国有企业就业弱势群体形成原因与治理对策研究——国有企业内部劳动市场的缺陷及其修复，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,企业内部论文,国有企业论文,缺陷论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国正处于一个全方位的社会转型时期，这个过程在为中国社会带来活力的同时，也导致社会弱势群体问题浮出水面。改革过程中的“弱势群体”不同于西方市场经济国家一般意义上的弱势群体，他们主要不是由于自身缺陷和主观不作为所致，而是由于相关的历史、社会环境和自身因素结合导致在经济收入、社会地位、权利维护和竞争能力等方面处于劣势。从形成原因上看，有一般性弱势群体（如老、弱、病、残等）和改革过程中的弱势群体（如国有企业失业、下岗人员）；从所有制结构看，有身心易受损害的非公有制企业的雇工弱势群体和国有企业下岗失业所致的弱势群体；从年龄性别构成看，有一般低技能的失业群体和男50岁女40岁以上易于失业的再就业弱势群体。限于篇幅和本研究的任务，本文以体制转轨过程中的国有企业就业弱势群体作为分析对象。
目前国有企业就业弱势群体面临诸多问题，我们认为，这些问题集中到一点就是他们的就业权利问题，没有就业则意味着减少或没有收入来源，在社会保障体系尚不健全的情况下，其他相关的权属难以保证，也难以获得真正意义上的平等。一个人的经济地位、社会地位、政治地位都或多或少地从其职业上综合地反映出来（蔡禾等，2002）。近年来国内外社会学者在研究中国的弱势群体就业不平等问题上多集中在首次职业的获得上，经济学者则更多地从劳动力市场分割和产业结构调整角度研究国有企业失业人员中的弱势群体的就业问题（蔡昉，1998，1999；李培林，1998；袁志刚，1997；陆铭等，1998）。
对于国有企业就业弱势群体这一特殊人群的增多和就业的持续困难，较多学者认为是计划经济体制投资结构、产业结构调整、科技进步或者是再就业成本提高所致，甚至有人认为是外来民工抢占了城市国有企业员工的就业岗位。对此国内学者进行了反驳，认为将城市国有企业员工失业率增高的矛头指向外来工是不公平的。实证分析也表明外来工从事的主要是城市中的脏重苦累险活，并未与城市大多数国有企业职工形成竞争关系。有学者从理论和实证上做了深入研究，认为国有企业职工下岗增多是后工业化和市场化的必然结果，并同时认为国有企业承担了过多的社会成本也是导致国有企业困难的重要原因（李培林，1998，1999）。但在外部环境日趋一致的情况下，是什么原因使得国有企业就业困难群体问题越来越突出呢？本文拟从企业内部劳动力市场运行角度，运用分割的劳动力市场的有关理论和模型分析国有企业就业弱势群体的形成原因，并提出若干建议。
二、国有企业内部劳动力市场分析
有学者运用一种委托-代理理论框架分析国有企业专业技术人才流动的障碍并探讨了整个社会的福利损失问题（王小龙，2002），那么如何解释经济转轨过程中国有企业因效率低下导致大量下岗失业的存在以及他们再就业的困境？按照新古典劳动力市场理论，雇员的工资由劳动力市场决定，企业则按照工资是否等于劳动的边际贡献随时增加或减少劳动者的雇用，而工人则可以自由地择业或依据外部机遇重新就业。但如果我们将视野转移到转型中国家并进而深入到企业内部，建立在统一劳动力市场基础上的新古典理论就无法解释中国的国有企业职工的需求和工资决定等一系列问题。为此我们认为首先应从国有企业内部劳动力市场的构成和运行情况中寻找原因。
