教育政策中的利益相关者及其博弈逻辑，本文主要内容关键词为：逻辑论文,利益论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2014)02-0090-05 DOI：10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2014.2.016 教育政策本质是对教育利益的配置，而利益相关者参与教育决策是教育政策公平、有效的基本条件。在我国教育政策中，不同程度的利益相关者缺席已成为影响教育政策公平性和有效性的重要因素。要想发现利益相关者缺席现象的深层原因，就需要到教育政策的利益相关者构成和彼此间的博弈关系中去寻找。 一、教育政策与利益 (一)政策与利益分配 美国政治学家戴维·伊斯顿认为，政策是政治系统权威性决定的输出，是为整个社会所做的权威性价值分配。而利益是人们结成政治关系的出发点，是社会成员行动的动因，是一切社会政治组织及其制度的基础。[1](P59)因此，从某种意义上说，“价值分配”的实质是利益分配。政府通过政策实际分配的是各类社会资源，既包括人、财、物、空间场地等有形资源，也包括技术、知识、组织、社会关系等无形资源。随着各类社会事务和关系的日益复杂，越来越多的公共决策都需要不同社会主体的广泛参与。根据新公共管理理论，各种社会主体在参与决策的过程中无法彻底摆脱其“理性经济人”特征，他们会运用其所掌握的政治资源，来努力表达其利益要求和愿望，从而影响政府决策，以期在最终政策结果中实现自我利益最大化。由于需求不同，各方利益难免会相互冲突。因此，决策的过程实际上是一个多方利益相互冲突与协调的过程——即利益博弈的过程，最后制定出的政策则是这场博弈的结果。也就是说，一个政策的出台，就是对社会资源的一次分配，体现了各参与方的利益分配关系。当然，政府在折中和平衡各方利益的同时实质上也参与到利益博弈之中，除了其本身同样具有“经济人”特征以外，另一个重要原因是要确保政策价值和目标取向的“公共性”[2](P8)。 (二)教育政策复杂的利益关系 作为公共政策的一部分，教育政策本质上同样是利益分配，但教育政策涉及的利益分配与其他领域有着明显区别，这也决定了教育政策中利益博弈性质的特殊性。首先，公平是教育政策的核心价值取向。人非生而平等，而教育是实现人获得后天发展的重要手段，是社会流动的阶梯和推进社会公平的有效途径。因此，政府在制定教育政策时要以“公平”作为核心价值取向。第二，教育政策的利益关系更加错综复杂。正如柯伯思所言，与其他公共领域的政策不同，几乎所有的社会成员都在直接或间接与教育政策存在着利益联系。因为每个人的一生基本上都无法摆脱和教育的关系，一项教育政策的出台不是影响到我们自己，就是影响到我们的亲人。由此也导致教育政策的利益关系构成更加复杂。不仅包括中央-地方、政府-教育行政部门、教育行政部门-学校、学校-教师-学生-家长之间的利益关系，还会涉及教育行政部门-企业等社会力量、学校-学校、地区-地区以及各级各类教育之间的利益关系；不仅包括全局利益和局部利益，而且还包括大量的部门利益和个人利益；不仅有直接利益相关者，还有大量的间接利益相关者。第三，教育政策目标的公共价值取向具有更为明显的利他性特征。任何教育政策目标和价值最终都要体现在学生个体发展方面，因此教育政策中的利益配置并不仅仅包括金钱和权力，更重要的是对学生个体发展权利的分配、发展机会的分配、发展条件分配等方面。 二、教育政策的利益相关者分析 与其他公共政策相比，教育政策的利益主体更加庞杂，所构成的各利益主体间的利益博弈关系和形式也更加交错复杂。在讨论教育政策中的利益博弈之前，需要首先明确到底有哪些利益主体参与其中，即教育政策过程中涉及哪些利益相关者。因为教育政策利益博弈就是这些利益相关者之间的博弈。 (一)利益相关者及其分类 国内外关于“利益相关者”有许多概念界定，其中弗里曼(Freeman)的界定颇具代表意义，他认为利益相关者包括“任何可以影响组织目标的实现或受该目标影响的群体或个人”[3](P2-38)。依此推演，教育政策利益相关者应包括那些影响教育政策决策，以及由于教育政策执行而受到影响的群体和个人。这些群体和个人“以不同的方式与教育政策问题发生各种联系的，会因为教育政策而获得或失去资源与利益”[4]。