公共预算绩效提升的博弈分析——基于利益相关方互动影响的考察，本文主要内容关键词为：互动论文,绩效论文,预算论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.3 文献标志码：A 文章编号：1674－4543(2012)06－0003－08
一、引言
公共预算作为一个集体选择问题，不论是预算总体规模，还是预算资金的结构性配置，都不同程度地体现了一种利益交换的交易倾向。[1]在这种利益交换的分析范式下，公共预算的各利益相关主体，作为相对理性的经济人，将展开彼此间复杂的互动博弈过程。也正是这些或者富于效率或者有所缺憾的预算博弈过程中，导致了公共财政资源配置的不同绩效结果。
本文尝试构建预算监督制衡方(经由公共选择机制形成的立法监督机构)、资金供给方(政府财政预算部门)以及资金需求方(预算资金使用者)三者之间的不完全信息静态博弈模型和动态序贯博弈模型，①通过对预算博弈过程的深入分析，探求提升有限预算资源配置和使用绩效的制度选择集合。
二、不完全信息下的三方静态博弈分析
1.研究假设
根据渐进主义预算理论，预算资金需求方为了在上一年度预算规模基础上获取更多的增量预算资金配给，使其项目申报在互动博弈中脱颖而出，通常倾向于向预算资金供给方进行游说或寻租活动。由于预算过程中信息不对称的存在，进一步加剧了寻租行为的可能。②资金供给方在面对寻租行为的时候，如果选择接受寻租并获得相应租金收益，则会面临被发现并受到处罚的风险，所以会衡量可能受到惩罚与收受好处之间的差距，决定是否接受寻租行为。与其他财务审计类似，对公共资金的监督审计也是要耗费成本的，财政资金使用的公开性欠佳与法律约束不健全导致的信息不对称，使得当前的预算监督成本较高，所以监督制衡方也要根据监督收益与成本之间的差异，选择是否要进行监督。
预算过程作为相关利益主体表达不同愿望和做出不同判断的过程，[2]在各方博弈过程中，博弈参与人包括以公众为代表的监督制衡方，预算资金供给方以及资金需求方。监督制衡方对资金供给方和需求方的徇私舞弊行为进行惩罚，但也会产生相应的监督成本。资金供给方会选择是否“接受寻租”，资金需求方会选择是否“进行寻租”。以下分别对参与各方的行为策略选择的概率进行假定，分析哪些因素会影响其概率值。博弈模型中的参数设定如表1所示。
第一，在市场经济条件下，某预算项目所需要的实际资金为其市场价值c，而由于公共产品的性质，其供给通常不足，需要以政府补贴的方式，介入公共产品的私人生产，因此政府对该预算项目的支出g要大于其市场价值，以鼓励私人供给，即g＞c，两者之差记为Δc。因政府干预产生的垄断行为，也会使资金需求方获得超额预算配给或价差收入，因此会产生一个Δc，上述两种情况产生的Δc统称为政府溢价，有g＝c＋Δc，Δc通常由获得该预算资金的资金使用者获得。
第二，若资金供给方选择接受寻租，尽管可得到寻租者的好处费p，但却要面临在监督中被发现的风险。若监督机构发现财政预算部门存在收受贿赂的倾向，无论受贿行为是否真正发生，均要对其进行惩罚。假设对资金供给方的处罚金额为该项目政府溢价的一定倍数α，也即罚金为αΔc；除了现金惩罚，还会采用行政处罚等非货币惩罚(假设其值为r)。若在审计过程中，发现资金供给方拒绝了需求方的行贿行为，则会对其提供某种非货币奖励(也假设其值为r)。
第三，若资金供给方接受寻租行为，则资金需求方的货币支出为p；无论资金供给方是否接受寻租行为，只要需求方的行动策略是寻租，就会有p的寻租支出。假设若此时监督制衡方对资金供给方进行监督，则会针对因行贿所得净利润Δc－p，而处以α倍的惩罚，则罚金为α(Δc－p)。