经典的二元劳动力市场理论将劳动力市场分为一级（Primary）和二级（Secondary）市场。在一级市场上是一些大公司，资本和技术比较密集，容易形成内部劳动力市场，我国的国有企业大多具有一级劳动力市场的特征。二级市场由众多中小企业组成，员工的工资由劳动力市场的供求决定，劳动者较易受市场供求的影响。我国非国有中小企业和国有企业中的非正式员工和农民工带有明显的二级劳动力市场的特征。在一级劳动力市场内又可以分为两层次市场，具有较高技术和管理知识的高层次劳动力市场和较少特殊技能的低层次劳动力市场。在高层次劳动力市场上员工的工资不是由边际生产力决定，而主要由其在内部劳动力市场中所处的工作阶梯（Job Ladder）的位置决定。然而，中国国有企业内部劳动力市场还有其特殊性（如图1）。一方面，由管理和技术人员（即干部）构成了国有企业内部的一级市场，由知识技能较低的员工构成了国有企业内部的二级市场。另一方面，从国有企业员工所拥有的身份来看，拥有城市户口的正式员工构成了企业内部劳动力市场的一级市场，非城市户口的农民工和城市户口的临时工构成了企业内部劳动力市场的二级市场。按理说，国有企业中既无技能又无正式身份的二级市场上的员工（图1中C部分）应是就业与再就业的弱势群体，但问题恰恰相反，由于没有正式身份所带来的保障和限制，观念上较易接受劳动力市场的竞争规则，这部分人能够较快地适应外部劳动力市场的竞争，而且往往凭借曾在国有企业工作所受过的正规训练的长处，能够在外部二级劳动力市场上立足。而第一类高效率员工中无论有正式身份者（A）还是无正式身份者（B），一旦外部劳动力市场上的吸引力和诱惑力大到足够抵消国有企业的工资福利和保障，他们往往成为流出国有企业的主力军。国有企业真正的就业弱势群体是既有正式员工身份又缺乏技术专长并期望继续得到国有企业优厚保障的那部分国有企业员工（D）。
图1 国企内部劳动力市场
内部劳动力市场理论认为，企业在内部是借助一系列行政体制和行政手段对自身劳动力资源进行配置的。但国有企业依靠行政手段配置劳动力资源并非是因为存在劳动力的替代成本（Labor Turnover Cost）以及人力资本的专用性特性，使得从事不同职业的劳动者之间不具有充分的替代性而不能通过市场机制自由配置，而是外部体制因素、政府的政治偏好、计划经济体制的资源配置方式以及其他制度性安排对劳动力定价和劳动力资源配置起决定性作用，工资决定更多地取决于政府一定时期的社会经济目标和职工在企业中所处工作阶梯的位置。国有企业中虽然也存在着工作阶梯式的等级制度（Hierarchies of Jobs），同一系列员工遵循这一阶梯向上晋升，年功资历也是决定工资水平和晋升机会的重要依据。但与市场经济国家尤其是日本大企业普遍存在内部劳动力市场能明显提高企业绩效不同，国有企业内部劳动力市场的特征并未能成为提高效率和促进企业长远发展的动力，更未起到日本所谓终身雇用、年功序列工资和内部晋升曾被称为日本经济发展三大法器那样的作用。实证研究表明，20世纪80年代后长期稳定的雇佣在欧美发达市场经济国家中也较普遍，即使在号称效率优先管理模式的美国企业中亦有25％以上的雇员在同一企业连续工作20年以上，在英国这一比例更高，并取得很好的效果。为什么中国国有企业与欧美日企业的内部劳动力市场会对企业绩效产生这么大的差异呢？为什么国有企业的员工会成为再就业的弱势群体呢？
三、低效率员工的沉淀：内部人—外部人模型的解释