从现实出发，在以“代议制”为主要形式的现代国家决策中，民主参与和决策效率是一对天然的矛盾，并非每一个利益相关者都能够深入参与并影响决策。另外，作为公共政策一部分的教育政策可能会涉及社会每一个群体和个人的利益，但是每一项教育政策都有相对集中的利益分配范围，只有处于政策调整范围内的社会群体和个人才会受到政策的显著影响，同时也具有较为强烈的政策参与需求和意愿。因此，教育政策的利益相关者身份确认就至关重要。米切尔(Mitchell)认为，利益相关者须具有三个属性之一：合法性(Legitimacy)，即被法律和道德认可；影响力(Power)，具有影响组织的地位、能力和手段；紧迫性(Urgency)，其要求或主张可立即引起组织决策者的关注。[5]并以此为基础进行了利益相关者分类(见图1)。这为我们确定某项教育政策的利益相关者提供了一种很好的参考框架。其中，权威利益相关者、关键利益相关者、危险利益相关者和从属利益相关者往往是教育政策利益博弈的重点。而另外三类利益相关者则往往作为潜在利益给予考虑。
图1 利益相关者分类图 (二)如何看待教育政策的利益相关者 不同教育政策分配利益的范围不同，所涉及的利益相关者也有区别。以“流动儿童义务教育阶段入学”政策为例，主要涉及政府、学校、学生及家长三类利益主体。其中政府包括中央政府、流入地政府和流出地政府；学校包括公立中小学和民办打工子弟学校；儿童及家长则包括城市儿童及家长和流动儿童及家长。[6]在该政策中，中央政府是国家的代表，是国家整体教育利益的代表，是最终决策者，天然成为“权威利益相关者”；儿童及家长是最直接的利益相关者，不但拥有合法性地位，同时还拥有强烈的利益表达需求，但只有通过合法稳定的组织形式才能发挥其影响力，常常处于“从属利益相关者”地位；虽然同为地方政府，但是流入地政府和流出地政府的利益相关者位置是截然不同，流出地往往作为旁观者或局外人以“或有利益相关者”身份出现，而流入地政府往往是该政策的“关键利益相关者”，也是利益博弈的集中点。流入地政府不仅是国家整体教育利益和地方局部教育利益的矛盾统一体，同时也是城市儿童及家长和流动儿童及家长之间对抗性博弈的结合点。在该政策中，地方教育行政机构和地方政府是“同一”身份，没有太大的角色差异；新闻媒体也作为一个利益相关者出现，但其角色是随着其在不同政策阶段发挥作用的不同而在各种利益相关者身份之间摇摆的。再以“代课教师清退”政策为例，其涉及的利益相关者可分为政府、学校、教师、学生、新闻媒体等几类。其中，地方教育行政部门出现在政府之前成为矛盾的集中点，而教师群体则分化为正式教师和代课教师，其中代课教师是最直接的利益相关者，而正式教师多以或有利益相关者身份出现。 通过以上两个政策的利益相关者分析可以发现，利益相关者既具有一般性又具有特殊性。一般性指的是具有公共性特征的教育政策有相对稳定的利益相关者群体，如各级政府、各级教育机构、学校、教师、学生等。特殊性是指随着利益内容和范围的变化，不同教育政策的利益相关者结构组成及彼此间的利益关系会发生变化，如：出现专属于某个政策情景的“利益相关者”——某种意义上也可称之为“特殊利益相关者”；同一利益主体在一项教育政策中作为或有利益相关者，可能在另一项政策中成为权威利益相关者；同一对利益主体，可能发生合作博弈，也可能发生对抗性博弈。教育政策利益相关者的一般性特征为我们利用利益相关者理论研究教育政策问题提供了基础。同时，其特殊性又要求政策研究者必须深入到具体的政策情境中进行利益配置和价值分析才具有意义。 三、教育政策过程中的利益相关者博弈逻辑 “利益和利益矛盾是贯穿政策全过程的主线”[7]，利益相关者之间的利益关系正是在政策过程中经过不断的利益博弈而逐渐建构起来的。但是，利益相关者之间的博弈方式以及利益关系不仅随着政策的不同而有区别，而且在同一政策中的不同政策阶段也是不断发生变化的。因此，利益相关者之间的博弈关系分析需要深入到政策过程中。目前关于教育政策过程有多种阶段划分方式，为了表述交流的便利，本文采取政策过程的一般划分方式——即从政策的制定、执行和评估三方面展开利益博弈逻辑分析。 (一)政策制定过程中的利益博弈逻辑 政策制定过程是决策主体对各方利益相关者的利益诉求进行协调统合的过程。在教育政策制定的利益相关者结构中，谁拥有的决策权越多，谁就能够更好地表达其利益诉求，往往也能够获得更好的自身利益满足。