立法的挑战：《联邦党人文集》述评，本文主要内容关键词为：党人论文,述评论文,联邦论文,文集论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1787年制定的美国宪法被誉为一部“活的宪法”。自1789年实施以来，历经四个世纪、跨越三次工业革命，始终保持了旺盛的生命力。其间，技术水平、市场体系、社会结构、政府规模、思想观念等都发生了深刻变化，但宪法却保持了相当程度的稳定性，仅增加了27条修正案，成为世界上使用时间最长的全国性成文宪法。1787年宪法确立了一个具有高度应变能力的宪政体制，使美国可以有效应对各种挑战、准确把握面临的历史机遇，为此后的发展奠定了坚实的基础。没有美国宪法，就没有美国的发展（王希，2000）。 美国宪法被认为是一部由天才们“设计出来的宪法”。欧洲移民们将文艺复兴以来人类对理性政治的追求化为实践，创立的宪政机制使共和政治成为现实，宪法就是“理性设计”的产物。“建国之父们”抛弃了当时欧洲盛行的君主制度，坚持共和主义和权力分立的原则，将洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的思想融入政治实践之中，在各州已有宪法的基础上，经过三个多月的争论和妥协，最终制定出了一部前所未有的共和主义宪法。 美国宪法文本没有对相关条款做进一步说明，“建国之父们”将宪法解释的任务留给了《联邦党人文集》（The Federalist Papers）。这是分析美国宪法的第一本权威著作，其论断在当前仍具有最高权威性：它是律师分析国会权力时的参考书，是历史学家考察制宪会议的史料，是最高法院为司法复审和国家主权辩护的重要论据，是仅次于《独立宣言》和宪法本身的重要政治文献（克林登·罗西特，2012）。因此，要分析美国宪政体制，就必须理解美国宪法；而要读懂美国宪法，就必须要诉诸《联邦党人文集》，这是理解美国宪法的“金钥匙”。本文首先考察《联邦党人文集》①的背景、梳理其主要内容，接下来分析文集的影响、贡献和瑕疵，最后讨论对制度设计与改革的有益启示。 二、《联邦党人文集》的背景和内容 1776年7月4日，北美13个殖民地的代表一致通过了《独立宣言》（The Declaration of Independence），宣告了合众国的诞生；次年通过了《邦联条例》（Articles of Confederation），合众国“政府”开始运转。然而，《邦联条例》没有给予国会征税权、关税权以及管理州际贸易等重要权力，也没有建立中央执法机构，财政上一片混乱，外交上也无法形成统一、有力的声音，经济上的无序还引发了社会动乱。如何建立一个全国性政府，使其既有足够的权威来保护和发展各州的共同利益，又不损害各州主权和人民的基本权利（王希，2000），成为亟须回答的问题。“建国之父们”于1787年5月在费城召开会议，讨论《邦联条例》的修订问题，经过三个多月的辩论与妥协，最终于9月17日制定了一部全新的宪法，提交邦联国会并转由各州批准。为了争取人民对新宪法的支持，汉密尔顿（Alexander Hamilton）、麦迪逊（James Madison）和杰伊（John Jay）以“Publius”的名义在纽约州的报纸上先后发表了85篇文章，旨在阐述和解释宪法草案的相关条款。这些文章的合集就是《联邦党人文集》一书。 “联邦主义者”②的意图是向人民表明：新宪法有利于实现各州“更完美的联合”，同时不会对各州主权和人民权利构成威胁。“Publius”以循序渐进、层层深入的方式回应对新宪法的各种质疑。《联邦党人文集》主要包含两部分内容：一是评述《邦联条例》的缺陷，二是探讨宪法草案中三个部门（立法、行政、司法）的权力配置问题（Wills，1982）。③Clinton Rossiter将85篇文章划分为八个部分：（1）各州联合的重要性（No.1-14）；（2）邦联条例的缺陷（No.15-22）；（3）阐述新宪法中的政府类型（No.23-36）；（4）政府的共和形式（No.37-51）；（5）立法部门（No.52-66）；（6）行政部门（No.67-77）；（7）司法部门（No.78-83）；（8）结论及其他（No.84-85）（Hamilton & Madison et al.，1999）。 在第一部分，“Publius”从应对外来威胁、避免不义战争、维护国内和平、保障人民自由、减缓派系争斗、推动经济发展等角度讨论了各州联合起来的诸多益处。在第二部分，“Publius”指出邦联体制的主要弊病在于立法以州的权能而非人民为单位，邦联政府缺乏执行法律的强制力量、管理各州贸易的权力，以及必要的司法权力等，为此必须建立一个全新的体制。