港口管理体制系列研究之四——国外港口管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,港口论文,之四论文,国外论文,系列论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于掌握国外港口方面的资料和到国外实地考察的机会十分有限，对国外港口管理体制进行研究是一件十分困难的事情。而所谓国外港口管理体制的提法也并不十分准确，也许“港口管理模式”更适合一些。
中国作为一个东方大国、古国，有着几千年中央集权的历史，凡事喜欢统一、系统形成严密的组织，港口管理自然也就有个体制问题。而西方国家则没有中国这样悠远的传统，国家组织形式也相对松散，其更强调个性和实用，港口管理也就形成各种模式，但谈不上什么严密的组织体系和形成统一的管理体制。
对一个研究者来说，对港口管理模式的研究要比港口管理体制的研究方便得多。因为模式更个体化一些，只要就一些主要港口的具体情况进行一番分析和研究，就可以归纳出几种模式来。而对体制的研究则要系统、深入和广泛得多，需要对港口的各种模式、国家的法律传统、社会的政治经济背景进行多方面的研究，才可能形成一些粗浅的认识。实际上，我们对自己国家港口管理体制的研究也未见得透彻，更何况是外国的港口管理体制了。
区分港口管理体制和港口管理模式还有一个很重大的原因是，这两者的内涵有着很大的区别。港口管理体制重在对港口的行政管理方面，重点研究是否应当有专门的港口管理机构来管理港口，港口管理机构应当是什么样的机构，港口管理机构的职权有哪些，各级港口管理机构的相互关系应当是怎样的，港口管理机构与其他管理部门的关系是怎样的，港口管理机构与经营港口业务的经营人的关系是怎样的等等。而港口管理模式则重在对港口的经营管理方面，是把港口视为一个综合体，寻求一种适合的机制以保证港口协调、高效地运转，充分发挥港口在国家经济贸易方面的作用，促进国民经济的发展。港口管理模式研究的主要是从资产的组合、运行与管理及港口业务的协调与高效出发，研究港口的最佳组织形式，并辅之以国家的政策法规及国家对港口的控制手段。
一、港口管理模式
国外对港口管理的理解与我国也有较大的差别。我国对港口管理的理解主要集中在港口行政管理方面，诸如经营港口业务资格的审批、港口规划、港口公共秩序的维护、港口费收价格，甚至详细到港口设施的登记等方面。这些在我国都显得十分重要的港口管理内容在国外却并不十分重要，不少国家没有经营港口业务资格的专门审批制度，企业只要按照公司法进行登记注册就可以了。国家也不对港口的建设和发展作强制性的规划，由企业根据其自身情况和对市场发展的预测自行确定。由于财产制度十分完备，企业所拥有的港区的公共秩序也不需要国家专门设立的港口管理机构来维护，港口费收价格则根据市场情况而变化。而关于港口管理，国外则认为港口是由一系列的特有功能组成的，所谓港口管理就是指对这些港口功能的管理。港口的功能大致被划分为三类：
第一类是与在港口内船舶航行的安全与便利有关的。其典型的项目有建设与维护航标、浮泊；排除航行障碍物；养护航道；港内船舶航行调度；防波堤的建设与维护等。第二类是港口的商业功能，其典型的项目包括货物装卸和仓储等。第三类是介于前两类之间的功能，如引航和拖带等。
国外对港口功能的理解如此，又认为港口管理就是对这些功能的管理，其对港口管理模式的理解与我国的差距就可想而知了。
由于受政治、经济、法律、文化、历史的传统及地理位置等因素的影响，世界上不同的国家、同一国家的不同港口、同一港口的不同时期，港口管理模式都会有很大的不同。合理的港口管理模式对港口的运行和发展起着至关重要的作用，但世界上并不存在排他的最佳港口管理模式。港口管理的成功与否，关键在于其港口管理模式能否符合一个国家的国情和客观需要。
港口管理模式有多种，其成功与否的关键在港口管理模式本身，是由包括港口管理和经营在内的整个港口运营的控制系统决定的。新加坡港和香港都是世界著名的大港，其集装箱吞吐量稳居世界领先地位，但两个港口的管理模式却是截然不同的，而其结果却是相同的，都获得了成功。从某种角度讲，港口管理模式还不是最核心的，关键是港口运行的控制系统运作得是否合理。目前，商业化、一体化、自由开放是世界经济发展的大趋势，在港口方面减少政府干预逐步市场化也是大势所趋。
国外港口管理的模式主要有三大类：
1.由政府机构或国营企业经营管理的港口；
