南海周边主要国家海底文化遗产保护政策分析及启示，本文主要内容关键词为：南海论文,文化遗产论文,海底论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G1 文献标识码：A 文章编号：1004－8049（2011）06－0072－13
一、海底文化遗产保护面临的全球性危机与困惑
水下文化遗产是人类历史的重要组成部分。根据联合国教科文组织（UNESCO）对于水下文化遗产的定义，水下文化遗产是指：周期性或者持续性地全部或者部分位于水下的具有文化、历史或者考古价值的100年以上的所有人类生存遗迹。其涵盖的范围包括位于水下的建筑遗址、工艺品、遗骸以及具有考古价值的环境，也包括船只、飞行器、其他运输工具及其所载货物。① 由于所处的地理位置与环境的独特性，水下文化遗产为了解人类过去的历史提供了非常丰富，有时甚至是唯一的信息。与大多数的陆地考古遗迹相比，水下独特的环境可以保存许多陆地考古遗迹无法保存的资料，提供陆地文化遗迹远远不能提供的丰富信息。这些完整的水下遗迹的发现大大丰富了人类对自身历史的理解，提供了许多陆地考古无法提供的信息和线索。正因为水下文化遗产往往封存（sealed）了人类历史的一个完整片段，水下文化遗产被很多考古学家称作是“时间胶囊”（time capsule），其考古学价值和历史学价值获得了学术界的高度重视。
相对于陆上文化遗址而言，沉没在水下的文物由于深藏水下，在人类历史的大部分时期内因为技术问题难以接触，因而避免了像大多数陆地文物被盗掘的命运。但是随着人类科学技术的进步，深藏水下的历史文化遗迹已经不再遥不可及，水下神秘世界的大门开始向人类敞开。1942—1943年，雅克·库斯托（Jacques Cousteau）和埃米尔·盖吉奈恩（Emile Gagnan）开发了水中呼吸器（SCUBA），使人们可以潜入更深的海底，也更容易接触到沉船残骸。② 这项技术的发明促成一个新的学科——海洋考古学（Marine Archaeology）的诞生。而就在考古学家们借助这项技术不断推进人类对自身的历史和文化的了解的同时，这项技术也为蜂拥而至的探宝者（Treasure Hunters）打开了通向海底财富的大门。海底文化遗产的掠夺者只要解决了技术问题，其所面临的法律风险和约束要远远小于在陆地上的盗掘行为。实际上联合国教科文组织2001年制定的《水下文化遗产保护公约》主要针对的目标就是在海洋中大肆搜刮的海底探宝者。
全球范围内逐步扩张的深海探宝行动，对历史遗迹造成的破坏问题很快引起了各国政府的关注。如何解决禁止非法打捞、保护海底文化遗产的问题，成为各国立法者不得不考虑的问题。在这个前提下，有两种极端的处理方式，一种是只考虑海底文化遗产考古价值的“理想”式的保护方法，一种是纯粹把海底文化遗产当做自然资源处理的“现实”式保护方法。
所谓“理想”式或者说纯粹只考虑海底文化遗产的历史和考古价值的保护方法，秉持的基本观点是：海底文化遗产的历史和考古价值高于一切，为了保护海底文化遗产的完整性，应当完全禁止商业性打捞，只允许考古专家对海底文化遗产进行研究。这种观点同时非常赞同“就地保护”（in situ）的原则。他们认为，海底文化遗产常年处于相对稳定的水下环境中，可以认为遗产多年来已经和周围环境达到了某种平衡状态，包括发掘在内的任何人为扰乱都可能严重干扰这种平衡状态，造成文化遗产的坏变。③ 在此意义上，实行就地保护这种方式更能保存其所蕴含的考古、历史和科学信息，更有利于传承人类文明。④“就地保护”和“禁止商业打捞”这两个基本观点也是联合国教科文组织制定的《保护水下文化遗产公约》所采用的基本原则。
但事实上，考古学界至今也未能证明水下环境对于海底文化遗产就一定比陆地安全；考古学家同样也不能说海底发现的文物就一定会具有文化价值和考古价值。另外，海底文化遗产保护耗资巨大，尤其是对于一些经济不发达国家来说是一个难以承受的重负，为什么不允许商业机构自己承担打捞风险，并依靠出售一部分没有太大文化和历史价值的普通文物来为政府筹措资金保护更值得保护的文化遗产？最后，从安全的角度来说，海底文化遗产由于在海洋之中，人工看护和守卫工作的确比在陆地上困难许多，但随着技术日益进步，寻宝者越来越容易接近这些遗址，如何衡量把文化遗产留在原地的安全问题和文物被打捞之后被腐蚀的风险问题，孰好孰坏值得思量。
另一种极端的“现实”的保护方式则是完全不考虑海底文化遗产的历史和考古价值，纯粹将海底文化遗产当做自然资源进行处理。这种方式理所当然地遭到了考古学界的一致反对。在这种极端政策执行的过程中，靠出售海底文化遗产所得到的收入也令这些国家大失所望（如下文提到的印度尼西亚）。大多数国家在制定海底文化遗产保护政策时，综合考虑了国家具体财政状况、公众意识、国家本身水下考古能力，海底文化遗产的具体状况、所面临的整体风险、遗产的教育价值、商业价值等因素。
二、南海周边主要国家的海底文化遗产打捞政策及实施情况
世界范围内的海底文化遗产打捞浪潮很快在上个世纪70年代扩展到了亚洲国家水域，尤其是我国南海周边水域。不断出现的非法外国打捞船以及大批海底文物的发现，迫使亚洲各国不得不考虑如何处理保护本国海底文化遗产的问题。在各种现实挑战面前，南海周边国家各自根据自己国家的情况和需要制定了不同的海底文化遗产保护政策，并取得了不同的效果。
从整体上来说，南海周边主要国家海底文化遗产保护政策的差异除了体现了各国自身情况的差异之外，也体现了在制定海底文化遗产保护政策时各个国家必须要考虑的各种价值之间的协调，在复杂的现实面前很难有一种“纯粹”只考虑考古价值或者商业价值的做法。
中国是海底文化遗产大国，也面临着越来越沉重的保护海底文化遗产的压力。“他山之石，可以攻玉”，通过对中国最大的海域——南海周边国家的海底文化遗产保护政策以及政策背景、实施效果的考察，可以让我们看清楚其利弊所在，有利于我国更好地制定海底文化遗产的保护政策。
