关于房地产管理一体化若干问题的讨论，本文主要内容关键词为：若干问题论文,房地产论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 本文从房地产管理一体化的涵义入手，指出了在房地产一体化问题认识上的误区，并就与此相关的若干问题阐述了个人的看法。
【关键词】 房地产管理 一体化 两证合一
房地产的“统管”（即所谓“一体化”）与“分管”是理论界长期争论的问题，至今尚未形成一致性意见。本文试图对房地产管理一体化的涵义、误区及其相关问题进行阐述和讨论，并提出几点粗浅的认识，以就教于同行专家。
一、房地产管理一体化的涵义
由于我国房地产管理体制上出现了城市土地管理从房地产管理中分离的情况，致使我国城镇土地在许多城市形成了双重管理的现象。由于土地管理部门和房地产管理部门两家在业务和采用的标准口径不一致，管理中的矛盾和扯皮现象很严重，往往造成房地产权属单位和个人在办理“两证”（即《土地使用权证》和《房屋所有权证》）时重复收费，使住户怨声载道。
针对以上情况，一些城市经过改革，建立了由一个部门统一负责房地产管理的体制，大致可以概括为三种模式：
1.以广州市为代表的“城乡统管，房地合一”的管理模式。即城乡国有土地的出让以及房地产的转让、租赁、权属、抵押等均由国土房地产管理局管理，实行两证合一。
2.以北京市为代表的“城市统管，房地合一”的管理模式。即以城乡为界，城市国有土地使用权的出让、转让、再转让等，均由市房地产管理局统一管理。
3.以武汉市为代表的“出让为界，前分后合”的管理模式。即以国有土地土地使用权的出让为界，出让前由土地管理局负责，尔后的转让、再转让等均由市房地产管理局实行统管。
这三种模式中，以广州市的统管统得最彻底，是真正的房地产管理一体化，统管的职能由原国土和房地产两个部门合并后的国土房地产管理局承担；而北京是城市国有土地统管，其统管职能由房地产管理局承担；武汉模式实际上是收缩了国土部门的职能，即土地部门统管一级市场，而二三级市场则由房地产部门承担。这三种模式虽然统管的范围和统管的单位有所不同，但其共同特点是实行了两证合一。实践表明，两证合一是符合房地产统一管理客观需要的产权管理发证形式，它具有以下优点：一是简化手续，为房地产权人提供方便，减轻群众负担；二是房屋所有权与土地使用权相互印证，减少误差，避免纠纷，有利于社会安定；三是政出一门，避免扯皮，有利于提高工作效率和管理力度，有利于政府意志的统一，有利于提高政府管理事务的权威性和树立政府的良好形象。因此，对“统管”问题，《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产法》）第六十二条和《广东省城镇房地产权登记条例》（以下简称《登记条例》）第三条都作了明确规定，国家建设部对广东的《登记条例》，也作了充分肯定，并明确指出，这“是机构体制改革的方向”（建设部建房〔1994〕450号文件）。
二、房地产管理一体化的误区
1.以土地与地上物统一为由，主张土地分管。
目前，有些部门和单位出于某种利益关系，提出按地上物的管理分工对其用地实行分管，如房管部门管房屋用地等等。这种观点既不符合国家整体利益，在实际工作中也很难操作。一是地上物是附着在土地上的，可以时有时无，或改变房权性质，按地上物划管理界限显然行不通；二是各类土地在管理界线和土地权属界线的确认上，分头管理必然产生很多矛盾和工作的重复；三是各类用地管理部门同时又是土地使用部门，或多或少总带有部门经济利益的观点，很难依法、公正、合理地管理土地，确定土地权属；四是一旦部门之间或不同地类、用地发生纠纷，除土地管理部门之外，很难由其他部门解决。所以，以地上物管理为由分管土地，实际上是颠倒了土地与其他地上附着物的主次关系，是房地产一体化的误区之一。
2.以土地与房屋统管为由，搞分段管理。
土地管理是以土地权属管理为核心的全面管理。土地权属管理包括对土地占有、使用、收益、处分的管理。土地相对来说是永恒不灭的资产，因此，其管理也是以土地的存在为始终的。有观点认为，在土地上一旦建了房子就可以单独进行管理了，即，无房的土地与有房的土地实行分管，这是以房代地，颠倒主次的又一翻版，是房地产管理一体化的误区之二。
3.认为房地产管理一体化使国土部门的职能削弱了，利益受损了。
