福利制度不是造成欧债危机的原因——兼论坚持社会保险为主体的社会保障制度，本文主要内容关键词为：社会保险论文,为主体论文,社会保障制度论文,危机论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
持续发酵的欧洲主权债务危机受到了全世界民众的普遍关注和各国政府的高度重视。许多学者都在反思欧洲的发展模式，寻找欧债危机发生的根本原因。其中不乏一些专家和媒体认为，是高福利导致了较高的财政负担，却无法有效提高劳动参与率与劳动生产率，导致缺乏足够的财政来源以支持高福利支出，使国家被迫通过借债的形式来维持福利支出，当借债的规模不断膨胀，而国家却无力偿还这些债务的时候，便产生了主权债务危机。由此认为，福利制度是导致欧债危机的主要原因，并认为中国应当引以为戒，避免重蹈欧洲的覆辙。然而，笔者并不赞同这种观点，主要理由有三：其一，从经济发展与福利制度发展的历史关系看，呈现出较为明显的反向关系，福利制度往往是促进经济复苏，而非导致经济危机的原因。其二，欧洲存在以德国为代表的保险型福利体制和以北欧为代表的福利国家型福利体制。在不同福利体制的国家，国家债务与福利制度的内在关系存在显著差别。在社会保险型国家，国家债务与福利制度之间没有必然联系。其三，即使是在福利国家的体制下，北欧、英国等典型福利国家未遭遇欧债危机的事实也充分说明欧债危机与福利制度之间没有必然联系。
纵向考察：福利制度与经济发展关系的历史经验
从历史发展的角度看福利制度与经济发展的关系，我们可以发现，当一国的经济发展面临动力不足，或出现发展停滞时，福利制度一方面可以发挥保障性作用，即维持受经济停滞影响而收入降低人群的基本生活，防止其落入贫困，维持社会稳定；另一方面，可以发挥刺激性作用，即通过转移性收入分配，提振人们的消费信心和对未来的预期，从而尽快摆脱经济停滞的局面。
19世纪末，德国成为全世界第一个建立社会保险制度的国家。社会保险制度通过劳资双方缴费，共同抵御劳动者在工业化背景下的收入风险，极大地缓和了劳资关系，提高了劳动生产率，直接推动了德国的工业化进程，帮助德国从一个社会矛盾尖锐突出、较为落后的资本主义国家一跃成为欧洲最强大的国家之一。上世纪30年代，美国遭遇上世纪最大规模的经济危机，生产过剩导致产品滞销、大量劳动者失业，作为应对经济危机的重要举措，罗斯福政府于1935年出台了《社会保障法》。作为罗斯福新政的重要内容，这部法律的出台与实施确保了失业者的基本生活，维护了社会稳定，帮助美国走出了经济危机。上世纪40年代，英国遭受二战重创，社会经济全面凋敝。针对此，工党提出建立覆盖全民、待遇均等、项目齐全的福利国家制度，迅速提振了国民的信心，巩固了社会团结，拉动了相关基础设施和服务设施的建设，提供了大量的就业岗位，帮助英国很快从二战的废墟中走出来，成为全世界第一个福利国家。因此，从全球范围内社会保障制度发展的历史看，福利制度的产生与发展不仅不是经济危机的致因，而且常常成为缓解经济危机，恢复经济发展的良策。
从我国社会保障制度的发展历程与经济发展的关系看，也体现出显著的反向趋势。1998年，亚洲金融危机爆发，我国经济发展遭遇不利的外部环境，对外贸易受到严重影响，国内大量企业产品滞销。与此同时，国有企业改革也进入关键时期，以减员增效为主要方式的改革导致大量下岗职工的出现。在经济发展遭遇多重困难的时候，我国政府果断加强了以“两个确保、三条保障线”为主要内容的社会保障相关措施，初步搭建起了我国社会保障体系的总体框架，有效保护了经济转轨过程中相关群体的基本权利，最大程度地降低了经济转轨的成本、促进了经济的复苏。2008年以来，由美国次贷危机引致的全球金融危机再次对中国的经济增长方式构成严峻挑战，迫切要求我国的经济从外贸拉动型增长向内需拉动型增长转变，而加强以社会保障为主要内容的民生建设成为转变经济发展方式的基本落脚点。