2.1 印度尼西亚：非法打捞冲击严重，开放打捞政策收益无多
印度尼西亚是亚洲沉船遗迹最多的国家之一，也是受非法打捞冲击最严重的国家之一。印度尼西亚政府对其水域内海底文化遗产的处理政策也经常受到国际考古学界的批评与怀疑。印度尼西亚政府倾向于把其水域内的沉船视作是自然资源而根本不关心其历史与文化价值。⑤ 1985年，国际著名海底寻宝者麦克·哈砌（Michael Hatcher）在印尼海域发现了荷兰东印度公司（VOC）1752年1月3日在马六甲海峡水域沉没的沉船“哥德马尔森”号（Geldermalsen）。据东印度公司的记载，船上载有239200件瓷器，625件漆器，5240匹丝绸，686997吨茶叶以及木材、金条等货物。哈砌没有向印度尼西亚政府申请任何许可就开始打捞。为了在最短的时间内完成打捞，哈砌不顾及任何考古准则，采取了野蛮的打捞方法，对船体和船上的瓷器包装进行暴力破坏后取走了能取走的所有物品。哈砌所获得的这批文物后来以“南京货”（The Nanking Cargo）的名义交由克里斯蒂娜拍卖行在荷兰阿姆斯特丹拍卖。拍出了当时创造纪录的2000万美元的天价。
哈砌的行为激起了国际考古学界的谴责。也就是在1985年起，印度尼西亚政府为了处理哈砌的打捞事件成立了一个委员会来处理打捞海底文物的事件，但最终印度尼西亚政府分文未得。
之后，印度尼西亚政府在1989年制定了相应的法律，并正式对沉船打捞公司开放其海域，许可国内外打捞公司进行打捞。印尼政府规定，任何勘探或打捞在开始之前须首先获得许可，而要获得打捞许可牵涉到17个不同的政府部门。任何想要进行海底文化遗产勘探或打捞的公司首先必须向国家沉船货物委员会（the National Committee for Cargo Items of Sunken Vessels）递交文件，说明试图打捞的海底文化遗产所在的经纬度。递交该项文件后，在申请勘查许可和打捞许可期间该经纬度限定地址将处于被锁定（locked）状态不接受其他勘探和打捞申请。申请人然后需要提交申请书、地图、保证书、勘探计划、勘探器材名称、操作者信息及证书、潜水设备说明等，如果有外国人参加打捞还必须提供外籍人士工作许可（另外申请）。申请人在将17份文件及副本送交国家委员会后将在14天后被通知在指定日期前往国家委员会指定的地址进行口头陈述，听取陈述的委员会由来自13个政府部门的17位成员组成。勘探开始时，政府将会指派3名分别来自国防部、海洋与渔业事务部和文化部的官员进行现场监督，申请人必须承担三位现场监督者的监督费用，费用为每天40美元。
在勘探结束后进行打捞前需要获得打捞许可，这一许可牵涉到13个不同政府部门，程序与申请勘探许可大致相同，如果获得打捞许可，最终会由海洋与渔业事务部（Ministry of Marine Affairs and Fisheries）部长签发打捞许可证，许可证有效期为两年，许可范围为3海里。一旦获得许可，该3海里范围在许可证有效期间即为打捞者专属。申请费用为1亿印尼盾（约合1万多美元），但该费用可在打捞结束时申请退还。
为保证本国利益，外国公司如果想要在印度尼西亚境内进行打捞必须与印度尼西亚本国的打捞公司合作。印度尼西亚目前约有40家专业的打捞公司，其中有7—8家持续营业。打捞许可证上只能记载本国公司的名称。而任何外国人如果想合法进入打捞现场则必须获得为期6个月的工作许可。工作许可证费用约为6百万印尼盾（约合600美元）。印度尼西亚的这一基本申请程序流程被大多数南海周边国家借鉴。
印尼政府通过收取申请费用和获得打捞物出售分成获得收益。在分成问题上，印尼政府将获得打捞费用加上任何发掘并出售物品50％的收益。这一政策最受国际考古学界诟病的地方就在于，印尼政府只要求获得现金而基本不过问打捞所获得的文物的历史或考古价值。在法律的实际执行中，印尼政府试图通过与打捞者分成的计划，也因为普遍的腐败而落空。通过贿赂官员，大部分的打捞获得的物品及销售所获得的收益都落入了打捞者的口袋。根据《雅加达日报》的调查，在过去的20年中，在印度尼西亚水域至少有几十起非法打捞事件。专家估计至少有价值数亿美金的数十万件古代瓷器、金币以及玻璃制品被打捞者从印尼海域带走。虽然打捞者大发横财，但印尼政府却只得到微不足道的267亿印尼盾（约合290万美元）。⑥
或许是出于对长时间执行开放打捞政策却收益无多的尴尬局面的愤怒，2006年3月8日，印尼警方突击搜查一家打捞公司在雅加达的仓库，没收了400多件正在进行脱盐和其他处理的物品，并逮捕了参与打捞的德国人弗雷德·德波佛尔（Fred Dobberphul）和法国人让·保罗·布兰肯（Jeari Paul Blancan），指控他们在西爪哇井里汶海（Cirebon Sea）海域沉船遗址中非法盗取了价值数百万美元的古代艺术品。有趣的是，警方的行为遭到了印尼海洋与渔业部、教育部、文化部、旅游部等部门的抗议。三星期后，两人被保释，最终对两人的指控被撤销，但印尼政府还是迅速拍卖掉了这次行动查获的估计为中国五代十国时期的历史文物。
2.2 菲律宾：允许进行商业打捞，政府保留文物实物
菲律宾水域由于连接了中国南海以及太平洋，地理位置优越，长期以来都是中国古代海上贸易的伙伴之一。因此，在菲律宾群岛水域有大量的古代沉船。在环球航行开始后，从16世纪后期到19世纪初，太平洋东西两岸，特别是中国、菲律宾、墨西哥之间出现了第一次贸易和文化交流的高潮。1565年，西班牙大帆船“圣巴布洛”号（San Pebro）由宿务运载肉桂前往墨西哥，开始了世界历史著名大帆船贸易（Galleon Trade）。1815年最后一艘大帆船“麦哲伦”号离开墨西哥阿卡普尔科（Acapulco）返回菲律宾，大帆船贸易落下帷幕。大帆船一共持续了250年。在这期间，大量载着西班牙美洲殖民地金银的西班牙商船经过太平洋到达菲律宾与中国、日本、印度和其他东南亚国家进行贸易，以换取瓷器、茶叶、香料等物资。大部分帆船都会经过菲律宾礁石暗布的圣贝纳迪诺海峡（San Bernardino Strait），在这一区域沉没事故时有发生。除此之外，当地海盗、荷兰人以及后来的英国海盗也在这一水域经常袭击西班牙帆船。因此，在菲律宾群岛水域留下了为数众多的古代沉船遗迹。