为了解释在一个劳动力市场功能健全的经济中大量非自愿失业的存在，20世纪80年代林德贝克和斯诺尔（A.lindbeek，D.J.snower）首先提出了“内部人—外部人模型”（Insider-outsider Model）。该模型的前提一是把已经在企业就业或在岗的员工称为“内部人”（即本文所说的国有企业正式职工），而把劳动力市场中的失业者称为“外部人”（即本文意义上的国有企业临时工和体制外员工）。对企业来说，替换已经就业的内部人和雇用外部人就业要花费高昂的替代成本，因而内部人在工资决定上有很强的讨价还价的能力。二是内部人的代表（在西方国家为工会，在中国国有企业正式员工的代表远不只是工会，政府和国有企业本身就被界定为工人的代表，下文为了分析方便仍将工会设定为其代表）在与企业谈判和签订劳动合同时是不考虑外部人利益的。工会只代表内部人的要求。国有企业作为最大的雇主即国家的代理人，在决定雇佣或解雇员工时，除了考虑替换工人的替代成本外，更多的要承担解雇员工的社会成本、意识形态风险和自身利益，因此作为国家代表的企业管理者和作为职工代表的工会在作出决策时往往高度一致，无疑首先考虑的是企业内部人的利益。即使在国有企业增加雇用员工时也往往必须考虑社会利益而不得不接纳大量非效率员工。就国有企业内部人态度而言，企业如果做出雇佣外部人而解雇内部人的决策会引起内部人的强烈不满，内部人之间往往会团结起来采取一些联合行动取得政府重视和社会公众的同情，同时会想方设法降低外部人的劳动效率，从而迫使企业支付远低于内部人工资和福利水平的报酬给外部人。这不仅会损害外部人的利益，而且导致内外部人群两种不同的劳动效率。在“劣币驱逐良币效应”作用下，最终会导致国有企业整体效率和市场竞争力的降低，隐性失业人员和下岗职工增多。在内部劳动力市场上，由于企业会形成对内部人可能产生敌视态度及其后果的预期，因此，企业如果想提高效率和降低成本而需雇用外部人时，就不得不对外部人提出不同于内部人的低工资，少福利，而且往往从事内部人不愿从事的脏重苦险的工作。在国有企业中外部人的工资取决于内部人的替代成本，它是内部人替换成本的减函数，即替换成本越高，外部人所获得的相对工资水平就越低，新古典失业理论所设计的完全竞争的劳动力市场理论无法解释国有企业效率低下导致大量下岗职工和失业人员存在的现实。
有关内部人就业行为和工资决定的分析可由麦克唐纳和索洛（L.McDonald，R.M.Solow）1981年提出的模型得到说明，他们分析了内部人加入了工会（利益代表者）后的工资决定情况。企业的最优行为决策总是根据工资水平，选择其劳动需求N[*]，从而使其利润达到最大，这时劳动的边际生产率等于工资：R’（N[*]）=W，因此劳动的需求曲线实际上就是把各条等利润曲线上的最高点连接起来，见图2。
图2 等利润曲线和劳动需求曲线
同理，如果国有企业拥有的正式员工人数为S，假定他们具有同样的效用函数：U（W）－D，这里D代表劳动带来的负效用，U是凹函数，即U′（W）＞0，U″（W）＜0，那么这时国有企业中每个成员的满足函数也就同样可以由下式决定：
图3 国有企业的无差异曲线与劳动需求曲线
由于企业中总劳动力数量为S，因此这时实际上就有失业和下岗等冗员人数S－
。一旦这个工资水平
被确定下来之后，已经就业的内部人就不管企业内部是否存在失业或过剩劳动力，都要捍卫这个工资水平。而事实上这一对（，）从企业全体劳动者S的角度看起来并不是最优的，对于全体劳动者而言，处于帕累托最优的点应该是工会无差异曲线与企业等利润曲线相切的切点（见图4）。
图4 等利润曲线、无差异曲线和合同曲线