中央政府采取了加快统筹城乡社会保障体系建设、全面推进新医改、提高新农合的补助水平和报销比例、加快推进新农保制度实现全覆盖、不断提高养老金水平等多种措施，消除人们对未来预期的不确定性，有力地提振了居民消费，消费支出对GDP增长的贡献率从2007年的39.2%上升到2009年的47.6%。由此可见，无论是国外社会保障制度发展的经验还是我国社会保障制度发展的实践都充分证明，社会保障制度的发展与经济发展呈现较为显著的反向性。历史的经验说明，福利制度从未成为经济波动的致因，却往往成为一个国家摆脱经济危机，实现经济振兴和经济转型的重要支撑性措施。
横向比较：福利体制及其对福利制度与债务危机关系的影响
由于福利水平具有显著的刚性特征，因此，从上世纪五六十年代起，伴随着主要资本主义国家经济的稳定和快速发展，各国的福利水平也不断提高，福利支出占政府财政支出和GDP的比例不断攀升。针对这样的现象，有部分学者认为，在人口老龄化的背景下，不断提高的福利水平会增加国家的财政开支，逐步成为政府的负担，并由此导致国家的主权债务危机。在这种理论的影响下，上世纪六七十年代，部分国家也尝试进行了福利私有化的改革，以此来降低政府的财政负担。然而，将福利制度视为一个整体来考察其与政府财政负担的关系，显然忽视了不同福利模式的差异性。从世界范围看，不同国家在福利制度建设过程中结合本国国情，逐步形成了以英国和北欧诸国为代表的福利国家型福利体制、以德国为代表的社会保险型福利体制和以智利为代表的个人储蓄型福利体制三种完全不同的模式。这三种福利模式的内在属性和基本特征完全不同。
从运行逻辑上看，福利国家模式是以税收为基础，以现收现付为主要财务模式，通过代际之间的资金转移支付，支持福利制度的运行和发展；保险型模式是以社会保险费为基础，以现收现付为主要财务模式，通过代际之间的资金转移支付，支持福利制度的运行；个人储蓄型模式则是以养老保险缴费为基础，以完全积累为主要财务模式，通过个人不同生命周期阶段资金的转移支付，支持福利制度的运行。比较以上三种模式，其差别主要体现在责任主体、待遇水平和财政模式三个方面。在责任主体上，福利国家模式以国家为责任主体；保险模式以缴费者(劳资双方)为责任主体；储蓄型模式以缴费个人为责任主体。在待遇水平上，福利国家模式强调待遇的均等化，并且与即期工资以及物价水平挂钩；保险模式强调待遇与缴费的关联性，待遇水平与缴费基数、缴费年限有关；储蓄模式的待遇水平则受到缴费水平和基金投资回报率的影响。在财政模式上，福利国家模式以税收为主要来源，与国家财政状况联系密切；社会保险模式则以劳资双方缴费为主要来源，追求资金的自我平衡，在收不抵支、且缴费率无调整空间时，才需要财政资金的补贴；个人储蓄模式以个人缴费以及资金的投资收益为主要来源，与国家财政基本不发生关系，但受金融市场波动影响明显。
根据以上分析可以看出，在不同类型的福利体制中，其资金与国家财政资金以及金融市场的关系是完全不同的。就福利国家模式而言，由于其资金直接来源于国家财政资金，且待遇与工资和物价水平挂钩，因此理论上比较容易受到国家财政收支状况的影响。但是，从此次欧洲主权债务危机的情况看，英国、瑞典、挪威等典型的福利国家债务水平都普遍较低，尤其是北欧四国，其主权债务占GDP的比重都在50%以下，其中，有“福利国家橱窗”美称的瑞典主权债务比例只有39.7%，大大低于欧洲的平均水平。因此，即使在福利国家模式下，只要确保福利待遇维持内生性的合理增长，也不会对国家财政造成负面影响。
对于保险型国家而言，由于其资金主要来源于劳资双方的缴费，且福利待遇与缴费水平挂钩，追求资金的自我平衡。在老龄化的背景下，国家财政对其的补贴也是比例化、固定化的，因此不会直接对国家财政造成影响。即使当社会保险基金收不抵支时，根据劳资自治的原则，也应当首先调整缴费率，或因为缴费水平的下降而导致待遇水平适度下降，形成自我平衡机制。因此，在社会保险型福利体制下，福利制度与国家财政保持了适当的距离，不会造成国家财政负担过重，更不会导致主权债务危机。在此次欧洲国家主权债务危机中，以德国、捷克等为代表的社会保险型国家债务负担明显较轻，就充分说明了这一点。