2.由政府机构、国营企业与私人企业共同经营管理的港口；
3.由私人企业经营管理的港口。
世界上完全由私人企业经营管理的港口并不多，特别是一些重要的大中型港口，私人拥有和经营的就更少了。完全由政府机构和国营企业经营管理的港口在总体上也不占多数，尤其在欧美（北美）和亚洲比较发达的国家中，这种模式相对较少。近年来，港口管理的模式在相当多的国家中正由政府机构、国营企业经营管理转向由政府机构、国营企业和私营企业共同经营管理。这种趋势被称为港口的商业化。所谓商业化是个非常复杂的概念，其并不是简单的私有化，而是包括了资产组合、商业运作等一系列复杂的变化，总的趋势是不断地减少国家在港口经营管理中的直接参与。由政府机构、国营企业和私人公司共同经营管理港口的模式最为普遍，同时这也是变化最多、结构最复杂的一种形式。
除了为数不多的私人港口，凡是有政府机构和国营企业参与的港口一般有两种情况，集中管理的港口和分散管理的港口。
集中管理指的是由中央政府直接控制和管理港口，不少只有一个港口的小国家采取这种形式，如新加坡港。一些发展中国家也采用这种形式，如斯里兰卡、肯尼亚、摩洛哥、尼日利亚和南美许多国家。集中管理的港口的主要特点是关于港口经营和发展的重大决策，包括港口管理当局经理或主要领导的任命都必须由中央政府作出。在这一类港口中，有关购买、招聘、关税、投资等重要决定都必须获得中央政府的授权。在人员方面，这些港口有的由公务员管理，并因此在相当大的程度上受到公务员制度的限制，在招聘方面尤为如此。
分散管理的港口有多种不同的形式，其中最主要的是将管理权力下放到地方（往往是市）政府。日本港口是由地方政府管理的，澳大利亚的港口是由州政府管理和控制的。但在管理形式上差异也很大，如在加拿大，加拿大港控制15个港口，其他一些港口则是由单独的港口委员会管理。而加拿大港控制的15个港口也有很大的自主权，各港在财务上独立。美国的港口管理权也在各州，但情况也不相同。纽约新泽西将港口、机场、世界贸易中心和一个公共汽车站都放在一起管，加州又进一步将港口管理下放到所在地城市，长滩与洛杉矶虽然很近却属于不同的港口管理当局。欧洲西北部几乎所有著名的港口都采用分散的港口管理形式，如安特卫普、鹿特丹、汉堡、不莱梅等港。这些港的管理是作为城市管理的一部分，并适用同一套行政管理法律和规章制度，港口的预算作为城市预算的一部分。
分散管理港口的另外一种方式是建立独立的港口管理当局。英国在许多港口建立了自治的港口管理机构。法国的六大主要港口（1965年起）都采取了一种自治港的管理方式。从法律上讲，这种自治港制度并不排除与国家的一切联系，因为这只是一种承认港口为独立法人和财务自主的管理方法，国家对港口的控制和监督也十分有力。从这一点看，法国的自治港又与集中管理的港口管理形式十分相似，这种国家的监督和港口的自治确实存在着一定的矛盾。
分散管理的另外一种情况是作为私法实体。在瑞典的一些港口建立了国营（属市政府）的港务当局与私营的装卸公司（每港往往只有一家）共同成立合资公司，这种形式近年来被越来越多的瑞典港口所采纳。有些港口财产的60%属于私人公司，市当局只占40%。比利时的布鲁日港也是这种管理形式。在丹麦，这种港口管理形式也在试图被引入到哥本哈根港。
二、政府对港口功能、地位的认识
关于港口的基本功能和港口在社会经济生活中的地位，世界上存在两种不同的认识。基于不同的认识，不同国家对港口采用的政策也有很大的区别。
1.国家的政策制定者如何看待港口
这是国家宏观调控港口行业的基本出发点，而这在不同国家之间却大相径庭。其态度区别的要点在于港口行业与其他行业比较是否特殊，或者港口行业是否应当特殊并应当得到特殊的对待。
有一部分国家认为，港口行业并不比其他行业特殊，也不应得到不同于其他行业的特殊待遇。英国认为，港口行业应当与其他行业一样独立自主地生存，但这不等于否定了港口行业对国民经济的重要性，正如国家也不否定其他行业对国民经济的重要性一样，只是不承认港口行业的特殊性。英国对港口行业实行彻底的私有化，正是这种宏观态度的具体反映，英国也没有关于港口行业的专门国家立法。美国也基本上持这种态度。在瑞典，港口是受一般的民法和公司法调整的。在这些国家，国家并不对港口给予任何财政上的特殊支持。这种认为港口行业与其他行业比较无特殊之处的国家为数不多。