菲律宾政府同样允许对其水域内沉船遗址进行商业打捞。在分成问题上，菲律宾政府与申请人各得50％。但与印度尼西亚政府不同的是，菲律宾政府要保留的是文物实物，菲政府将自己所分得的50％物品交给博物馆，而不是出售。
同样，菲律宾也采用许可证方式对本国水域内海底文化遗产进行管理。2004年之前，许可证的颁发机构是总统办公室，2004年后改为由环境与自然资源部（the Department of Environment and Natural Resources）颁发。申请费用是10000比索（约合200元人民币）。与印度尼西亚相似，申请在菲水域内进行勘探或者打捞都需要获得许可。申请勘探在提交相关资料后一般在30天内可以获得许可。许可范围为20公里，在有效期内为专有。一旦获得有价值的物品，国家博物馆将承担文物是否有文化或者历史价值的评估。任何被打捞获得的文物只有经过国家遗产委员会以及其他相关政府机构的同意才能出口。同样为了保证本国利益，外国公司如果想要在菲律宾水域进行打捞必须与菲律宾本国的打捞公司合作并签订合作合同（Joint-Venture Agreement）。打捞许可证只签发给本地打捞公司。任何参与现场打捞的外国人士必须申请工作签证。
2.3 马来西亚：开放合作打捞政策，只收益不担风险
马来西亚政府的政策也是开放打捞。马来西亚政府与打捞者分成的比例则只有35％，但不用承担任何风险。申请费用为200000林吉特（约合6万多美元），申请费同样可在打捞结束后申请退还。打捞许可证没有期限。
马来西亚海底文化遗产打捞实践开始于1985年。当年，一艘荷兰东印度公司（VOC）沉船“莱斯顿”号（Risdam）在马来西亚丰盛港被发现。在西澳大利亚海洋博物馆（the Western Australian Maritime Museum）的帮助下，马来西亚政府对其进行了打捞。
1991年，马来西亚政府对商业打捞公司“马来西亚历史打捞者”（Malaysian Historical Salvors Sdn Bhd.MHS）颁发了第一张许可证。根据该许可，MHS公司独立投资并承担一切风险勘探，打捞1817年在马六甲海峡马来西亚水域沉没的英国沉船“戴安娜”号（Diana）。打捞成功后所获文物中，直接与马来西亚历史和文化相关的文物将属于马来西亚政府所有。其他打捞物品的销售收益HMS公司获得70％，马来西亚政府获得30％。MHS公司成功地完成了勘探和打捞任务，并从“戴安娜”号上打捞起了24000件可恢复的文物。除了政府保留的文物之外，剩下的文物1995年在荷兰阿姆斯特丹被拍卖卖得298万美元。马来西亚政府进一步规定以这种方式获得的资金将可以用于打捞直接与马来西亚历史与文化直接相关的遗址，不管其有没有商业价值。
1995年，马来西亚政府将从“戴安娜”号文物销售中所获得的收入用于对当年荷兰与葡萄牙争夺马六甲海峡的海战中沉没的“纳斯奥”号（Nasau）古战船的纯考古发掘。在发掘过程中，马来西亚政府聘请了一家叫南海海洋考古（Nanhai Marine Archaeology）的私人打捞公司进行打捞。马来西亚政府则派政府机构官员及考古学家进行了全程监督。在“纳斯奥”号沉船附近还发现了其他三艘在这次海战中沉没的沉船遗址。为了保护这些遗址，马来西亚政府只对其进行了小规模的勘探并采集了少量文物。
经过这几次打捞，马来西亚海底文化遗产保护政策基本确立。那就是主要依靠几家大的打捞公司并要求这些公司在商业打捞时遵守一定考古准则，以实现商业价值和考古价值的协调。之后，曾经参加过“纳斯奥”号考古发掘的南海海洋考古公司又在马来半岛东海岸发现了lO艘沉船，不仅获得打捞权，还获得了70％的文物。南海海洋考古公司开设了自己的销售网站销售这些文物。如果买方需要，马来西亚国家博物馆则负责出具文物真实性证明书。
2.4 越南：政策逐步开放，政府介入考古发掘
越南的海底文化遗产保护政策经历了一个逐步放开的过程。2006年之前，在越南水域一共只发现了五艘沉船遗迹，都是在渔民作业的过程中偶然发现，并且都在政府介入之前被盗捞过。越南法律的基本原则是禁止打捞历史沉船遗迹并对盗捞行为实施严格的惩罚。1997年，渔民在越南最南端的金瓯省（Ca Mau Province）近海发现了一艘古代沉船遗址。在越南官方介入之前渔民们已经从沉船上打捞走了数千件瓷器。越南政府最终决定不依靠任何外国帮助对该遗址进行考古发掘。越南的一家国有打捞公司承担了打捞工作。经过两个季节的打捞，共打捞出131639件中国清朝雍正时期的瓷器和诸多艺术品（其中60000件瓷器）。越南文化部从中精选了一些文物在越南境内进行了巡回展出，而剩下的大部分文物——都是展品同类的制品——则被包装封存在几个不同的货仓中摆放了好几年。由于货仓租借费用高昂，越南政府逐渐认为无限期地储存所有文物是不现实的。越南并非经济强国，长期承担这样一笔文物保护费用的经济压力使得越南考虑改变文物保护政策。最终，越南政府将该批文物交由苏富比拍卖行拍卖，虽然这批超过76000件的货物拍得了300万欧元，但扣除掉拍卖费用、税费以及各种保管费用，越南政府最终只获得了100万欧元的收入。⑦
之后不久，在金瓯省以北的平顺省（Binh Thuan）水域又发现一艘沉船遗迹。在船上发现了大批中国汕头产的民窑瓷器。越南政府从中挑选出比较独特的瓷器和艺术品以及四套完整的代表性物品留在越南国内进行研究。剩下的所有相同复制品交由克里斯蒂娜拍卖行在澳大利亚进行拍卖。2004年3月1日和2日的拍卖会中，这批文物拍得200万澳元。所得收入大部分用于在平顺省建立博物馆存放文物并展出。