2.构建博弈模型
博弈三方的收益矩阵如表2所示。
3.博弈均衡解分析
通过对上述博弈过程的分析，可得博弈的均衡解，也即各博弈参与者进行策略选择的概率。[3]现进一步分析其策略受哪些变量的影响，从而得到如何通过控制这些因素，使各博弈参与者的策略选择达到最优。
(1)监督制衡方：监督制衡方在博弈中选择监督的概率x＝
，因此其选择监督策略的可能性受到现金罚款倍数α、政府溢价Δc、对资金供给方的非货币惩罚r、资金需求方的寻租支出p以及资金需求方不进行寻租的概率z等多种因素的影响。由此可以发现，x主要受到现金罚款倍数α的影响，α越大，监督制衡方进行监督的概率x越小。对资金供给方的非货币惩罚r越大，监督制衡方进行监督的概率x越小；资金需求方的寻租支出p越小，监督制衡方进行监督的概率x越小；预算资金需求方不进行寻租行为的概率z越大，也即寻租的概率1－z越小，监督制衡方进行监督的概率x越小。
从监督制衡方的角度分析其策略选择，自然希望即使不进行监督，预算资金供给方与需求方也能自觉遵守规则，故欲降低监督概率x，就要提高现金罚款倍数α，加大对资金供给方的非货币惩罚r，并通过完善立法监督手段，降低资金需求方实施寻租行为的概率。当然资金需求方的寻租支出p以及该预算项目的政府溢价Δc也会影响x，但这两个变量是监督制衡方难以控制的，故暂存而不论。
(2)预算资金供给方：供给方选择抵制寻租行为的概率y＝
，也即接受寻租行为的概率为1－y＝
，因此其策略选择受到现金罚款倍数α，政府溢价Δc，需求方的寻租支出p，资金需求方进行寻租的概率1－z以及监督制衡方的监管成本m的影响。资金供给方受到的现金罚款倍数α越大，可以收受的好处费p越小，监督制衡方的监管成本m越低，供给方接受寻租行为的概率1－y越小。政府溢价Δc越大，该预算项目受到公众监督的可能性越大，因此供给方越不敢接受寻租行为。需求方进行寻租的概率1－z较高的时候，监督机构就会提高其监督概率，这时资金供给方的最优策略选择必然是拒绝寻租行为，所以其接受寻租行为的概率1－y越小。
从资金供给方的博弈主体分析，我们希望降低其接受寻租行为的概率1－y，使博弈达到均衡解的时候，其策略选择为拒绝寻租，因此监督主体应提高现金罚款倍数α，以加大处罚力度，并尽量降低监管成本。通过加强惩戒警示手段，震慑资金需求方的寻租行为倾向(降低1－z)，也可实现降低资金供给方接受寻租行为概率之目标。
因此其策略选择受政府溢价△c、需求方的寻租支出以及供给方被发现接受寻租行为得到的非货币惩罚r与现金罚款倍数α之比的影响。该预算项目的政府溢价Δc越低，也即资金需求方通过寻租行为得到的利润越少，且寻租行为支付的好处费p越高，其进行寻租的概率1－z越低；而监督机构对资金供给方的非货币惩罚r越低，现金罚款倍数α越高，也即其比例r/α越低，资金需求方寻租的概率1－z越低。由此可见，为了减少资金需求方的寻租行为，监督机构要加大货币惩罚，使其惩罚程度尽可能大于非货币惩罚程度。此外，监督机构还要监控资金供给方对于每个预算项目的政府溢价Δc，不可使政府购买价格与市场价格偏离太大，在合理范围内控制Δc的大小。
三、完全信息条件下的双方序贯博弈分析
以上的不完全信息三方静态博弈模型，是在当前预算制度有待完善、透明度较低、绩效指标欠缺、监督弱化的条件下形成的，其博弈均衡解并非理论上的预期状态。以下将通过序贯博弈分析，进一步考察推进预算法治建设、完善绩效考核体系的条件下，是否可以使预算博弈的均衡解实现帕累托效率最优。
1.序贯博弈的前提假设
在绩效预算构建过程中，通常采用生产函数作为衡量预算资金使用成果的标准，[4]也即X＝A