大部分国家则认为，港口行业与其他行业比较有很大的特殊性。他们认为，港口行业对国家安全、社会经济的发展具有重要的战略意义，即港口行业有其他行业所没有的特别战略重要性，需要特殊对待。欧洲大陆国家基本上持这种态度，绝大多数发展中国家也是如此看待港口的，日本也是如此，这些国家往往通过专门的港口立法来对港口采取倾斜政策，支持港口的发展。其中一个十分重要的方面是表现在对港口建设的财政支持上。
2.港口是公共服务业还是普通的商业实体
在日本、法国、意大利、西班牙及希腊等国家，政策的制定者强调港口的公共性质，由此而将港口看作公共服务部门，它必须向所有的港口使用者开放。在法国和南欧等国家，政府紧密控制港口，并设置在港口管理中直接或间接的政府干预。这些国家中，有的甚至认为所有的港口业务都属于公共服务项目（至少是管理到公众利益所在），应当制定严格的规章制度来界定港口服务或将港口的经营管理交由国营部门。但这样的看法近年来在十分广泛的范围内被放弃，原因是这类港口普遍效率低和浪费大。
另一种观点认为，港口首先是一个商业实体，港口的业务被看作是完完全全的商业活动，其遵循的是企业管理原则而不是行政管理原则。比利时、荷兰、德国和北欧国家基本上是持这种观点的。
三、对港口的宏观调控手段
一些认为港口不同于其他行业并对港口实施特殊政策的国家，对本国的港口一般都会实施不同程度的宏观调控。其调控的方式主要是通过财产制度即港区土地和港口设施的所有权和管理制度即人事和财政制度来进行的。
法国港口是这一类型港口的典型例子，其港口管理模式在整个南欧具有代表性。法国有六大所谓的自治港，名为自治，实际上港口是属于国家的并在中央政府的直接控制之下。在其有关自治港的国家立法中明确规定：“自治港是属于国家的公共机构，有民事法人性质，享有财政上的自主权，受海港方面主管部长的管理，并接受国家在经济和财务方面的监督控制”。由于港口的所有权是国家的，所以中央政府对港口的宏观控制首先体现在人事方面。“自治港的管理由港口董事会和总经理共同完成，总经理通过法令由部长会议任命，有权独立地任命港口其他负责人”。而港口董事会的成员则一半来自当地商会、工业协会、地方政府机构和工人代表，另一半则来自国家任命的人员、港口用户代表和港口问题专家与航海、运输或经济问题专家。
由于法国港口建设享受相当大程度的政府补贴，政府通过财政来调控和贯彻其港口政策。港口的财务要受到公共财务制度的限制，港口的年预算必须获得负责港口的部和财政部的批准。
四、港口管理模式的基本特征
1.立法活动是国家管理港口的重要手段
国家管理港口的一项突出手段是立法活动，不少国家的港口立法活动有以下三个特征：
第一，立法的多样性。
通过中央立法、地方立法、议会立法、政府立法、综合性法律、专门针对某一港口的法律等多种形式，形成一个法律群体，对港口的方方面面进行调整。
第二，立法的先导性。
从二次大战以来英国港口管理模式的变化过程来看，一直是以立法活动为先导的。如1981年英国议院通过《运输法》对1964年的《港口法》作了重要修改，并根据该法的规定，撤消了国家港口委员会成立了英国联合有限公司，对国家港进行私有化改造。法国在决定将其本土六大港口作为自治港时，也是于1965年首先立法，并根据该法对有关港口的组织和经营进行调整的。目前，法国正准备对自治港作进一步改革，其基本工作步骤也是首先确定方案，然后修改有关法律，最后组织实施，立法仍然是改革的先导。
纵观各国的情况，在处理立法与发展、立法与改革的关系上，大多采用先立法后改革，以立法促进改革、以立法保证发展的方针，坚持依法办事的原则。
第三，立法的发展性。
关于港口方面的立法不是一成不变的，港口立法的发展过程充分体现了每一个国家政治、经济、社会与立法的相互制约关系。例如，在60年代，英国的工党政府曾宣布要对港口逐步实行国有化，并成立了港口委员会，试图加强国家对港口的控制。但保守党执政后，这一计划随即取消，并在1981年通过了新的运输法，不仅撤消了工党执政期间成立的国家港口委员会，而且还对原国家铁路局和运输码头局的国有港实行私有化。在德国，由于原东西德国的合并，原东德的政治、经济体制发生了重大变化，原东德的港口和位于波罗的海的罗斯托克港的体制按照现行的联邦德国的社会市场经济体制进行了改造。
在创造公平竞争的市场环境、促进社会经济发展的总原则下，国家应随时根据客观情况的变化和政策趋向的改变，对港口方面的立法进行调整。
2.港口管理模式的设定与各自国情关系密切
从世界范围来看，港口管理模式各不相同，没有统一的模式。不同国家、不同时期、不同的港口其港口管理模式是不一样的，这与各国乃至世界的历史背景和经济状况有着十分紧密的联系。