第三部分中，“Publius”分析了新宪法中交由联邦政府行使的权力事项，并表明这些权力不会威胁到州的存在及人民的自由。在接下来的四个部分中，“Publius”力图向人民解释“提议中的宪法同共和主义以及好政府的原则是一致的”。第四部分着重探讨了新宪法中各部门间的权力分立问题，第五部分讨论了众议院和参议院的基本权力、议员选举、任期限制等问题，第六部分讨论了总统的选举办法及主要权力，第七部分探讨了司法部门的权力及法官的任职限制等问题。全书的最后一部分对“未能进入任一特定题目、或因忽略而未在适当文内涉及”的若干遗留问题进行了回答，并指出“宪法通过后将对共和政体、自由、财产提供更大的保证”，再次呼吁各州人民支持新宪法。 三、《联邦党人文集》的影响及其评价 两百多年间，《联邦党人文集》已被译成20多种文字，英文版也已再版和重印将近百次（Carey & McClellan，2001），其生命力经久不衰，在全世界产生了广泛的影响力。华盛顿富有预见性地指出，“这（《联邦党人文集》）将受到后代人的注意，它对自由原理和政府问题进行了坦诚而详尽的讨论——只要公民社会（civil society）存在，人类就永远会对这些问题产生兴趣”（克林登·罗西特，2012）。杰斐逊（Thomas Jefferson）、托克维尔（Alexis de Tocqueville）、密尔（John Stuart Mill）等学者也对文集大加赞赏并广泛引用（Carey & McClellan，2001）。然而，文集对当时的政治形势影响甚微，参加宪法批准会议的代表中反对派仍占多数。纽约州支持宪法的人最终获得了胜利，但所依赖的并不是报纸上的宣传，而是许诺、威胁、讨价还价和当面辩论（克林登·罗西特，2012），“联邦主义者”并没有实现最初的目标。 《联邦党人文集》之所以重要，不是因为对新宪法批准的争论产生了即时影响，而在于对我们理解宪政体制做出了持久贡献（Carey & McClellan，2001）。通过阅读和研究《联邦党人文集》，我们可以观察费城制宪会议的进程，探究制度的运行方式，讨论宪法文本背后的政治理论。文集对联邦体制进行了深入探讨，开诚布公地讨论了同建立共和政府相关的各种困难和问题，不少见解在当前仍然熠熠生辉。 《联邦党人文集》对真正联邦制度的优点进行了深刻阐发。相比《邦联条例》之下的松散联盟，联邦体制无疑是集权的，目的在于建立强大、有效的全国性政府。文集详细讨论了联邦体制的特质：联邦政府和州政府都是基于人民权利的部分委托，宪法中明确规定前者行使的权力、剩余权力归后者所有，两者在规定范围内各自行事。在批判邦联体制弊端、消解民众疑虑的过程中，联邦主义者广泛阐述了联邦体制在保障安定、维护公平、推动发展等方面的优点，将联邦制度由一时的权宜办法变成了一项信条，把它由历史上的偶然事件变成了一项具有永久性的、宪政原理的表现方式（克林登·罗西特，2012）。 《联邦党人文集》深入讨论并全面展现了共和政府的原理。文集讨论了联邦主义、权力分立、部门制衡、多元主义、代议制等主题，考察了立法两院、行政部门、司法部门的基本权力、运作方式以及相互间的关系，描绘了一幅各部门分工合作、相互制约、效率和平衡并重的治理图景。文集把诚实与希望、现实主义与理想主义混合在一起，由此得出了重要的历史教训：没有自由就没有幸福，没有自治就没有自由，没有宪政就没有自治，没有道德就没有宪政——没有稳定与秩序，这一切伟大的东西都不会产生（克林登·罗西特，2012）。联邦主义者表明，共和政府是实现社会长治久安的根本之策，是人民自由和幸福的基本保障。 然而，《联邦党人文集》并没有讲述自由原理与共和政府的全部故事，没有提供所有问题的答案，它只是对美国宪法的评述、是美国政府理论研究的合集（Carey & McClellan，2001）。即便如此，这些文章仅是反映制宪会议状况的众多原始材料之一，并不是理解“建国之父们”思想的唯一源泉。随着更多研究制宪会议和美国宪法作品的问世——尤其是麦迪逊撰写的《辩论：美国制宪会议记录》—人们对美国宪法的制定有了更为全面的认识。 同时，《联邦党人文集》并不是一部对新宪法条款进行学理性评论的专著。文集的撰写有着特定的历史背景，其中洋溢着独特的情绪，急于确保未经检验的新宪法得到批准。毋宁说，这是一个意在劝说各州人民支持宪法的辩论册子，为了达到现实的政治目的，不时夸大新宪法的优点而忽略其弱点。这些文章的出版密度很高、撰写比较仓促，部分观点也值得进一步商榷。