这一政策阶段的利益相关者常以各种利益集团的形式出现，包括：作为政策制定者的政府、作为政策对象的各种利益集团、作为咨询机构的各种社会利益集团等。博弈关系就表现为各利益集团之间的博弈。 首先，政府与各类利益集团间的博弈逻辑。政府同样具有“经济人”特征，在教育政策制定中政府也是作为一个特定的利益集团出现的。作为公共行政机构和各方教育利益的协调统合者，“决定着将要参与决策的主要竞争者的力量和在有关问题上的立场”[8](P210)。因此，政府参与利益博弈具有“被动但强势”的特点。那些因利益诉求相同而组织聚集起来的利益集团，如教师协会、家长委员会、自主招生高校联盟、教材出版联盟、考试委员会、新闻媒体等，在特定政策领域往往具有清晰的利益选择和强烈的利益诉求，但是它们没有政府那样的天然权力优势，整体处于“主动但弱势”的地位。其次，利益集团之间的博弈。如学校与学校之间、地区与地区之间、部门与部门之间、政府与大学之间等，博弈的焦点为利益如何分配。其博弈性质主要取决于所制定的教育政策的范围和性质。如果收益和效用是完全对立的，那他们之间的博弈就属于对抗性博弈，否则就是非对抗性博弈。以“流动儿童义务教育阶段入学”政策为例，在公立学校入学的问题上，城市儿童及家长与流动儿童及家长之间有可能产生对抗性博弈，一方获得了教育资源就意味着另一方的减少。再如，以“大学教育体制改革”类政策为例，大学自主权的扩大就意味着政府权力的减少。教育政策的实质是教育利益的分配或再分配，在此意义上，可以认为同为政策对象的利益集团之间多属于对抗性博弈，博弈手段以竞争为主，但为了本集团利益有时也会出现非正式博弈手段。作为咨询机构的各种利益集团，如各种学科专业委员会、专家委员会、新闻媒体等，之所以能够成为利益相关者是因为他们都是某些利益群体的代表，只是和特定内容与性质的教育政策存在间接的利益关系。由于这些利益集团之间，以及它们和其他利益集团之间不是对抗性利益冲突，因此它们参与博弈的方式常常以合作为主。 由于不同利益集团的政治地位和政治影响力不同，就出现了强势利益集团和弱势利益集团的区别，非对称性博弈往往会产生教育政策核心价值的偏移，这也是作为教育政策最终决策者的政府在政策制定阶段需要注意的。 (二)政策执行过程中的利益博弈逻辑 政策执行是将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而实现既定政策目标的活动过程。[9](P260)一项教育政策方案经过合法化以后将进行执行环节，即由政策执行相关部门逐步落实政策目标，在政策规定的范围内进行教育利益调整和分配。根据政策内容和范围的不同，教育政策执行过程中的利益相关者组成也不同。如“现代农村远程教育工程”政策执行的利益相关者中不仅涉及各级教育行政部门、各级农村学校、教师和学生，还涉及相关财政部门、远程教育专家团队、农远设备供应商等。而“集中办学”政策在执行过程中不仅涉及各级教育行政部门、各级农村学校、教师、学生和家长，还涉及各级地方政府、地方交通部门和其他社会相关利益团体。但是，各项教育政策在执行过程中的利益相关者也存在共性，即各级地方教育行政部门、学校、教师和学生都是确定的利益相关者。因为教育行政部门是政策执行的最直接责任者，而学校、教师和学生则是教育利益的最终对象。从教育政策执行过程中利益冲突的激烈程度来看，又以教育行政部门上下级之间、教育行政部门和学校之间、学校和学校之间、学校和教师之间、学校和学生之间的利益冲突最为突出。通常情况下，学校、教师、学生由于自身处于弱势地位，往往需要结成群体来参与利益要求和博弈。因此，本文将教育政策执行中的一般利益博弈区分为教育行政部门内部上下级之间的博弈、教育行政部门与作为政策对象的利益集团的博弈、作为政策对象的利益集团之间的博弈。 首先，教育行政部门内部上下级之间的博弈。下级教育行政部门在具体执行教育政策时常拥有一定的自由裁量权，以保证因地制宜地完成政策目标。但是，负责政策执行的各级教育行政部门同样具有“经济人”特性，包括本部门经济利益、政治利益，以及部门领导及成员的个人利益等在内的自身利益也会影响其行为选择。于是，在教育行政部门内部上下级之间就形成了一种利益博弈关系：上级部门一般利用监督、质询等方式来要求下级部门不偏离政策目标；下级部门则会利用自己的自由裁量权来为自身谋求尽量多的利益。这场博弈的结果往往是形成一种“上有政策，下有对策”状态。对此，陈振明指出，在“利益”的驱动下，下级部门会做出“替换性执行”、“选择性执行”、“象征性执行”或“附加性执行”。