这时的最优工资水平和就业量应该是（W[*]，N[*]）。很显然，这时的就业量是N[*]，要比大，工资水平是W[*]，要比低，这对于全体工会成员来讲是最优的，对企业来讲，也是最优的，因此（N[*]，W[*]）组合具有帕累托最优性质。但是如前所述，由于中国长期实行计划经济体制，中国的国有企业实行统一的用工和工资制度，从20世纪50年代起国有企业就无权决定或调整职工的工资标准、工资等级、升级办法和增长幅度，工资水平和决定机制与企业用人几乎完全脱离，企业吸纳劳动者完全取决于计划调节，致使在国有企业内部形成了有中国特色的工资和雇佣双重刚性，在政府导向下国有企业实际雇佣人数往往超过实际需要，进一步强化了国有企业内部人控制，一旦（，）确定以后，将不存在有效的机制可以从（，）过渡到（N[*]，W[*]）。
进一步分析可知，在传统计划经济体制下，政府为了维护社会稳定，倾向于城市居民全面就业的政策取向，劳动者一旦在国有企业就业就享有终身就业的预期，正式职工在职业和工资问题上获得了较强的谈判力量，因而有可能获得前面分析的高于实际劳动边际生产力的工资报酬和职业稳定的承诺。解雇员工是不允许或十分困难的。在国有企业产权界定不清而导致企业的所有权、企业控制权、剩余索取权不匹配（周其仁，1997）的情况下，作为企业代理人的管理者无需也无必要去承担这些政治和社会风险，从而也就失去了通过精减人员提高企业管理效率的动力。因国有企业要承担大量社会职能，负担企业经营以外的成本，多种功能和多种成本的混合，使得企业生产经营成本核算十分困难（李培林等，1999），这时哪怕国有企业正式职工的边际劳动生产率远低于其工资时，国有企业工资的制度性规定和内部人控制也会使其外化，泛化成一种制度性约束。中国劳动力市场的多重分割和国有企业职工难以流动，强化了国有企业职工工资仍维持其制度性决定的特性。虽然目前国有企业职工总体货币工资不高，但企业还需要为职工支付相当于货币工资33.8％的医疗卫生和各种福利费用，相对于非国有企业和国有企业雇佣的外地民工和临时工，国有企业职工的报酬仍大大高于劳动力市场上表现出来的工资率（蔡昉，1998）。
由于体制的分割和工资决定的非市场化，势必进一步造成企业内、外部人工资收入不平等的加剧，使人力资源配置处于非均衡状态。一方面，由于国有企业正式职工（内部人）的就业和工资的制度性决定使得解雇内部人变得十分困难，即使大量体制外的失业者和外来民工承诺能提供更高的工作效率和接受更低的工资和福利待遇，也没有足够的职位提供给外部人，必然的结果是导致国有企业效率的进一步低下。另一方面，有一些国有企业为了提高效率和竞争力，不得不聘用效率高工资低易管理的体制外员工从事一些内部人干不了或不愿意干的工作，但由于对内部人隐含的终身雇佣的合约而不得不将其养起来，这又进一步加重了企业负担，还会导致国有企业整体效率的降低和竞争力的削弱，最终导致企业生存危机而产生大量下岗失业人员。更为严重的是，在传统体制保护下，国有企业内部劳动力市场几乎无人员外流的渠道，内部人由于长期无竞争压力和失业压力，企业和劳动者对教育培训等人力资本投资和积累的积极性不高，在高就业、低工资、多福利的平均主义体制下，使得大量低文化技能素质的劳动者涌入国有企业，且长期得不到培训提高，导致国有企业沉淀下来的冗员大多为素质低下者。一旦外部竞争环境发生剧烈变化，市场竞争变得不可避免时，国有企业中原有的隐性失业者一下子被释放出来，在数量和素质上对劳动力市场构成冲击。问题还在于，这部分国有企业就业弱势群体在原企业中处于第二层次劳动力市场，一旦从国有企业释放出来也只能进入体制外的二级劳动力市场，从工作态度、工作效率、工资水平、用工成本、用工灵活性等方面都不如原有国有企业外部劳动力市场中二级市场的“外部人”有竞争力，其市场就业的弱势群体地位也得到进一步强化，加重了这一群体再就业的难度。
