中国少数民族传统行政制度的变迁与发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,中国论文,民族传统论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国自古以来就是一个统一的多民族国家，对民族地区的行政管理历来是中国行政管理的一项重要内容。由于社会经济发展的不平衡，形成了皇权统治下独具特色的中国民族地区多元行政管理制度。这一制度不仅形成了少数民族传统行政管理制度的基本内核，而且也成为新型行政管理制度转换的起点。研究中国少数民族传统行政管理制度的历史变迁，不仅有助于继承发展少数民族优秀传统文化，也有助于正确理解和预测民族地区行政管理体制的发展趋势。
一、中国少数民族传统行政制度的变迁以及历史必然性
1、中国少数民族传统行政制度的特征及历史变迁
截至新中国成立前夕，展现在人们面前的中国少数民族社会形态是一幅丰富多彩的人类社会发展的立体画卷。人类由低向高纵向演进的社会历史发展形态，被中国少数民族在同一时空中以横向展开，使原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态同时并存。这种历史景观构成了中国少数民族行政管理制度的多元模式。发展不平衡条件下中国少数民族行政制度的多元特征，是少数民族内部政治、经济、文化诸方面的差异性在行政制度上的同一时空中的横向展现，其基本内涵包括两层意思：一是在皇权统治条件下，统治阶级以基本组织形式和管理手段对少数民族进行政治统治和行政管理，即在我国以郡县制框架来实现对少数民族的直接政治统治和行政管理。与此同时，皇权影响又受到时空地域的制约，对于尚不能直接统治的少数民族地区，以一种渐进过渡的方式来实行制度认同和社会整合，即以我国诸朝实行的羁縻制度来实现对少数民族间接的政治统治和行政管理。这样就构成了郡县制与羁縻制并存的少数民族行政管理制度的二元结构。二是在少数民族地区，一方面，封建中央王朝或通过郡县制或通过羁縻制将封建行政管理要素注入少数民族地区；另一方面，少数民族在历史发展过程中，形成了具有本民族特点的传统行政管理制度，尤其是民族基层传统行政管理制度。由于社会经济发展的不平衡，各少数民族在新中国成立前夕分别处于原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态，这样就又构成了封建王朝皇权统治下少数民族行政管理制度的多元模式。造成这一结果的原因是多方面的，有经济的、自然地理环境的、民族文化和民族心理的诸要素，因之而呈现的多元统治制度特征也是多方面的。随着社会主义制度在民族地区的建立和民族社会的发展，尤其是新社会的要素不断注入少数民族社会肌体，以及民族区域自治行政管理制度的实施，少数民族传统多元结构的行政管理模式已发生了根本性的变化，多元行政管理制度模式已被民族区域自治行政管理制度所代替。
2、中国少数民族传统行政制度历史变迁的必然趋势
皇权统治下的中国少数民族行政管理制度，在经历了数千年的历史发展演变后，到了二十世纪中叶，终于随着中国社会性质的巨变，走到了自己历史的尽头。在新的历史条件下和新的社会环境中，中国少数民族行政管理制度进行了新的选择，这种选择的结果就是民族区域自治行政管理制度的诞生。
具有本质区别的行政管理制度转换是以社会形态的变革为前提的。不同的社会形态必然需要与之相适应的行政管理制度。聚焦于我国少数民族社会的发展变化，可以看出在占统治地位的社会形态发生根本变革的时候，处于前资本主义社会诸形态的少数民族社会，都或多或少、或强或弱、或快或慢地以跳跃发展的形式随之进入了新的社会形态。这是因为：
第一，一种社会形态向另一种社会形态的转变，一种行政制度向另一种行政制度的变更，是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾发展的结果。其中最主要的是生产力状况的变化。然而在这一过程中，生产力与生产关系，经济基础与上层建筑的变革并非完全同步，甚至完全不同步。一般情况下，变革应首先从生产力开始，新的生产力要素不断地克服原有的生产力要素，当新的生产力聚积达到足以产生新的生产关系时，突变就发生了，使经济基础和上层建筑发生质的变化，从而导致新的社会形态和新的行政管理制度的产生。但是历史的发展实践往往会出现另一种情况，在特定的大环境下和难得的历史机遇面前，往往使政治变革等不得或根本无法等待新的社会生产力要素的完全成熟，就先行采取行动，首先建立起新的社会的政治统治（包括行政制度），然后再依靠政权的力量，去完成、奠定新社会应具备的经济基础。中国少数民族社会形态的变更和新旧行政管理体制的转换便具备了这样的基础。