其次，教育行政部门与利益集团之间的博弈。教育行政部门与作为政策对象的学校、教师或学生等利益集团之间的博弈是一种不对称博弈。教育行政部门利用行政权力和政策执行自由裁量权努力维护和争取部门利益；学校、教师或学生则只能进行有限对抗，甚至申诉等方式争取自身利益少受损失。有时教育行政部门会将部分政策执行权委托给第三方部门来执行。从表面上看，他们主要是监督、管理第三方利益集团从而保障政策的顺利执行，没有与政策对象发生直接利益关系。但是被委托的第三方利益团体实际是在替代教育行政部门与政策对象进行利益博弈，同时还加入了自身部门利益。在第三方利益集团参与的情况下，政策对象的利益更容易受损。一旦利益冲突激化，“行政不当”或“职权滥用”等问题就会浮出水面。另外，作为教育政策对象的利益集团之间的博弈。在教育政策执行过程中，学校之间、教师之间、学生之间、学校和教师之间、学校和学生之间也可能存在利益博弈，甚至对抗性利益博弈。其焦点同样集中于相关教育政策背后的利益分配。谁都希望政策的执行能够使自己损失更少的利益或获得更多的利益。 (三)政策评估过程中的利益博弈逻辑 教育政策评估是评估主体按照一定的标准、程序和方法，对教育政策实施效果及其影响进行价值判断的活动。首先，针对同一项教育政策，不同评估主体可能会应用不同的标准、程序和方法，相应的评估结果有可能大为迥异，因此评估主体的认识与行为对于政策评估影响巨大。其次，从广义上讲，政策评估应该是对政策全过程的评估，势必会涉及政策制定与执行中部分群体的利益。即使从狭义角度将政策评估集中于政策效果和影响，同样在原因分析时也会追溯到政策制定或执行环节。另外，政策最终是作用于政策对象的，效果和影响都需要通过政策对象的呈现，在政策评估中政策对象会根据自己的利益需求做出自己的判断。可以看出政策评估过程中至少包括以下主要利益相关者群体：教育政策评估主体，作为政策对象的学校、教师、学生等利益集团和教育政策制定与执行参与者集团。他们相互之间的利益争锋就构成了教育政策评估中的各类利益博弈关系。 作为教育政策活动的主导者和教育政策的最高决策者，政府是教育政策评估的核心主体。但“经济人”特征决定了他们在关注教育政策是否完成预定价值分配目标、解决政策问题和实现公共利益的同时，还会在具体制定评估标准、设计评价程序和选择评价方法等方面会做出对自己有利的安排。虽然委托专家团队或专业评估机构进行评估的方式可以在一定程度上降低政府自身利益的影响，提高评估结果的客观性，但是，受委托者的利益同样会参与其中。甚至比政府利益的参与更加明显和直接。根据教育政策内容、范围或性质的不同，教育政策制定者、执行者和评估者形成了复杂的关系。有时候三者是分离的，有时候又是统一的。政策制定者和政策执行者在政策评估中都会关心评估结果对自己是否有利。当评估结果对自己不利时，政策制定者会进行政策解释并对评估标准、程序和方法等进行质疑；而政策执行者则会主动在评估时提供对自己部门利益有利的信息和资料，甚至掩盖真实信息或提供不完整信息。作为政策对象的学校、教师、学生等利益集团则关心自身利益诉求是否在政策过程中得到了满足，评估结果是否反映了真实情况，是否符合自身的未来利益等。他们同样通过提供符合自身利益需求的信息和资料来影响政策评估主体做出评估结论。在复杂的利益博弈网络中，教育政策的评估主体总是以自己的利益需要为基础，努力协调各方利益关系，最终做出大家都能够接受的政策评估结果。 四、后记 通过教育政策过程中利益相关者之间博弈逻辑的分析，使我们清晰认识到不同利益群体在政策过程中争取自身利益的方式。同时也发现在我国教育政策实践中，由于博弈规则的不完善，非对称式的利益博弈普遍存在，非正式的博弈手段使用得也较为频繁，那些完全自由的、市场化的利益博弈理论在我国的政策现实中并不完全适用，不断加强教育政策制度建设和政策环境建设已成为一个亟待解决的问题。另外，如何在化解政府的“公益代表”和“经济人”双重特征之间的冲突?如何平衡强势利益集团和弱势利益集团之间的关系?如何探索实现多元治理的途径?以及如何处理民主决策与问责机制的关系等问题，虽然不是直接的政策问题，但对于教育政策过程和教育政策分析具有直接的影响，值得教育政策研究者去关注。
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