对于储蓄型国家而言，虽然其资金不与国家财政资金直接发生关系，一般不会直接造成财政负担，但由于其资金规模及其待遇水平在很大程度上受到投资回报率的影响，因此，该福利模式下的资金容易受到金融市场波动的影响。一旦国家财政危机影响金融市场，造成金融市场的动荡，则会直接影响民众的福利水平。与此同时，为了维持金融市场的稳定，一旦国家动用公共财政资金救市，亦会对国家财政造成压力。由此可见，在储蓄型福利制度下，资金不会对国家财政产生直接影响，但容易受到金融市场波动的影响，并由此间接对国家财政造成影响。2001年美国的“安然”事件，以及此次美国次贷危机造成大量养老金个人账户缩水就充分说明了这一点。
基本结论及其对中国的启示
通过分析可以得出以下三个基本结论：第一，从国内外福利制度发展与经济发展关系的历史变迁来看，福利制度从未成为导致经济危机的原因，却往往成为应对经济危机，促进经济恢复的重要方式。福利制度不仅可以保障经济危机条件下弱势群体的基本生活水平，实现保障性功能，而且可以增强安全预期，提振居民消费，刺激经济发展，实现促进性功能。第二，在不同的福利体制下，福利资金与国家财政资金的关系是不同的。福利国家模式中福利资金与财政资金联系最为密切；社会保险模式国家的资金以自求平衡为原则，与财政资金保持着恰当的距离；储蓄型国家的福利资金与财政资金没有直接联系，一旦受到金融风波的影响却会造成资金贬值，间接对财政资金造成压力。第三，在此次欧洲主权债务危机中，福利水平最高的北欧福利国家债务比例却显著较低，没有受到债务危机的任何影响，这充分说明即使是福利国家体制，只要控制好福利水平，依然不会对国家财政造成压力；德国等社会保险型国家的主权债务比例也较低，说明社会保险型福利体制有较完善的自我调节和自我平衡功能，可以与国家财政体制保持适度距离，也不是造成主权债务危机的原因。
对于我国的社会保障制度建设而言，目前还处于完善制度、健全机制、提高水平的初期阶段，决不能因为此次欧债危机的爆发而有所顾虑，放慢制度建设的步伐。但另一方面，我们也应当从此次欧债危机中借鉴如下基本经验和教训：第一，应当坚持以社会保险为主体的社会保障制度。与福利国家模式相比，社会保险制度合理地分担了责任，具有自我平衡和自我调整的机制，更加适应人口老龄化对社会保障制度形成的挑战。目前，我国已经形成了以社会救助、社会保险和社会福利为主要内容的社会保障体系结构，应当在完善三项制度的基础上，坚持以社会保险制度为核心，逐步探索三项制度之间的协调机制。与此同时，社会保险制度应当积极应对人口老龄化、就业形式多样化、劳动力流动普遍化等社会入口形势的变化，进一步完善相关机制，提高制度的吸引力和自我平衡能力。第二，应当坚持社会保险制度劳资自治、自求平衡的原则。社会保险制度的精巧之处在于通过劳资双方的合作，有效应对工业化背景下劳动者的收入风险，并且通过精算机制实现待遇水平与缴费水平的紧密联系，在对参保者产生激励约束的同时，能够实现自我调整。我们应当充分认识到社会保险的这个特征，在调整社会保险待遇等问题上充分发挥其自我调整的机制。具体而言，在调整社会保险待遇问题上，应当兼顾缩小不同群体的差距和保持制度的财务可持续性两个方面，充分利用社会保险待遇计发中相关因子(如养老保险计发公式中当地社会平均工资)的作用，实现社会保险待遇(尤其是养老保险待遇)的自动调整和理性增长。第三，应当正确处理财政资金与社会保险资金的关系。各级财政应当首先履行雇主责任(机关事业单位养老金支出)和公共财政的责任(为低收入群体提供缴费补贴以及非缴费型养老金的支出)，对于基金支付当期缺口，应当首先提高统筹层次，通过完善制度来缓解支出压力，以实现社会保险的自我平衡与可持续发展。