远未能引起人们的高度重视。这不能不说是一大遗憾。
在高等职业教育管理中，要探索引入市场机制，推动市场化改革，首先要从观念上解决问题，尤其需要理清政府主导与市场机制的关系。要深刻地认识到，它既不等同于高等职业教育的市场化改革，也并不意味着在一切高等职业教育管理领域按照市场原则办事，更不是指高等职业教育产业化，而是要在高等职业教育管理中坚持以政府调控为主、市场调控为辅的原则。政府调控与市场调控各有利弊，要将两者结合起来，以政府调控为主，市场调节为辅。主要是因为，一方面基于对我国特定的政治经济制度、高等职业教育的正外部性，以及其他方面因素的综合考量。因此，政府调控高等职业教育的主导地位不可动摇。政府要确保高等职业教育公平，彰显高等职业教育的公益性，而且政府调控也一直是推动我国高等职业教育发展的驱动力量。另一方面由于政府调控存在着失灵问题，高等职业教育具有准公共产品的属性，以及市场配置资源可以提高效率，因此，为弥补现行高等职业教育管理模式的不足，要在高等职业教育管理中注重采用市场调节，探索引入市场机制，推动市场化改革。结合分析高等职业教育管理现状，为在高等职业教育管理中引入市场机制，推动市场化改革，不仅要采取如前所述的举措，即政府要转变管理高等职业教育的职能，完善高职院校产权结构，落实高职院校法人地位，审慎处理政府主导与市场机制的关系，而且还亟待采取如下具体举措：其一，引入企业管理方法于高等职业教育管理之中，积极推行绩效评估、成本核算制度和全面质量管理等措施。其二，研究可以引入市场机制的重要领域。政府可以采用购买高等职业教育服务的方式，把提供与生产分开，比如，推行教育券制度试点；可以在高职院校招生录取、教师聘用与管理、专业设置、课程开发、学生就业、社会培训、技术开发与转让、信息咨询、校企合作、后勤服务、图书采购和工程招标等领域引入市场机制。其三，修订、完善《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规，切实赋予民办高职院校与公办高职院校同等的“国民待遇”，使得民办高职院校与公办高职院校平等竞争。
四、加强社会力量监督，推动行业企业深度参与高等职业教育
加强社会力量监督，推动行业企业深度参与高等职业教育，是推进高等职业教育管理改革的关键举措。以行业企业为主的社会力量深度参与，既是高等职业教育的类型特征要求，也是推动高等职业教育健康、快速和可持续发展的关键。从类型特征来说，注重为生产、服务和管理的第一线培养高技能型人才(或者技术应用型人才)，是高等职业教育的培养目标；体现鲜明的职业属性，面向特定的职业岗位或岗位群，以职业资格标准为依据，是高等职业教育的本质特征；以服务为宗旨，面向市场及时提供各类社会服务，灵活满足经济社会发展需要，是高等职业教育的重要使命。不管是从培养目标、本质特征抑或是使命来看，它们都要求以行业企业为主的社会力量能深度参与高等职业教育管理。《规划纲要》明确提出要“实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式”，“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”，“鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训”[1]。然而，从现状来看，据笔者调查，尽管有四成的高职院校领导和教师认为行业企业基本参与高职院校人才培养，效果比较理想，但是行业企业参与高职院校人才培养情况总体比较薄弱，约计四成的领导和教师认为行业企业参与高职院校人才培养流于形式，效果不大，认为行业企业深度参与高职院校人才培养的只占8.5％；相比于其他问题，行业企业不能深度参与高职院校办学，被高职院校领导和教师认为是高职院校内部管理面临的最为突出问题。①总体来说，以行业企业为主的社会力量参与乏力，已经成为高等职业教育健康、快速和可持续发展的重要症结所在。具体表现为：以行业企业为主的社会力量参与流于形式，相关法律法规严重缺位，缺乏有效地统筹行业企业参与高等职业教育治理的组织机构，相应的行业企业参与高等职业教育管理的机制也未能建立起来。
因此，要加强社会力量监督，推动行业企业深度参与高等职业教育，建立健全以行业企业为主的社会力量参与高等职业教育管理的机制。可以采取如下举措：其一，推动以行业企业为主的社会力量深度参与评价监督高等职业教育。整合现有高等职业教育评估资源，成立以行业企业为主参与的、相对独立的高等职业教育评估中介组织；制定或修订相关的法律法规，确保行业企业专家，以一定比例参与到政府主导的高等职业教育评估全过程之中，赋予其话语权，同时有意识地培养一批既懂专业又懂教育的、公正无私的行业评估专家；鼓励新闻媒体、学术期刊、科研团体以及个人等社会力量开展高等职业教育评估，营造全社会关心高等职业教育的氛围，增强高等职业教育评估的透明度。其二，推动行业企业深度参与高等职业教育的宏观管理或校企合作。