2.5 泰国：禁止商业打捞，完善考古队伍建设
在东盟诸国里，泰国的海底文化遗产保护政策比较独特。由于泰国海域主要位于海上丝绸之路主要航线之外，在泰国海域内发现的较有价值的沉船遗迹较少。在泰国水域内的沉船倒是不少，但大多数所载的都是泰国产瓷器。由于其商业价值远比中国瓷器低，很少有职业寻宝者将该水域视为值得投资冒险之地。泰国湾水比较浅，加之大多数被发现的古代沉船遗址都是渔民发现，在泰国政府介入之前已经被盗捞过。这些因素使得泰国政府在制定海底文化遗产保护政策时有着不同于其他东盟国家的选择余地。由于缺少较有经济价值的海底沉船遗址，泰国是为数不多的完全禁止商业打捞的亚洲国家之一。
在泰国，第一艘被发现的沉船遗址是1974年在春武里府（Chon Buri）梭桃邑军港附近水域发现的。在泰国政府介入之前，沉船上所有有价值的物品已经被劫掠一空。1979年，泰国政府与澳大利亚进行了四年的合作，发掘了三艘沉船遗址。值得一提的是，这些发掘完全以考古为目的。不过，遗憾的是，泰澳双方合作发掘的三艘沉船遗址都被盗捞过。此后，泰国政府在主管海洋文化遗产的文艺部（the Thai Fine Ans Department,TUAD）下成立了泰国水下考古局（Thai Underwater Archaeology Division）。在与澳大利亚的合作结束后，泰国水下考古局独立进行了相当规模的水下考古工作。
1992年2月，泰国警方扣押了一艘在泰国专属经济区内进行打捞的船只，该船属于哈砌的打捞组织。泰国警方没收了从这艘公元5世纪的泰国沉船遗址中捞取的12000件物品。据称该批文物价值300万美元，而哈砌已投入了200多万美元对其进行打捞。该沉船遗址由于位于泰国专属经济区之内，泰国政府声称该沉船属于泰国，哈砌的打捞公司则辩称在专属经济区内只有自然资源和渔业资源可以享有主权。泰国政府则认为其他船只当然享有通过其专属经济区的自由，但打捞船除外。双方的争执在学术界引发了激烈的讨论，⑧ 双方都将《联合国海洋法公约》朝着有利于自己的方向解释，但最终结果是不了了之。泰国政府最终也没有归还扣押的物品，只是释放了扣押船只。
泰国的海底文化遗产保护政策也得益于自身相对完善的考古队伍的建设。在与澳大利亚的考古合作结束后，泰国设立了自己的考古队伍，并在大学设立了海洋考古专业，培养了大量的专业人才，为泰国独立进行海洋考古奠定了基础。
从南海周边各国海底文化遗产保护政策来说，我们可以发现，除了印度尼西亚政府之外，各国都普遍考虑了多种因素。印度尼西亚、菲律宾、马来西亚等国家由于周边水域沉船较多，面临着沉重的非法打捞压力，自身水下考古能力有限无法自己进行，再加上资金短缺难以进行保护，只保留一部分（印尼干脆不保留）有历史和文化价值的文物进行研究保护是比较现实的选择。这种做法虽然不是最佳，但总比任由文化遗产被盗捞流失妥当。越南水域由于沉船遗址较少，所面临的保护压力较轻，所以在开始选择了全面禁止商业打捞和出售，但越南经济实力有限，海底文化遗产保护需要的资金投入成了一个问题。最终为了筹措资金，越南选择了适度出售普通文物。这对于越南来说也是比较经济的选择。泰国的海底文化遗产保护政策则基本是由于泰国水域基本没有什么值得寻宝者关注的遗产，压力较小。再加上泰国在南海周边国家中较早开始了自身海底考古学家的培养，考古力量较强，加之泰国水域保护难度相对其他国家较小，选择完全禁止商业打捞由政府进行保护和研究对泰国并不会构成太大问题。
从以上各国的保护政策分析可以看出，要实现最大限度地保护海底文化遗产，遗产的具体状况，各国经济实力和考古实力，面临的被盗捞的风险等等都是必须要综合考虑的因素。我国在制定海底文化遗产保护策略时同样必须考虑这些问题。
三、我国海底文化遗产保护政策及其面临的现实问题
中国海底文化遗产保护事业的开始，在一定程度上也与世界著名的海底寻宝者麦克·哈砌的刺激有关。1985年哈砌从在中国南海印尼海域发现的“哥德马尔森”号中捞出了23万多件瓷器，其中超过150000件是来源于“瓷都”景德镇的优质瓷器。哈砌拍卖时中国政府研究了《联合国海洋法公约》以及其他许多法律，但找不到合理的请求哈砌返还瓷器的法律依据。无奈之下，中国政府只能试图买回这批货物。中国政府指派的两位专家带着3万美元来到阿姆斯特丹的拍卖现场希尔顿酒店。克里斯蒂娜拍卖行给了两位专家一号竞投牌。但两位专家最终连举牌的机会都没有，因为3万美元连竞拍起步价都达不到。哈砌最终从这次拍卖获得了超过2000万美元的收益，成为当时世界上最富有的潜水者。在此事件之后，1987年，由国家文物局牵头，原中国历史博物馆（现国家博物馆）设立了至今仍然是中国唯一的水下考古专业机构——水下考古学研究中心。
中国作为航海历史大国，海底文化遗产的丰富程度应当远远超过南海周边其他国家。海底文化遗产保护面临着的压力也远远超过其他国家。据国家博物馆水下考古学研究中心主任张威先生估计，在中国沿海有不少于3000艘的古代沉船。⑨ 随着30多年的改革开放，中国一跃成为世界第二大经济实体，经济实力的增强带来了更加旺盛的文物投资需求。由于船舶的装载量大，在文物市场上素有“一艘船十个墓”的说法。通常一艘普通中型商船就能装载10万件以上的瓷器，如此数量庞大的文物所具有的巨大经济价值，使得越来越多的国家和私人公司把目光瞄准了中国沿海大量的古沉船上，中国沿海地区正成为非法打捞最严重的地区之一。⑩ 1997年，中国水下考古队在海南省西沙群岛的永乐群岛南部海域华光礁进行考古调查，结果发现了“华光礁1”号沉船遗址以及其他大量被盗掘的古沉船遗址（2007年国家投资四百多万对此区域进行了抢救性发掘，获取了近万件水下文物）。2005年6月，福建省平潭县海域“碗礁”海域发现大量水下文物。当地渔民、专业潜水员和各地文物贩子蜂拥而至进行疯狂抢捞。迫于文物破坏和流失的严峻形势，一个多月后，国家博物馆水下考古研究中心水下考古队首次对这艘被命名为“碗礁1”号的沉船进行了抢救性发掘，共发掘出古代瓷器等文物1.6万多件。而根据专家估计，从这条船上被盗走的文物超过1万件。在“碗礁1”号事件之后，盗捞团伙也实现了技术升级，他们不仅具备了一定的文物鉴赏知识，也采用了更先进的打捞设备。为了获得更大的利润，非法打捞活动开始出现组织化、公司化的趋势，盗捞者加大资金投入，结成暂时性的“股份公司”，潜水员利用潜水技术和设备入股，按股分红。如此装备精良、组织严密的非法打捞团体的出现，使得我国沿海海底文化遗产面临着的威胁更加严峻。目前，我国海底文物遗产保护实际上处于被动的局势，文物保护机构面临强大的非法打捞组织的冲击，只能采取获得线索后进行抢救性打捞、发掘的方法。