英国将港口行业视为一般的经营性企业，与其他的商业活动一样，由企业自我发展，政府基本上不给予任何支持，因此政府对港口管理基本上不予干预。德国则相反，将港口视为社会基础设施，政府对港口投入很大。但由于德国是一个联邦制的国家，港口的基础设施投资主要由地方政府负责，港口管理的形式基本上也由地方政府确定。法国也把港口视为社会基础设施，主要由中央政府负责投资，并由其负责监控，由公共企业或商会负责管理。
但在同一国家内并不是所有的港口都采用统一的管理模式，往往是在其主要模式之外另有一些其他模式，如英国的港口管理模式有4种，德国也有4种，法国有3种。这种做法更有利于照顾到每个港口的具体情况，发挥港口的作用。
各个国家的港口管理模式虽然区别很大，但在以下几个方面却是共同的：
第一，港口的管理模式根据各自的国情确定。
英国在保守党执政后，从80年代起，为了克服整个国家的经济衰退，将私有化作为一项既定国策来推行，港口行业作为经济领域的一个方面，自然也会突出私人经营的方面，减少国家的干预。德国作为经济实力较强的资本主义国家，在整个经济领域中更看重港口作为社会基础设施为社会经济发展提供服务的功能，所以采用了国家负担港口基础设施建设，并由政府直接或较直接的管理港口的方式。由于德国是联邦制的国家，其港口管理的职责主要由地方政府承担。而法国则一方面强调了港口的社会基础设施作用，重视国家对港口的投入和管理，另一方面又强调港口的独立性；此两方面的结合就是将主要港口采用自治港或委托有实力的商会进行管理的模式，同时加强中央政府对港口的监控。
第二，建立相对成熟的港口管理、改革机制。
为了创造公平竞争的环境，提高港口效率以适应国际、国内政治、经济形势的变化，对港口管理模式进行不断的调整是一种必然现象。但这种调整应当是在一个相对成熟的系统下进行的，即通过建立一套政治、法律、经济制度，形成一定的机制，保证港口管理模式的改革及时、有效、合理。如果缺少这样一种机制，就很难做到根据情况的变化对港口管理模式进行及时、有效、合理的调整，从而制约港口的发展，影响港口对国民经济基础作用的发挥。
第三，港口管理模式与港口基础设施投资关系密切。
各个国家因其对港口基础设施投资政策的不同，在港口管理模式上有很大的区别。英国政府不对港口进行投资，其政府与港口的关系也不够紧密，基本上是港口企业自己依法经营，政府不加干预。德国和法国港口的基础设施是由政府投资的，政府对港口的管理和干预也相对要强一些。在德国，要么由州、市政府直接对港口进行管理，要么就在港口设立资产管理公司管理有关港口基础设施和有关港口事务。在法国，自治港的部分董事会成员和总经理由中央政府任命，同时中央政府还在港口派驻两名监督员负责财务和技术方面的监督。
国家对港口的这种控制是与其对港口的投资政策相统一的。因为只有国家对港口进行一定程度的控制，才能保证国家投资的有效利用，实现港口的社会基础设施作用，促进社会经济发展。
3.经营管理权下放是港口管理模式的发展趋势
日本从50年代起开始效仿美国的港口管理模式，将原属中央政府管辖的港口逐步下放地方。法国于1966年将原属公共工程与运输部主管的6个重要港口确定为自治港，使这些港口在经营管理上具有很大的自主权。80年代，英国和加拿大先后成立了联合港口公司，取代了原来的国家运输码头局和国家港口局。联合港口公司所属港口都具有独立法人资格，在经营上完全自主。原苏联也开始对港口管理模式进行改革，港口作为政企合一的单位，实行独立经济核算，虽然没有从根本上改变中央政府对港口的隶属关系，但已开始体现港口经营权下放的趋势。
4.加强宏观调控是促进港口协调发展的关键
尽管目前世界上对此还存有不同的认识，但从成功的经验看，如日本和西欧一些国家，大多数港口属地方，中央政府在经营管理上放权，而对港口的规划和建设却加强宏观调控，把港口发展纳入国民经济发展计划，使港口得以协调发展，满足国民经济的发展需要。无论港口本身的直接经济效益是否好，国家看中的是港口发展对地区和整个国家经济发展所带来的巨大社会效益。而在美国，虽然地方政府从本地区利益出发对港口发展也给予了一些优惠政策，但从整个国家来说，港口发展是不平衡的。一方面港口能力过剩，另一方面又缺少深水泊位，致使港口发展不能满足国民经济发展的需要。其主要原因就是联邦政府没有统一的港口政策，没能从整个国家利益出发加强对港口的宏观调控。