第二，中国少数民族社会形态和行政制度变更的基本动因在于，中国少数民族处于前资本主义诸社会，其中多数还处于较落后的前封建主义诸形态。经济社会发展水平普遍低于全国平均发展水平。其社会主义制度的建立，一方面来看，并非是自身内部生产力发展的必然结果，而是立足于特定的外部环境，依靠一种强大的外部牵引力而被纳入社会主义发展轨道的。从这个意义上讲，外部条件，在特定的历史环境中，对于特定的民族与地区的社会变革，起着决定性的作用。从现实的要求和实践的角度来看，出现这一现象不仅是可能的，而且是必要的。另一方面，如果从系统学的角度来看，把作为中华民族大系统中子系统的中国少数民族放到全国整体中去审视，那么，祖国大家庭中一切实现社会主义的物质基础与政治条件，同样可以视为中国少数民族实现超阶段过渡到社会主义的内在条件。另外，由于中国少数民族所处的历史起点较低，原始共产主义社会的许多因素还浓厚地存在于其社会主义生产方式和社会组织结构之中。这些虽然与社会主义有本质的区别，但是，作为新制度和一些外在形式，在许多少数民族看来，与传统体制、观念等有相似之处，因而可引起心灵上的共振和制度认同，从而使其内部引发出要求变革的原动力，使新旧制度的交替显得相对平衡、较为和谐、较易被群众所接受。
第三，特有的民族分布格局与生产力流动的特性相结合，促动了中国少数民族社会形态和行政制度的变革。大杂居、小聚居的民族分布格局，使民族间相互影响、相互渗透、相互作用，并使各自的民族肌体注入多民族要素。在民族要素交融过程中，由于富于流动的特性，使生产力显得尤为活跃。先进的、占主导地位的生产力不断地扩展自己的占有空间，将其影响辐射到一切可能达到的地区，新的生产关系的确立和新的国家政权的产生，为先进的生产力向少数民族地区的流动创造有利的前提。这样不仅使中国少数民族避免了靠自身发展来获取新的生产力进步所耗费的时间与精力，而且有可能直接获取人类生产力的最新成果。
第四，中国少数民族地区实行民族区域自治的行政管理制度是其社会形态变革的重要标志。中国少数民族社会形态的变革，并非是在其内部生产力发展到足够程度上的产物，而是在特定的大环境中，通过强大的外部牵引力纳入社会主义轨道的，因而其变革的表现形式，是首先实现政治变革，建立新型的国家政权（包括行政制度），然后利用国家政权的力量去发展民族社会经济，一旦新政权成立，新的行政管理制度就应运而生，这就是民族区域自治行政管理制度。
二、 中国少数民族地区行政管理制度与传统管理模式的有机结合及其走向预测
1、 中国体制转换过程中少数民族传统行政制度与现行行政管理模式的有机结合
当前，在计划经济向市场经济体制转换的过程中，在政治体制改革进一步深入的背景下，民族自治地方传统行政制度与现行行政管理模式的结合主要要处理好现代化与民族化的关系。毫无疑问，民族自治地方必须坚定不移地向现代化目标前进，没有现代化，民族自治地方各族人民就不可能缩小与发达地区的差距，实现共同繁荣，就不可能有民族自治地方各民族人民的未来。因此，实现现代化是民族自治地方各级行政领导的历史责任。衡量民族自治地方行政领导是否称职，最重要的一条就是看其能否领导各族群众实现民族自治地方现代化。但是，强调现代化，决不意味着否定民族自治地方的民族化，相反，发展现代化更需要发扬光大民族优秀传统文化，更需要丰富完善民族个性特点。任何借发展现代化而否定民族自治地方民族化的企图，都是行不通的。因为脱离民族自治地方民族自身特点的现代化不是真正的现代化，它既不会为民族自治地方各族群众所承认，更不会为他们所接受。民族自治地方行政机关和领导的任何决策都必须立足于现代化与民族化的有机统一之上，民族自治地方各级行政机关和领导要充分认识民族自治地方行政制度产生发展的历史特点，掌握其发展规律，从本民族自治地方的现实状况和行政管理的基本特点出发，不断及时地研究新情况、解决新问题，把民族自治地方传统行政制度与现行行政管理模式有机结合起来，将民族自治地方的行政管理水平推向一个新的高度。
2、中国少数民族地区行政管理制度走向预测
确定以民族区域自治的形式建立少数民族的行政管理制度是历史发展正确而必然的选择，同时继承和发扬少数民族传统行政制度文化的优秀内涵并使之与现行行政管理模式有机结合，是少数民族自治地方行政管理制度发展的基本特点。从少数民族自治地方行政管理制度的这一特点出发，我国少数民族地区行政管理制度走向可从以下几个方面来考虑：
一是民族自治地方行政制度的完善与发展，必须以发展生产力为前提。少数民族新旧行政制度的转变是建立在其社会的旧质向新质的历史性飞跃的基础上的。离开了这一前提，新的行政制度既不可能产生，也不可能发展。而这一切变化与发展都是以生产力的发展为前提的。少数民族走上社会主义道路只是第一步，只有真正使生产力获得发展进步，新的行政管理体制才有一个坚实的基础。而目前民族自治地方行政管理体制不完善的根本原因之一，就在于生产力滞后于生产关系的发展程度。这种生产力与生产关系、经济基础与上层建筑存在的反差，不仅是民族自治地方生产力长期发展缓慢的原因，也反映了低下的生产力所构建的经济基础难以支撑包括行政管理制度在内的社会主义上层建筑。因此，少数民族要真正实现向社会主义的过渡，在完成生产关系变革和人民政权的建立后，还要实现第二次飞跃，即大力发展生产力，建立社会主义必需的物质基础。这次飞跃比第一次飞跃，其深度、广度都超过前者。