2007年12月21日，我国政府对沉没于广东省阳江海域的南宋商船“南海1”号进行整体打捞。该船是迄今为止我国发现的海上沉船中年代最早、船体最大、保存最完整的远洋贸易商船，船舱内保存文物总数为6万－8万件。这也是在盗捞造成水底文物破坏和流失的严峻形势下进行的抢救性发掘。目前正在汕头打捞的“南澳1”号古沉船也是如此。然而，就近几年相关部门破获的案件来看，可以受到像“南海1”号或者“南澳1”号这样严密保护的沿海古代沉船只是少数，更多的古代沉船由于文物保护部门执法力量有限根本没有办法获得像“南海1”号或者“南澳1”号一样的保护，绝大多数浅近海区域中的沉船遗址都面临着被盗捞破坏的危险。
我国海底文化遗产保护面临的压力还在于，中国是南海周边为数不多的采取完全禁止商业打捞的国家之一。而海底文化遗产保护政策与其他政策不一样的地方在于，各国制定的保护政策是相互影响的。南海周边国家采取的开放打捞政策造成的结果就是南海周边国家值得进行商业投资打捞的沉船遗址数目逐渐减少。商业打捞者的目标必定会逐步向没有经过商业打捞的区域集中。南海周边国家的开放打捞政策最终会对我国海底文化遗产保护产生额外的压力。
毫无疑问，如何应对日益猖獗的海底文物非法打捞，保护我国海底文化遗产已经是一项迫在眉睫的紧要任务。而从上文南海周边国家的政策分析中，我们可以看出，综合考虑我国海底文化遗产所面临的各种挑战和我国自身的情况是制定出合理政策的关键。
第一个现实问题是：是否应当无条件地执行“就地保护”原则？现行2002年修订的《文物保护法》确立了我国文物保护的原则是保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理。这十六字方针既是指导新时期文物工作的法律准则，也是我们正确认识和处理文物保护和利用这一关系的根本出发点和法律依据。但是，该法并没有清楚地说明对于海底文化遗产应当如何进行“保护”。从各国实践来看，整齐划一的全部“就地保护”实际上是不可行的选择。原因在于，对某些海底文化遗产采取就地保护的措施会将其置于极高的风险之中。从世界各国经验来看，浅近海区域所面临的风险是最高的，我国文物保护部门的资源是有限的，文物保护部门并没有专业的执法力量，原地保护必须要依靠海关、边防等机关的支持和配合才能进行。目前的条件下，我国文物保护部门海上执法力量太弱，不用说对较远的毗连区、专属经济区内过往船只进行监督防范其非法打捞，就连在内水、领海领域执行此类任务都存在着巨大的困难。在如此薄弱的监管面前，非法盗捞根本不可能得以杜绝，甚至可以说难以阻止。
因此，我国海底文化遗产保护实际上面临的是一个两难的局面：要么对发现的海底文化遗产进行原地保护，但由于保护力度不足使得浅近海区域海底文化遗产实际上处于被盗捞破坏的巨大风险之中；要么进行发掘，但又要承担发掘之后文物被侵蚀损坏的可能后果。毫无疑问，这两种后果都不是最佳选择，只有主动进行抢救性发掘才能使浅近海水域的文物得到一定程度的保护，这是两种都不是最佳的选择之中的最佳选择。所以，作为一个无可奈何的现实的选择，在浅近海一定区域，由于这些区域的海底文化遗产面临着的风险较高，(11) 由国家文物保护部门系统地对文物进行发掘，实际上是可以接受的合理选择。
但是，“南海1”号这种保护方式实际上隐含着另外一个难题（虽然现在还不明显），即：是不是每一艘沉船都应当像“南海1”号一样进行保护？“南海1”号的整体打捞，整体保护方式是极其昂贵的。目前，世界上只有几艘古代沉船采用了“南海1”号这样的整体保护方式。最著名的其他两艘是瑞典的“瓦萨”号（Vasa）和英国的“玛丽·罗斯”号（Mary Rose）。1959年，瑞典政府对1628年沉没在斯德哥尔摩港港口的“瓦萨”号战舰进行了打捞。因为木船一旦离水将会与新的环境发生化学反应，使船体受到新的腐蚀，因此船舶整体和所有的船上物品都首先保存在海中进行了长达三年的大规模的防腐处理。经过处理之后，“瓦萨”号终于浮出水面。但是，对出水的“瓦萨”号的防腐处理工作才仅仅是刚刚开始。为了保证“瓦萨”号不会在空气中发生腐蚀，工程师用聚乙烯乙二醇与水的混合液进行雾状喷洒。至此，打捞、修复沉船工作前后持续了近20年！英国的“玛丽·罗斯”号则用同样的方式喷了25年！至今每年维护的费用仍然高达100万英镑。英国考古学家就认为如果再有机会做这个决定，就不应该把它捞上来。(12)
对于中国来说，这同样是个现实的问题。依照目前的科学技术水平，如果整体保护这些古沉船的费用短期内没有办法下降，像保护“南海l”号那样保护几艘或者十几艘古沉船，中国政府完全可以负担得起。但是，如果中国海域面临着的高风险的古沉船数目是几十艘甚至上百艘，这笔天文数字的费用能否承担得起？同样的问题也存在于船载文物上，出水文物的修缮、保管费用也是一笔不小的开支。船载文物动辄以数十万计，这么多的文物大批很多都是重复的，不仅修复它们需要巨大的费用，即使馆藏也要耗费不少的空间。这么多的文物很多只具有普通的文物价值，是否有必要花费巨大精力去保存？而如果采用原地保护的方式，如何解决这些文物被盗和被破坏的巨大风险问题？