有学者欲从效率工资（Efficiency Wage）理论角度探讨国有企业就业弱势群体的形成原因和寻求解决大量国有企业冗员再就业的办法。效率工资理论作为一种激励手段对优化人力资源配置和使用进而提高企业经济效益是有益的，但效率工资理论能否发挥作用除取决于整个市场环境和体制环境外，还取决于众多因素，如企业对劳动者在工作过程中努力程度所拥有的信息的可靠性和充分性，劳动者偷懒被发现的概率以及被处罚甚至解雇的成本和风险。从前述分析可知，导致国有企业员工可能失业的社会环境以及失业对企业家、企业和社会的威胁等，都会使得效率工资理论在推行时受到制肘。同时，如果企业对职工没有健全的考核制度且考核激励不公平（如在正式与非正式员工之间），则正式职工被发现偷懒的概率很低，即使发现正式职工偷懒和劳动效率低于边际生产率，在国有企业职位和工资制度性决定的情况下，国有企业正式职工被解雇的可能性也很小，即使解雇不称职的员工，企业承担的社会成本和保障福利的支出也很高。由于现实中企业需支付过高的效率工资才能起到激励员工的作用，国有企业往往没有足够的动力和财力。如果考虑到国有企业内部人控制并可能利用效率工资机制来抬高工资，在体制环境没有改变的情况下，则效率工资制还有可能导致国有企业就业状况的进一步恶化。
即使效率工资的激励是可行的，也不是对企业内部全部员工（S）而仅仅是对国有企业的高效率职工（图1中A，B）是有效的。国内有专家进一步将国有企业职工的劳动效率和工资分为两类：一类是恰好与企业需求数量相符的职工，其工资在新古典的假设下等于劳动的边际生产力；另一类是超过企业需求而又无法解雇的低效劳动者，在职工工资是由制度而非效率决定的情况下，所有相同等级员工的工资是相同的，实际上这部分低效率员工的工资是高出其生产力的。总起来说，国有企业所有在职员工的平均工资是高于边际生产力水平的（蔡昉，1998），这也是导致国有企业整体效益和竞争力低下的重要原因之一。经验证明，问题更在于这部分高于边际生产力工资的获得者恰恰多是前文中所分析的获得正式身份的国有企业低效低素质员工，一旦市场化改革进程不可逆转，他们往往首当其冲成为就业的困难和弱势群体。
四、进一步的讨论：内部劳动力市场的修复
对于失业现象的治理可分为主动的失业治理政策和被动的失业治理政策，宏观上主动的失业治理政策包括提高宏观经济活动的水平和效益；扩大需求以增加对劳动力的总需求量以及控制劳动力的总供给；使劳动力在数量、结构、质量上符合劳动力市场的需求。对劳动力市场上国有企业就业和再就业弱势群体而言，可能的出路一是流向体制外的劳动力市场（External Market）；二是利用政策优惠，运用提前退休的方式离开工作岗位，享受基本生活保障和福利保险，然后再待机到体制外劳动力市场寻找就业机会；三是继续留在国有企业内部劳动力市场，等待或依靠政府和社会帮助就业。从严格意义上说，这第三部分人才是当前国有企业真正意义上的就业困难和弱势群体。我们认为，虽然对不同的下岗失业者应分别采用不同的失业治理对策，但关键的还是修复国有企业内部劳动力市场的调节功能，减少国有企业本身就业弱势群体的产生，进而解决其就业困难问题。