二是民族自治地方行政管理制度的完善与发展，必须进行政治体制改革。延续近半个世纪的民族自治地方行政体制为少数民族地区的政治、经济、文化事业的发展作出了巨大的贡献，应该给予充分的肯定和地位。然而，随着社会主义现代化建设的不断发展和改革开放的进一步深化，这种体制越来越跟不上时代的步伐，越来越暴露出其内在的弊端。在建立社会主义市场经济体制的今天，这种传统的行政管理体制已不适应民族自治地方改革开放深入发展和迅速由传统经济体制向市场经济体制转换的需要。如果不尽快进行包括行政体制在内的政治体制改革，“不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立”。（江泽民同志在中国共产党第十四届全国代表大会上的报告）而行政体制改革是经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求。如果民族自治地方的行政管理体制改革能同经济体制和政治体制改革通过协调达到动态平衡，那么就可以形成不同类别体制改革之间的相互支撑力，实现民族自治地方的整体改革。此外，民族自治地方行政管理体制改革本身也是由诸多要素组成的有机整体，这就要求其在改革时必须着眼于全局和整体，追求整体效果和综合效益，因此民族自治地方行政管理体制改革要坚持综合改革的原则，即包括经济体制、政治体制、科学文化体制、教育体制、行政管理体制等各方面的配套改革，而当前民族自治地方行政管理体制改革的重点应放在深化机构改革、转变政府职能上。历史经验证明，机构设置和政府职能状况对于提高民族自治地方生产力发展水平，推动民族自治地区经济文化事业的发展有着十分重要和关键的作用。合理地设置机构和规范调整适应经济发展要求的政府职能应遵循精简、统一、高效和从实际出发的原则，使行政管理机构各个层次、各个部门形成相互协调、配合默契、运转高效、符合需要的统一整体。同时，要使民族自治地方行政管理体制改革朝着实现科学化、法制化和现代化的目标进行，克服行政管理过程中存在的随意性和长官意志，科学管理、依法管理。在观念上，民族自治地方各级行政管理人员要解放思想，树立超前意识，发扬跨越精神，努力在管理思想、管理设备、管理手段、管理人员等方面都实现现代化，创造出更高更好的行政效能。
三是民族自治地方行政管理制度的完善与发展必须坚持“两个文明”一起抓。毫无疑问，民族自治地方要以经济建设为中心，大力发展生产力。但是，民族自治地方的物质文明建设离不开精神文明建设。民族自治地方行政管理机关在抓经济建设的同时，也要抓精神文明建设。这不仅是民族自治地方行政管理机关的基本职能，也是其自身完善与发展的需要。民族自治地方的行政管理机构，其基本的职能就是带领各族人民群众去改造世界，促进民族地区经济社会文化的繁荣与发展。改造世界包括两方面内容：改造客观世界与改造主观世界。从民族地区的历史实践看，少数民族地区社会主义思想观念的确立经历了一个曲折发展的过程。在其社会形态实现历史跳跃之初，随同先进的生产关系、社会制度一道涌入少数民族社会的社会主义新思想，以其巨大的能动力冲击着少数民族社会的传统文化氛围，通过扬弃给民族文化注入了新的生机与活力，同时也为新的行政管理制度的建立提供了思想基础。但是，由于新的思想缺乏强大的经济基础为依托，小生产、原始生产难以容纳新思想的丰富内涵，传统观念所形成的壁垒使新的观念的渗透有相当的难度，加之长期以来指导思想上的偏误，使社会主义思想对少数民族传统旧观念的冲击显得后劲不足。如何使社会主义精神文明真正扎根于少数民族社会生活的各个领域，真正抓好民族地区精神文明建设，民族自治地方行政机关应做好以下工作：一要大力发展教育事业，提高全民族的文化素质；二要制定特殊的人才与智力开发政策，使民族地区能够参与激烈的市场竞争；三要在精神文明建设中具有开拓精神，树立开放意识、民主意识、效率意识、系统意识、信息意识等；四是民族自治地方各级行政领导要正确处理好现代化与民族化的关系。一方面民族自治地方领导必须坚定不移地向现代化目标前进，没有现代化就没有民族自治地方各族人民的未来；另一方面，强调现代化决不意味着否定民族优秀传统文化，相反，强调现代化更需要发扬光大民族优秀传统文化，更需要丰富和完善民族特点。因此，民族自治地方行政机关和领导的任何决策都必须立足于现代化与民族化的有机统一之上，坚持民族化基础上的现代化，使之成为民族现代化；在发展现代化的过程中，丰富和完善民族化，使之实现现代民族化。
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