目前，国土部门不赞成房地产管理一体化，皆担心会因此削弱统一管理土地的职能，损失某种利益。其实，这种担心是多余的，是房地产管理一体化的误区之三。首先，从前述一体化的三种模式来看，广州、北京都是在实现了房政、地政统一管理的前提下，亦即土地房产管理部门已合署办公的基础上实行统管的；而武汉则是一级市场由土地管理局负责统管，尔后二三级市场由房地产管理局负责统管（一体化）。无论哪种模式，土地管理部门都不会因两证合一而失去土地统管的职能或损失原有的利益。当然，从武汉模式来看，因土地管理部门和房地产管理部门没有合署办公，二三级市场的地产归房地产管理局管理，似乎削弱了国土部门的统管职能，使国土部门的利益受损了。但从客观规律看，房地产权不应该归国土部门管理，因而，从实现房地产管理一体化和搞活二三级市场角度出发，二三级地产市场归房地产部门统管是合理的。虽然国土部门的利益受到影响，但国家的利益增大了。其次，党中央和国务院文件均有明确规定：“国家土地管理局是负责全国土地和城乡地政统一管理的职能部门和行政执法部门。”因此，在机构改革中，国土管理部门只能加强，不能削弱。就深圳市而言，虽然实行房地产管理一体化（两证合一），但它仍然强调：在建立社会主义市场经济体制的同时，不管政府职能如何转变，如何放权，国土管理的职权都不能放，土地一级市场要“统死”。这是市政府宏观调控经济非常重要的手段。
三、对房地产管理一体化相关问题的思考
1.机构的设置问题。
《土地法》第五条规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域的土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。”国家土地管理局副局长马克伟曾经指出：中央到现在还在强调机构设置不要求上下完全对口；要求只要坚持土地统一管理职能，直属政府管理，把接近的职能机构合在一起，只要不影响土地统一管理，这样是可以的，但决不是说土地统一管理职能可以分解，机构可以任意设置。[①]对此，在《房地产法》中也作了规定：在省级人民政府确定土地、房产管理由一个部门统一管理的，可以制作、颁发统一的房地产权证书。只有这样，才能精简管理机构和手续，真正方便群众，符合改革精神。
因此，房、地机构合一（合署办公）应该是体制改革的方向。
2.房地与营地问题。
马克伟指出：在全国土地使用制度改革会议期间，国务院领导根据法律规定再次强调：“无论是划拨用地还是出让土地、开发区用地，都必须依法由政府土地管理部门统一审查报批，政府一支笔审批。切实做到用地单位和部门不能管地；同样，管地的部门不能经营。”[②]事实上，就我国的现状而言，无论哪个城市这种现象都还普遍存在。因为，无论是土地管理部门还是房地产管理部门，往往都还有企业存在（诸如各类开发公司），因而没有真正做到政企分开。
因此，要做到房地产管理一体化，真正维护房地产权人的合法利益，防止国有资产流失，必须实行政企分开，并逐步建立一种房产管理和地产管理相互参与、高效配合的一体化机制。
3.关于“地上权”问题。
地改、房改、房地产市场运作都已触及到土地产权这一核心问题。土地产权是基于土地而产生的一束权利的总和，它除了土地所有权、使用权外，还包括土地相邻权、收益权、处置权、地上权等。这些权利直接涉及到房地产权利人的合法利益，因而在一体化管理中是不可忽视的。当前的主要问题是地上权被现行法律忽略了。不少专家指出，我国土地产权设置过于笼统，应分出地上权。我们推行市场经济就应遵循市场经济的法则，土地使用期满时，若无公共利益目的，地上建筑物如何处理？是无偿收回，还是给予合理补偿？现行法律没有回答这个问题。
因此，加强和完善土地以及房地产的法律、法规建设，是实现房地产管理一体化的重要保证。
四、结论
1.土地一级市场要“统死”。这是《土地法》的要求，是不容争议的。这种统管职能只有代表国家政府的土地管理部门才能承担。
2.土地管理和房地产管理机构合并（合署办公）是两证合一的前提和基础。这是大多数地方机构体制改革实践经验的结晶。
3.房地产管理的一体化符合客观规律的要求，任何人都抹煞和阻止不了。但如何才能建立一种完善的、规范的一体化管理体制，仍是新时期房地产管理工作中值得深入探讨的新课题。
注释：
① ② 国家土地管理局马克伟副局长于1995年5月24日，在广东省“土地使用制度改革暨耕地保护表彰大会”上的讲话。