如何修复国有企业内部劳动力市场的调节功能？市场经济要求从劳动力市场被破坏的地方着手，按照被破坏的程度进行修复。实质上就是根据市场外部环境和企业内部条件的变化，让劳动力供求、价格（工资）、竞争机制在劳动力市场充分发挥配置人力资源的作用。通过给予国有企业在用人和工资上的决定权，使图4中的（S－）逐步过渡到（S－N[*]），减少国有企业中冗员的数量，使工资福利由逐步过渡到W[*]，进而逐步趋近帕累托最优状态（N[*]，W[*]）。从国有企业内部劳动力市场看，在制度性工资（Institutional Wage）或分享性工资制度尚未完全破除和国有企业仍承担部分社会稳定职能，但企业已获得相当的用工和工资决定自主权的条件下，应把健全互补互动的内部劳动力市场运行机制作为根本任务。在前述内部劳动力市场的几种运行方式中，其实长期雇佣只是手段，目的是实现人力资本在企业中的积累，但如果企业内部没有一定的竞争压力和劳动力的流入流出机制，长期雇佣难免变成铁饭碗，同时没有相关激励作保证的年功工资和内部晋升相配套，则同样达不到人力资本积累的目的，反而会加大员工的离职成本。年功序列工资制和内部晋升如果没有科学的考核和评价机制做保证，也易流于平均主义和论资排辈。日本大企业中实行的内部劳动力市场之所以比欧美企业效益好，除了近年吸取了欧美企业的注重效率的成功经验外，很重要的因素之一是实现了内部劳动力市场各机制和运行方式的互为条件和互相补充。
内部劳动力市场发挥作用的另一条件是内部劳动力市场与外部劳动力市场的互补和互动。内部劳动力市场通过企业的行政组织方式配置劳动力资源，外部劳动力市场则通过外部市场方式配置劳动力资源，两者各有利弊，各有其发挥作用的机制和领域，但一切均服从和服务于节约成本和提高企业效益的目的。传统体制下国有企业内部劳动力市场之所以配置资源的效率低，关键原因之一是没有相应的外部劳动力市场相配套。传统体制下内、外部劳动力市场不配套的现象，一是企业仅有劳动力的入口而无出口，企业无法根据自身的生产状况和效率要求，把不需要的劳动力排向外部劳动力市场，实现向N[*]的外移，从而减少企业冗员；二是传统体制下外部劳动力市场发育不健全，由于工资和用工的制度性特征，外部劳动力市场未能对国有企业提供足够的压力和机会，促成向W[*]的下移，减少工资刚性作用对国有企业效益的影响，进而实现对劳动力更多的吸纳并趋向W[*]。同样，国有企业员工也较难在外部劳动力市场根据机遇辞职或重新就业；三是国有企业内部无用人自主权，没有根据职工的素质、工作业绩、市场变化而解雇工人或重新选择所需员工的权力，即国有企业缺乏使决策趋于优化的主体本性。可以说，没有外部劳动力市场的配套，国有企业内部劳动力市场只是徒有其表而无实质内容，不能称其为市场的劳动力市场。其大量低效率就业困难群体的形成正是国有企业内部劳动力市场对内缺乏活力，对外没有通道交流而沉淀下来的结果。
内部劳动力市场的有效运行还必须有赖于市场主体的完善。统包统配的劳动就业方式和僵硬的劳动工资关系，使得企业和员工双方缺乏必要的自主权，进而使长期雇佣变成了铁饭碗（固定工），按工作支付报酬变成了铁工资，内部晋升的职位变成了铁交椅，失去了对职工和企业的激励和约束作用。因而明确企业和劳动者在劳动力市场的主体地位是健全国有企业内部劳动力市场的基础。一定意义上说，承认劳动者对自身劳动力拥有完全的产权、控制权、剩余索取权是国有企业内部劳动力市场尤其是高层次劳动力市场能否有效运行的关键（周其仁，1997）。在国有企业下岗失业人员无法避免的情况下，应通过政策引导和完善市场运行机制，强化劳动者的市场就业主体地位，促使国有企业下岗失业人员由被动失业转化为主动失业。可借鉴发达国家经验，将用于失业救济的大部分资金转化为再就业培训经费，通过培训，提高技能，增加人力资本存量，增强就业能力，获得重新就业的机会。