我国海底文化遗产保护面临的第三个现实问题还在于，中国在黄海、东海以及南海三个海区与沿海各国都存在划界问题。在我国和这些沿海国家都没有加入《国际水下遗产保护公约》的情况下，能适用的就是《联合国海洋法公约》，而适用《国际海洋法公约》后造成的权利主张重叠使得这些海域的法律状况更加复杂。在这些区域中，尤其以南海海域存在的争议最为复杂。南海周边各国又基本都采取开放打捞措施，在我国被这些国家非法控制的水域海底文化遗产面临着的风险就更高，要实现对这些区域的海底文化遗产的保护更加困难。如何在现实的南海局势下有效地保护我国海底文化遗产的问题不仅仅关系到我国文化遗产的安全，更关系到我国的主权和国家利益，必须在国家整体利益的格局中进行考量。
四、我国海底文化遗产保护政策的改进
从世界各国的经验来看，海底文化遗产保护由于存在着诸多现实的难题，因此必须要在各种海底文化遗产所具有的诸多价值之间做出衡量和选择。单纯地维护海底文化遗产的考古价值或者商业价值都是困难的。就目前中国所面临的现实情形而言，要解决中国海底文化遗产保护面临的现实问题，我国的保护政策和制度的改进可以从以下几个方面着手进行：
4.1 尽快完成调查，建立海底文物遗产数据库
尽快完成我国内水、领海以及毗邻区内分布的海底文化遗产状况调查，有条件的话争取能够完成专属经济区、大陆架上分布的遗产的调查，这是我国海底文化遗产保护的最基本的前提条件。只有大致知道我国海底文化遗产的分布状况才能有针对性地制定出相应的海底文化遗产保护策略，才能把有限的资源优先应用到最有可能受到破坏的文化遗产上去。为了实现这一目标，国家需要建立相应的考古技术队伍。在这方面，我国水下考古队伍已经初步建立。现在需要的就是国家投入资金尽快完成调查。
在这个问题上，私人获取的信息是国家调查的有益补充。而为了获取更多有用的信息建立海底文化遗产数据库，我国目前的文物奖励制度可以进行改进。我国《文物保护法》规定：中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有，任何单位和个人在任何活动中发现文物后均不得擅自进行勘探、打捞或发掘，必须向相应的文物行政管理机关报告。作为对发现者的激励，《文物保护法》第十二条规定对于发现文物及时上报或者上交，使文物得到保护的给予奖励。然而，这一规定首先遗留了一个问题，如果发现的是经过盗掘，但经过调查最终已经失去文物保护价值的海底沉船等文化遗址，这种情况还符不符合获得奖励的条件？从法律规定来看似乎不能。这样的发现实际上并不少见，但由于不符合奖励条件，从而使发现者失去了获得奖励的机会。在这种奖励条件下，他们将会更加缺乏主动向文物保护部门报告的动力。
因此，从奖励发现报告制度来说，目前《文物保护法》只奖励“使文物获得保护”的报告显得过于功利化。公民个人或者单位发现海底文物之后是否获得奖励完全依靠文物是否获得了保护的效果而定，这一法律规定实际上是欠妥的。就目前我国文物保护部门面临着的挑战而言，其主要欠缺的是信息。另一方面来说，由于非法打捞的主要目标主要是船载货物——在中国沿海的非法打捞更是主要针对唐宋元明清代的古陶器、古瓷器，船舶本身一般无法引起非法打捞者的兴趣。这使得沉没船舶本身被非法打捞破坏的可能性降低，船舶并未受到损害的可能增加。船舶本身依然可能具有的考古价值，尽管现在这种价值可能因为船载货物的大量被盗受到一定程度的损害。因此，仅关注海底沉没船舶所载的文物的保护，甚至狭隘地把使文物受到保护理解为发现载有大量文物并及时报告才能受到奖励是与文物保护的目的背道而驰的。文物保护部门对文物的理解应当是整体性的，应当将文物与载具以及周围环境作为一个整体加以理解，而不应该像非法文物贩子一样将文物理解为船载器物。而《文物保护法》目前的规定并没有体现出这一点。
如果要实现更加有效的保护文物的目的，其目标应该着眼于将奖励目标、方法、手段等改为对信息的奖励，应当着眼于有关个人或单位提供了多少信息，而不是着眼于对最终发掘了多少文物进行奖励。
4.2 有针对性地打击盗捞海底文化遗产犯罪行为
海底寻宝作为一项投资高、风险大的探险行为，有着非常不同于陆地文化遗产偷盗行为的特征。其最大的特征就在于现在的非法盗捞海底文化遗产的活动基本上全是有组织的集体行为。这是因为绝大多数海底文化遗产现在都位于人体不借助潜水器材或借助简单的旅游休闲潜水器材就不能达到的水深之下。因此，要进行打捞就必须借助较为昂贵的专业器材并聘请专业的潜水工作人员。由于水下情况复杂多变，工作难度大，强度高，一般设备在水下持续工作时间有限，必须轮换进行连续作业。为此，大规模的打捞海底文物行动需要具有相当的组织纪律性，并获得相当的资金支持才能进行。在南海周边国家的商业打捞基本上采取的都是风险投资的方式。投资人交给组织者资金，组织者承诺在打捞结束后如果获益将会返还约定的比例。例如每投入1000美元可以换取最后拍卖所得资金的0.1％。大规模的深水打捞行动筹集的资金可能达数百万美元。哈砌在南海海域进行的两次成功的打捞就是依靠着投资者数百万美元的资金支持才得以进行。因此，打击盗捞海底文化遗产的犯罪行为最重要的是打击盗捞行动的组织者，尤其是资金筹集者。成功地打击一个组织者比惩罚多个潜水实施盗捞的潜水人员的效果要好得多。此外，由于盗捞海底文化遗产的行动最终都要由相当专业的潜水人员执行，目前我国的高水平专业潜水人员不多，尤其是经过专业训练能进行海底搜寻作业的人员更少。加强对专业潜水人员以及海洋勘探、救护等部门专业技术设备、专业人员的管理可以有效地遏制国内盗捞行动。逼迫其使用外聘潜水员，增加其行动成本，从而使一些商业价值较低的文化遗址免遭破坏。
4.3 启动经济杠杆，打压商业打捞行为