科学定位行业企业在高等职业教育管理中的角色，修订《中华人民职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律法规，明确规定政府、行业企业、高职院校在参与高等职业教育宏观管理(包括决策、日常管理、监督评估、协调指导等)中的职责、权利、义务，并把行业企业参与高等职业教育管理的形式和机制固定下来，同时要为行业企业平等、民主地参与制定、出台法律的全过程创造条件；制定、出台《职业教育校企合作法》单行法律，明确政府、行业企业和高职院校在高职院校校企合作(包括专业设置、课程教学、内部评估、实习实训、招生就业等)中的职责、权利、义务以及校企合作机制。其三，推动以行业企业为主的社会力量单独或参与举办高等职业教育。修订、完善《民办教育促进法》，政府以给予财政补贴、税收减免、征地优惠和允许合理回报等方式，鼓励、引导、规范行业组织或大型企业单独举办高等职业教育；制定、出台相关法律法规，鼓励、引导、规范行业企业以资金投入、资源共享以及其他方式参股公办高职院校，对公办高职院校实行股份制改革，实现高职院校产权结构多元化。
五、完善高职院校制度，建立健全公立高职院校内部治理结构
完善高职院校制度，建立健全公立高职院校内部治理结构，是推进高等职业教育管理改革的基石。《规划纲要》明确提出要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。[1]现代高职院校制度是体现高等职业教育特点的现代大学制度，而建立健全高职院校治理结构则是构建现代高职院校制度的核心。探讨公立高职院校内部治理结构，就是利用公司治理结构理论分析、解决公立高职院校内部管理问题。所谓公立高职院校内部治理结构是指在所有权与经营权分离的情况下，关于公立高职院校内部组织机构设置及其权力配置、制衡和激励，以及处理公立高职院校各利益相关者之间关系的一系列制度安排。公立高职院校法人属于事业单位法人(公法人)的范畴。不可否认，正是主要基于公立高职院校与公司制企业具有诸多共同之处，才提出建立健全公立高职院校治理结构的问题。比如，它是独立的组织，具有独立的财产，能独立承担责任，同时要认识到，同样作为独立法人，公立高职院校治理结构与公司制企业在社会构成及目标追求等方面存在着根本差异。作为提供公共教育服务的公益法人，与其他类型公立高校相比，公立高职院校既具有公益性、公共性、教育性、知识性等共性，又具有实践性、社会性、行业性、技能性等个性。这些就决定了公立高职院校法人治理机构理应既不同于公司制企业，也不同于其他类型公立高校以及公益类事业单位。然而，分析发现，现行公立高职院校内部治理结构存在严重缺失，已经不能适应构建现代高职院校制度的要求。主要表现：办学自主权未能落实，法人财产权制度不健全；权力过于集中，行政权力当道，学术权力式微；领导干部选任官员化，各项决策缺乏有效监督；党政不甚协调，组织机构臃肿，行政人员过多；未形成行业企业有效参与高职院校治理的机制。[4]
具体来说，要建立健全公立高职院校治理结构，需要采取如下主要举措：其一，切实贯彻落实相关法律中有关高校办学自主权的规定；修订、完善相关法律，赋予公立高职院校充分的办学自主权；研究、修订、完善相关法律，明确行使国有资产所有权的相关权能主体、非国有资产性质、国有资产和非国有资产的关系以及收益分配等问题。其二，调整原有的组织结构及其职能，精简人员，对部分具有相同或类似职能的党群系统组织和行政组织(比如，纪委与监察、审计，组织与人事等)进行整合，同时可以根据需要设立新的机构，比如，校企合作机构；调整公立高职院校党委会职能，强化其政治职能，弱化其行政职能，建立由党委代表、校长、举办者、行业企业代表、专业骨干代表、教职工代表等组成的公立高职院校董事会决策制度；取消行政级别，制定公立高职院校校长的任用资格标准，推行校长由学校广大教职员工民主选举并由上级党委政府任命相结合，部门负责人由内部竞聘并经由校长任命相结合的试点工作，重新定位并赋予以校长为首的执行职能。其三，修订、完善相关法律，明确划分各项权力的边界，同时要切实强化监事会、教职工代表大会、纪委、监察和审计的监督职能；完善教职工代表大会制度，修订、完善相关法律，制定大会主席和代表的资格并规定任期，公开、民主选举主席与教职工代表，强化其民主监督的权力；制定监事资格，探索成立主要由政府代表、教育专家、用人单位代表、行业企业代表、家长代表以及人大代表等组成的监事会(独立的外部监督机构)，履行监督评价职能。除如上三条举措外，赋予董事会制定或修订高职院校章程的法定职能，重视制定、实施高职院校章程；规定以专业骨干为首的学术委员会决定学术事务，建立健全行业企业有效参与治理的机制，都是建立健全公立高职院校内部治理结构的必要举措。
注释：
①笔者曾主持一项“高职院校制度建设现状”的问卷调查，选择广东、江苏、重庆、浙江、福建和湖南六个省、直辖市共计15所独立设置的公立高职院校(其中6所国家示范性高职院校和9所非国家示范性高职院校)教师作为调查对象，教师以副处(或副高)以上高职院校领导和骨干教师为主，并应用SPSS11.5统计软件进行数据分析，文中相关数据和结论均来自这次调查结果的统计分析。