问题还在于市场化改革后，国有企业的就业弱势群体的构成主体是被动失业者，受几十年计划经济体制下形成的国有企业内部劳动力市场的影响，相当多的就业困难群体无法完全适应市场化的就业机制，对于这一部分就业弱势群体宜采用被动的就业政策，采取社会化策略来促使他们的身份由“单位人”转化为“社会人”。这一政策的理论基础是，在市场经济条件下就业水平是由社会经济水平决定的，过分的人为干预政策可能会影响市场本身的运作机制甚至于受到市场本身的报复。因而在解决国有企业就业困难群体问题时，切忌走回单纯采用行政手段的老路，也不宜过量使用被动的就业政策，不宜以牺牲长远效率为代价解决眼前的就业问题。然而过高的失业率不仅可能带来收入差距过大而造成社会不公平，还可能影响到社会的稳定，政府应对就业困难群体进行救济。这一政策主张对失业者提供失业保障和失业救济，使失业者能够维持一个起码的生活水准，分享社会经济发展的成果，至少使之对市场机制产生的失业现象能够容忍。在主动的失业治理政策不能完全消除失业现象的前提下，被动的失业治理政策也是必不可少的。虽然两者都有局限性和各自发挥作用的范围，但在解决国有企业员工失业问题时，如能发挥两者的互补作用，求得两者之间的平衡，就可以有效地减少失业现象对社会和个人造成的损害。
五、结语与建议
可见，国有企业效率低下进而产生大量的下岗失业现象，除了宏观经济环境因素外，主要还是来源于传统体制下政府对企业工资和用人上的干预，使得国有企业内部劳动力市场弱化了调节劳动力供求的功能。它一方面使得竞争机制在国有企业内部无法有效地发挥激励作用，也使得价格机制无法起到衡量企业绩效和引导劳动力流动的作用，从而使劳动力资源配置丧失效率。另一方面，制度性的工资决定和就业刚性，使得企业没有用人自主权和劳动者丧失择业权，僵化的国有企业内部劳动力市场机制不仅造成企业内部资源的浪费，也由于内外部劳动力资源不公平导致整个社会福利的损失。当然，问题不在于企业内部劳动力市场是否应该存在，离开内部劳动力市场也会使企业管理成本畸高和组织丧失活力，关键是要进一步改革国有企业市场运作的环境，破除影响内部劳动力市场发挥作用的制度约束，以使其在资源配置中充分发挥作用，以良好的劳动力市场运行机制来减少社会失业现象。
第一，继续坚持市场化取向的改革，明确企业对财产和劳动者对自身劳动力拥有完全的产权。使企业拥有用人自主权，劳动者拥有自主择业权，培育劳动力市场的运行主体。当前国有企业存在的就业弱势群体不是市场化改革的产物，它只不过是传统体制下隐性失业的显性化。解决国有企业就业问题的根本出路是建立充满生机和活力的市场主体，提高整个经济的效率，即发展才是解决就业的硬道理。
第二，修复国有企业内部劳动力市场的调节功能，在企业内部引进适度竞争机制，建立和健全科学的考核等评价机制，使内部各机制互相协调，充分发挥内部劳动力市场在人力资本积累、创造良好的企业文化氛围，形成稳定的核心员工队伍等方面的作用，促进企业健康发展，进而吸纳更多的就业者。
第三，打通企业内外部劳动力市场，保持企业人员的“进出口”通畅，将外部劳动力市场的压力转化为内部劳动力市场的动力，激活国有企业的内部工资和用人机制。
第四，要灵活运用主动和被动的就业政策，健全社会保障体系，提高被动的就业政策在减轻就业压力方面的积极作用。对确有困难的就业弱势群体应列入失业救济体系。同时，可借鉴发达市场经济国家的经验，将失业救济金的大部分（美国约60％—70％）投入到失业者的培训之中，积极开发人力资源，以增强其就业能力，最终减少就业困难群体对社会的影响。