积极参与南海周边国家海底文化遗产投资，参与影响海底文化遗产尤其是中国瓷器价格的制定。我国海底文化遗产保护问题是一个与我国南海周边国家相互联动的问题。周边国家的政策和世界范围内中国古代瓷器价格的波动深刻地影响着南海周边国家商业打捞行为，也影响着国际打捞者进入中国控制水域进行打捞的愿望。中国海域打捞出水的最具有商业价值的物品除了贵重金属外，最大宗的就是瓷器，尤其是中国的青花瓷。经济利益是人类行为的最大动因之一。降低国际文物市场上中国古代瓷器的价格，将会有效地减少以获取这些文物为目的的商业打捞行为，进而减轻我国文化遗产保护所承受的压力。此外，我国奉行的互不干涉内政的外交政策也不允许我国对南海周边国家现行的海底文化遗产保护政策进行干涉。而相对于外交和行政手段，商业手段可以绕开许多麻烦的政治和外交问题，也更有效。目前国际收藏市场上的中国古瓷器价格一路飙升，很大一部分原因是因为中国国内投资渠道的缺乏使得大量的资金为了避险选择进入文物收藏市场。文物价格的上升更使得商业打捞的兴趣大增，增加了我国文物保护的压力。解决这个问题一方面要从解决国内投资渠道不畅，引导国内投资流向其他行业入手，另一方面可以通过从这些国家购买普通瓷器，增加国际市场供给以降低价格入手。
4.4 加强对我国南海的管理和控制
除了在黄海与韩国和朝鲜，在东海与日本之外，中国还与南海周边国家存在大量主权争端。而就海底文化遗产保护而言，南海的情形是最复杂，中国海底文化遗产在南海争议地区面临的风险也是最高的。目前，中国仅实际管辖南沙群岛中的8个岛礁（包括由台湾驻守的太平岛）；越南主张西沙群岛和南沙群岛的主权，并占据了南沙群岛中多达29个岛礁。菲律宾主张对所谓“卡拉延群岛”（the Calayan Island Group）的主权，并占据了南沙群岛中的9个岛礁。马来西亚则占据了南沙群岛中的5个岛礁。(13) 缺乏对这些岛礁的控制导致的结果就是扩大了这些国家商业打捞的范围。并为在这些国家进行打捞的商业打捞公司直接进入中国控制水域提供了方便。毫无疑问，我国在南海享有领土主权、主权权利、历史性权利和专属管辖权，周边国家的立法和政策如果涉及我国的管辖范围便属侵犯，对我国没有效力。目前的问题是要在实际上实现对这些海域的管控，否则对这些海域的文化遗产保护就是空谈。加强对南海领域的控制是有效减少外国商业打捞公司进入我国管控水域的有力保证，也是防止一些国际性打捞公司进入我国专属经济区和大陆架水域进行打捞的有力威慑。而在面临这些非法进入我国海域进行打捞的国际性打捞公司的时候，对于签署了《联合国海洋法公约》的国家，完全可以依据第303条规定(14) 阻止其打捞行为。可以说在法理上，我国有充分的理由对这些打捞行为进行阻止，唯一的问题只是有没有这个意愿和能力去阻止。对待国际非法打捞者的强硬态度可以起到威慑作用，增大国际打捞者的成本和顾虑，有利于我国各海域的文物保护。当然，这需要的是政治和军事的努力作为保证。
4.5 慎重制定海底文化遗产的商业化政策
世界各国基本上都允许海底文化遗产的商业化运作。英国政府就认为英国领海海床上大约有10000处沉船遗址，但法律不可能保护所有的沉船遗址，也不是所有的沉船遗址都值得法律保护，法律必须集中精力和资源保护最重要、最典型的水下文化遗产。(15) 换言之，私人可以打捞政府认为不重要的那些沉船遗址并从中牟利。英国政府还和美国的奥德赛海洋探索公司合作打捞了1964年沉没的英国军舰“皇家苏塞克斯”号（HMS Sussex）。根据双方2002年签订的打捞合同，奥德赛海洋探索公司享有部分打捞出水的物品，或者打捞物销售后的盈利。(16) 奥德赛公司就主要依靠出售从公海上打捞出来的各种物品牟利。而在美国领海之内的打捞则采取海事救助法的规定，允许商业打捞公司获得相应分成。
我国是否也应当允许海底文化遗产商业化打捞，并允许商业打捞公司从所获得的物品中获得分成收益是个现在不能轻易下判断的问题。主要的担忧是：海底文化遗址如何分布，数量多少等基本情况不明。如果我国海底文化遗产数量较少，则国家完全可以承担打捞和保护的责任。如果数量较多，则必须考虑开放打捞会带来的风险，主要包括：如何限制非法打捞，如何保证商业打捞公司在打捞时保护文物的考古和其他价值等等问题都需要慎重考虑。
而在海底文化遗产能否由国家进行出售这一问题上，似乎赞成的观点更有道理。陆地文物也分一二三级，海底文化遗产同样并不是每件都具有重要的历史和文化意义。在国家的考古或科学考察结束后，花费大量时间、空间、精力保存一些很常见的普通文物其效率和效果都不如私人自己保管好。当然，这种做法和我国现在的主流观点相抵触，需要一定的时间才能慢慢被接受，在目前的状况之下，只要普通文物的保管还不会成为博物馆的沉重负担，还是选择由国家进行保护的非商业途径比较好。
总之，我国拥有18000公里的漫长海岸线和近300万平方公里的管辖海域，广阔海洋面积造就的复杂情况决定了我国海底文化遗产保护面临的挑战需要考虑多种现实因素，任何简化问题的想法都是不现实的。我国目前的海底文化遗产保护策略需要根据情况作出适当调整。
五、结语
2001年通过的《保护水下文化遗产公约》提出了基于考古学家观点（商业打捞及其支持者始终认为是“部分”考古学家）的保护海底文化遗产的基本原则（“就地保护”和“禁止商业开发”），也提供了一种国际合作机制来实现保护海底文化遗产的目的。有些学者也对通过实现这一条约的基本原则甚至直接签署《保护水下文化遗产公约》实现对我国海底文化遗产保护给予了厚望。(17) 但是，从现实情况来分析，这一条约的反对者提出的理由的确是有站得住脚的。“就地保护”的原则有可能将浅近水区域的遗产置于危险之中。从各国实施的政策来看，我们可以看到《保护水下文化遗产公约》实际上太过于理想化，现实中完全实施“就地保护”和“禁止商业开发”这两条基本原则的国家极少。同样，我国广阔海域的复杂情况想要借助《保护水下文化遗产公约》的“就地保护”这一基本原则来实现全面保护我国海底文化遗产的目的是不可能的。商业力量的引入是否可行目前还很难做出判断。而在国际合作保护方面，要实现我国沿海周边各国共同遵守《保护水下文化遗产公约》来保护南海区域海底文化遗产保护是个幻想。目前，我国海底文化遗产保护所能依靠的国际法律依据还只能是《联合国海洋法公约》。东盟国家目前只有柬埔寨加入了《保护水下文化遗产公约》，而要想南海周边允许商业打捞的国家放弃自身利益加入《保护水下文化遗产公约》基本是一厢情愿。现实的办法只能先摸清基本情况，再根据我国海底文化遗产的具体情况仔细衡量各种风险制定适合的相应政策，有的放矢，先保护好内水和领海区域内的文化遗产。在情况更为复杂的专属经济区和大陆架水域，则要运用《联合国际海洋公约》的规定以及我国在这些水域所拥有的主权权利、历史性权利和专属管辖权保护好这些区域的遗产。由于海底文化遗产保护政策的相互关联性，还可以应用经济手段降低市场价格，减少打捞的经济动机。只有做到多管齐下，多方协作，灵活应对，才能完成复杂的海底文化遗产保护任务。在这个问题上，面对现实而不是面对理想才是正确的选择。