，X表示预算资金使用绩效，L表示劳动资源的投入量，K表示资本资源的投入量，U为随机干扰项，A，α，β为参数。
对于不同的资金需求方，劳动资源投入的产出量与资本投入的产出量是不同的，因此不同资金需求方的α，β值不同。A表示预算绩效评价指数，是对于使用单位上一预算年度的产出量赋值，使其转化为可以用于评价的绩效水平指数，A值根据不同的公共产品类型也有所不同。因此，资金需求方的绩效水平为X＝A，但为了在新年度获得更多的预算资金，有夸大其绩效水平的倾向，假设绩效夸大比例为m，则其在虚报时，绩效水平为X′＝A(1＋m)。
B表示对每单位绩效水平X所给予的预算金额，则当资金需求方的策略为实报绩效时，得到的预算金额为R＝BA，若其策略为虚报绩效时，得到的预算金额为R′＝BA(1＋m)。假设可供审批的预算资金总额为π，对每个预算项目审核成本为c，可能收受的好处费为n。
假设通过完善立法以及奖惩制度，监督制衡方可以通过绩效评价体系，切实准确地监督预算资金的配置及使用情况，因此会对资金供给方接受寻租的行为给予严厉的现金惩罚p，而对其因工作疏忽或者接受寻租而产生的失职行为给予行政处罚q(并假设行政处罚也十分严厉)。此外，还要对其拒绝寻租行为公正执法的行为给予s的奖励。
2.构建博弈模型
分析博弈双方的行动顺序，可以看出二者进行的是序贯博弈，即资金需求方先行行动，向供给方上报绩效水平，作为资金供给方的财政预算部门再根据其绩效水平，决定是批准还是拒绝该预算项目。因此，可以将该博弈过程以博弈树的形式表示(如图1所示)。
图1 预算资金供给方与需求方的序贯博弈模型
Z表示资金需求方，Y表示资金供给方，
表示需求方与供给方的策略选择为(实报，批准)时，两者收益为(R，π－R－c)，
表示二者的策略选择为(实报，拒绝)时，两者收益为(0，π－c－q)，
表示二者的策略选择为(虚报，批准)时，两者收益为(R′－n，π－R′＋n－p－q)，
表示二者的策略选择为(虚报，拒绝)时，两者收益为(0，π＋s)。
进行反转均衡分析该博弈过程，可以分两步进行：
首先分析第二个决策者(财政预算部门)的最优策略：当资金需求方选择实报其绩效水平时，财政预算部门会比较“认真审核并予以批准”或“疏忽大意失职”，这两种不同策略的收益π－R－c与π－c－q的大小，因为预算监督的不断完善，假设对其失职行为的行政处罚十分严厉，有q＞R，所以批准资金需求方的实报预算数的收益大于拒绝的收益，财政预算部门的最优策略为批准。
当资金需求方选择虚报其绩效水平时，财政预算部门会比较接受使用单位的寻租行为并予以批准，或公正执法拒绝其寻租行为并拒绝。这两种策略的收益π－R′＋n－p－q与π＋s的大小，因为绩效评价体系的逐步建立，监督制衡方可以对预算的申请与审批环节加以有效监督，因此对徇私舞弊等违法行为也会给予严厉打击，我们假设监督制衡方对财政预算部门受贿行为的惩罚十分严厉，大于其可以从寻租者那里得到的好处费n，此外，还有行政处罚q。而若其铁面无私公正执法，就可以得到监督机构的物质或者精神奖励s，虽然奖励s值可能微不足道，但综合比较仍有π＋s大于π－R′＋n－p－q。因此，资金供给方拒绝需求方的虚报预算数的收益，大于接受的收益，故财政预算部门的最优策略为拒绝。
接下来分析在这两种情况下资金需求方的最优策略。在分析预算资金供给方的策略之后，应该在(R，π－R－c)与(0，π＋s)两个策略空间中对资金需求方的收益予以分析，以确定其最优选择。显然当其实报预算数时的收益R大于虚报的收益0，因此实报预算数是资金需求方的最优反应。
通过反转分析，可以得到该序贯博弈的反转均衡解为资金需求方选择如实上报其上一预算年度的绩效水平，资金供给方公正执法批准其预算申请。
3.博弈均衡解分析
对预算资金需求方和供给方而言，前者有进行寻租的倾向，后者有接受寻租的倾向，在未建立相关绩效评价与惩戒体系的情况下，通常博弈结果是对预算资金分配产生扭曲效应。然而，随着预算监督管理的加强，绩效评价体系的完善，促使资金供给方不敢轻易接受寻租行为，否则往往得不偿失，其所受到的行政处罚以及现金惩罚会大于寻租者的好处费。而寻租成本的加大，也从侧面抑制了资金需求方的寻租行为，因为得到预算项目的政府溢价补偿不了其在行贿行为中的支出。这样，就使得博弈均衡解达到了期望的结果，实现了帕累托效率改进。
四、结语
1.辩证认识人大预算监督的真实效果，避免将预算监督神圣化
随着近年来政治学研究对公共预算问题的关注，从预算民主化的视角出发，往往将加强人大监督上升到立宪政治的高度，认为将核心预算资源的决策权和审批权置于人大的监督之下，就可以实现预算治理结构的优化；但这种片面强调人大预算监督的主观愿望，与各级人大及常委会的现实预算治理能力相碰撞的时候，就需要辩证认识人大预算监督的真实效果到底怎样。
首先，如博弈模型分析显示，立法监督机构同样具有监督成本与相应资源节约收益的考量，单纯加强监督未必就会实现提升预算资源配置效率的目标。其次，作为公民代表的立法监督机构，同样代表了相应利益集团的自身利益，其组成人员同样存在着产生机会主义行为的可能。近年来，有关人大如何约束和监督政府预算行为的探索日益增多，但如何约束各级人大及其常委会的行为，却未能引起足够的重视。最后，由于各级人大全体会议的会期相对较短且议题繁多，导致人大全体会议对于政府预算草案的审议，难免不够深入且细化。这进一步导致在具体方案设计中，往往将加强各级人大的预算监督权，理解为加强各级人大常委会的预算监督权。但受人员编制、专业经验、年龄结构等多方局限，在预算管理专业程度上，各级人大常委会及其专门委员会，较之财政部门，具有相对明显的劣势。加之各级人大常委会也具有相对典型的政府部门的运行色彩，这就使得这种加强人大常委会预算决策权力的预算监督取向的真实效果，更具疑问。
其实，预算监督的要义，并非在于立法监督机构在预算决策过程中实际上拥有多大的权力，哪些预算事项必须经由人大批准，才可付诸施行。而是基于人大监督和奖惩机制的威慑力量的存在，诱使政府预算资金的供求双方从自身效益最大化的理性选择出发，自觉防范预算过程中的“设租”和“寻租”行为，通过构建政府预算的共同治理结构，才有望实现预算资源高效配置的最优均衡解。
2.辩证认识财政部门的自由裁量权，引入奖惩警示机制以提升预算绩效
在中国公共预算改革的诸多议题中，政府财政部门拥有较多的决策自由裁量权及其引致的弊端，始终是备受关注的焦点话题。本文前述的博弈分析结果也表明，在缺乏必要约束的情况下，政府财政部门的自由裁量权也确实存在着异化产生寻租空间的可能。但对于政府财政预算部门自由裁量权的由来演进及其存在的理由，也同样需要辩证认识。
政府预算部门所拥有的资金结构性配给中的自由裁量权，是随着预算管理原则由古典向现代的变迁与演进而逐渐确立的。③自20世纪后半叶以来，随着国家干预经济活动从单一政策向社会普遍思潮的演化，在预算管理问题上，更加强调以政府预算部门为代表的行政机构在预算管理中的主动权，作为预算资金供给方的政府预算部门，逐渐由单纯的被监督对象，转变为拥有更多预算资金配给自由裁量权的利益相关主体。[5]世界银行对60多个国家预算实践的调查显示，随着绩效管理理念的日益兴起，目前大多数国家已然开始将预算调整等决策权授予政府财政部门或其他核心预算机构。[6]从这个意义上讲，赋予政府财政部门较多的自由裁量权，体现了当代公共预算绩效管理的发展方向。