收稿日期：2010-11-22；修订日期：2011-05-20。
注释：
① 参见联合国教科文组织《保护水下文化遗产公约》第一条。
② 联合国教科文组织：联合国教科文组织保护水下文化遗产公约资料包。http://www.unesco.org/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CLT/UNDERWATER/pdf/Info_kit/Chinese% 20Kit.pdf.2010年10月11日。
③ Patrick J.O'Keefe,Shipwrecked Heritage:A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage,Leicester:Institute of Art and Law,2002,p.49.
④ 赵亚娟，张亮：“从‘南海一号’事件看我国水下文化遗产保护制度的完善”，《法学》，2007年第1期。
⑤ Michael Flecker:The ethics,politics,and realities of maritime archealogy in southeast Asia,the Internatinnal Journal of Nartiral Archaeology,(2002)31.1:12-24.
⑥ Abdul Khalik:Bribery ensures spoils go to the treasure hunters,The Jakarta Post,03/20/2006.
⑦ Intellasia News Online:Ca Man loses millions of euros from sale of antiques,http://www.intellasia.net/news/articlas/society/111248159.shtml,2010年10月11日。
⑧ Michael Flecker:The ethics,politics,and realities of maritime archealogy in southeast Asia,the Internatinnal Journal of Nartiral Archaeology (2002)31.1:12-24.
⑨ 鲁娜：“探索蓝色文明——水下考古”，《中国国家地理杂志》，1999年第2期。
⑩ 苏杰，康淼：“海底文物保护任重道远”，《今晚报》，2006年11月12日。
(11) 一般说来，使用自携式潜水呼吸器进行空气潜水的最大安全深度为40米。而氮氧饱和潜水的最大安全深度为36.5米。深水高氧潜水大致能达到46—55米水深。使用喷射再生式氦氧重潜水装具潜水的最大安全深度为120米。由于喷射再生式氦氧重潜水装具费用高昂，需要水平较高的专业训练过的潜水员，因此，对非专业打捞者来说，打捞100米深度左右的船舶难度极大，所以，100米水深左右及以下的海底文化遗产面临的被盗捞的风险相对较小。从目前的技术水平来看，60米水深以下的海底文化遗产安全系数就相对高一些。当然，这个安全系数肯定会随着潜水技术的进步不断变化。除水深之外，海底文化遗产安全系数的高低还要涉及能见度，洋流，气候，水下地形状况，离岸距离，是否处在渔场或航道等因素。“南海1”号和“南澳1”号的水深大致都在30米左右。
(12) BBC World Service:What Lies Beneath:The Future Of Underwater Cultural Heritage.http://www.archaeology.ws/what-lies-beneath-1.html,2010年10月11日。
(13) 李金明著：《南海争端与国际海洋法》，海洋出版社，2003年版，第7－9页。
(14) 《联合国海洋法公约》第303条规定：“在海洋发现的考古和历史性文物：（1）各国有义务保护在海洋发现的考古和历史性文物，并应为此目的进行合作。（2）为了控制文物的贩运，沿海国可在适用第33条的推定，未经沿海国许可将这些文物移出该条所指海域的海床，将造成在其领土或领海内对该条所指法律和规章的违反。对于国际海底区域发现的一切考古和历史性文物，应为全人类的利益予以保护或处置，但应特别顾及来源国，或文化上的发源国，或历史和考古上的来源国的优先权利。”
(15) Sarah Dromgoole,2001 UNESCO Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,1 The International Journal of Marine and Coastal Law 77,78 (2003).
(16) 郭玉军，徐锦堂：“国际水下文化遗产若干法律问题研究”，《中国法学》，2004年第3期。
(17) 赵亚娟著：《联合国教科文组织〈保护水下文化遗产公约〉研究》，厦门大学出版社，2007年版，第192页。
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