因此，在倡导预算监督的同时，也不应单纯强调监督和控制，以致片面地将政府财政部门进行预算决策的自由裁量权“妖魔化”，而需要通过合理地设计预算治理结构中的激励兼容机制，稳定资金供给方的理性预期。根据前述引入绩效评价系统的动态序贯博弈分析，在相应的奖惩制度激励下，资金供给方的自由裁量权，仍旧存在着转化为抵制预算寻租动力的可能。
3.辩证认识绩效预算的实施条件，引入资金使用者的内部市场竞争机制
在当前的中国公共预算改革中，通过建立绩效评价指标体系，施行绩效预算管理，已成为一种接近共识的改革思路。在上述的两个博弈模型中，通过引入绩效预算制度，实现了由低效率均衡解到高效率均衡解的转变。然而，实施绩效预算管理的相关条件，却往往甚少受到必要的关注。
其实，在现代预算发展史上，体现出从“旧绩效预算”(performance budget)向“新绩效预算”(new performance budget)的演进过程。[7]综观当前我国的绩效评价或绩效预算试点，总体类似于20世纪中叶在发达市场经济国家施行的绩效预算(即“旧绩效预算”)，但实践证明“旧绩效预算”的改革并不成功。其原因在于，在政府预算的交易过程中，预算资金的供求双方处于双边垄断的地位，就资金需求方而言，往往某种公共产品只由一个或少数几个政府部门提供。因此，即使在相应的绩效评价中，预算资金使用者提供的公共产品和服务的现实绩效并不理想，作为资金供给方的财政部门乃至立法监督机构，均难以相应削减预算资金使用者用于满足公共需求的资金水平。而20世纪末重新兴起的新绩效预算，则是在资金需求方中引入了内部市场(internal market)竞争机制后，才具备了成功实施的条件。
自20世纪80年代以来，为克服预算资金使用者追求预算最大化的倾向和彼此消耗资源的无谓竞争，各国开始探索不同程度地实行公共供给与私人供给彼此竞争的模式。通过合同、承包等多种形式，引入私人厂商的竞争机制，在公共部门内部重组市场，以期提高预算资金的使用效率。因此，引入资金需求方之间的内部市场竞争机制，形成针对同种公共产品和服务的多个来自政府内部或外部的竞争性提供者，将逐步改变预算供求双方的博弈结构和损益函数，从而促使各利益相关主体将更多的精力用于提升公共服务的效率，并自动地减少相应的寻租投入，从而实现政府预算治理结构的优化。
收稿日期：2012－07－15
注释：
①关于公共预算利益相关主体的行为特征与基本影响结构的论述，可以参阅：马蔡琛．变革世界中的政府预算管理——一种利益相关方视角的考察(北京：中国社会科学出版社，2010年)。
②本文讨论的预算寻租问题，简单将其等同于腐败，但腐败与寻租之间存在诸多区别，在预算管理行为分析时，还要考虑合法性的寻租活动。进一步论述可以参阅：马蔡琛．政府预算管理中的“寻租”活动分析(财贸经济，2004年第11期；张军．走近现代经济学(北京：生活·读书·新知三联书店，2001：74－80)。
③在资产阶级革命过程中，为限制封建皇室的财政权，提出了一系列立法机关控制政府财政活动的方法与原则，后来将其概括为古典预算原则。古典预算原则中较具代表性的当属意大利财政学者尼琪(F.Nitti)提出的预算管理六项原则和德国财政学者诺马克(F.Neumark)提出的预算管理八项原则。对现代预算原则具有代表性的描述是，美国联邦政府预算局局长史密斯(H.D.Smith)于1945年提出的预算管理八项原则，其核心内容是赋予政府行政机构更多的预算管理权能与灵活性。进一步论述可以参阅：马蔡琛．政府预算(大连：东北财经大学出版社，2007:53－58)。
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