这就可以理解，为什么在新宪法实施后，汉密尔顿和麦迪逊的思想较“Publius”时期都有不同程度的改变。 最后，“Publius”在解释新宪法的过程中较多地采纳了辩论术的技巧。出于某种特殊需要，作者设定了一个反对方，许多文章都具有辩护性质——有人称之为律师的答辩——对于同一件事情，它用五六种不同的方式翻来覆去地说，巧妙地围着那些对宪法提出的严厉批评绕圈子，抓住某些最愚蠢的批评大做文章，用连篇累牍的文字对它们加以痛击（克林登·罗西特，2012）。这种策略使得文章的感染力更强，但没有从正面驳倒反对派对“小共和国”的偏爱（汪庆华，2006），在一定程度上削弱了学理和逻辑上的说服力。 四、讨论：《联邦党人文集》的启示 “Publius”在开篇之初就提出这样的问题：人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。对此，“建国之父们”给出了肯定的回答。经过三个多月的辩论和妥协，代表们制定了一部前所未有的宪法，其中融入了人民主权、限权政府、公共福利、共和政体、基本权利不可剥夺等宪政原则，创设了联邦体制、权力的分离与制衡等机制，近乎完美地解决了当时面临的难题。时间证明，此种体制是充满活力的，它奠定了美国此后两百多年快速发展的政治基础，《联邦党人文集》也为后世留下了有益的启示。 有效的制度是可以通过理性设计的。1787年美国宪法制定之时，并无他国范例可以参照，会议代表秉承共和主义、人民主权、限权政府等理念，经过审慎思考和辩论，制定了全新的宪法。这个过程充分表明，人类可以通过理性的思考来设计良好的制度，以解决现实中的问题。对于处在现代化进程和改革大潮之中的中国而言，完全可以通过顶层设计来制定有效的政治、经济、社会制度，以应对当前的各种挑战，推动国家治理体系和治理能力的现代化。 制度设计的前提是达成共识，基础是历史传承和先进理念。对旧有体制弊端的一致认识和维系各州联合的共同信念，奠定了制宪会议代表们协商和妥协的基础。1787年美国联邦宪法吸纳了纽约、弗吉尼亚、马萨诸塞等州宪法的精神，后者的基础是殖民地时期的特许状、契约和政治实践。“建国之父们”很大程度上影响了宪法的精神，华盛顿、富兰克林、麦迪逊、汉密尔顿等思想家将欧洲启蒙运动时期的政治理念化为实践。由此可见，制度的设计必须继承传统的合理之处，否则就是无源之水；必须具有先进的理念和一流的思想家，不然就会失去方向。当前，改革已有体制的弊端成为社会的普遍共识，应当积极挖掘、汲取传统思想文化和治国实践中的营养，结合当前的先进理念，完善具有中国底蕴的治理体系。 制度设计是一个争辩和协商的过程，各方需要达成妥协。制宪会议充斥着辩论和妥协，大州和小州之间、南部州和北部州之间、经济发达州和落后州之间，就相关条款进行了激烈地争论，最终达成了“伟大的妥协”（great compromise）。制度设计是利益的再分配，潜在的利益受损者和受益者必定要进行争论。确保自身的利益是“基本原则”，达成结果的共识促使利益相关方不断妥协，最终形成各方都可以接受的方案。在多元平等的利益格局中，没有协商和妥协的精神，就很难确立新的制度。此外，制度设计的过程应当向公众开放，积极吸引社会各界的参与和讨论，在思想家和社会公众间架起一座沟通的桥梁。这既是制度成功的关键因素，也是当前中国改革需要关注的问题。 制度设计不可能一次性地解决所有问题，是一个渐进完善的过程。1787年美国制宪会议的初衷是为了寻求一种现实的、有效的、能够及时挽救正在走向失败边缘的美利坚联邦的政治途径（王希，2000），并没有忠实地将《独立宣言》的精神化为实践。“我们人民”（we people）并不包含为数众多的黑人奴隶，白人们也缺少基本权利的保护。“建国之父们”没有制定出完美无缺的宪法，没有解决政府原则和国家治理的所有问题，美国宪法通过修正案的形式不断完善。然而，制宪会议和宪法精神确立了美国政治体制“活的灵魂”，为此后的制度发展留下了空间。在全面深化改革的过程中，我们不能寄希望“毕其功于一役”，制度的顶层设计也不可能一劳永逸地解决所有问题，渐进主义、逐步完善应当是改革的主旋律。“不能期望由本不完美之人制定出完美之物”，问题的关键在于，当下的制度设计应当创设一眼“活水”，使其可以源源不断地流向历史深处，令后世子孙受益。 ①“The Federalist Papers”有不同的中文译法，程逢如将其译为《联邦党人文集》（商务印书馆1980年版），台湾谢叔斐将其译为《联邦论》（吉林出版集团有限责任公司2011年版），尹宣将其译为《联邦论：美国宪法述评》（凤凰传媒集团/译林出版社2010版）。尹宣认为，联邦主义的译法更为准确：“联邦党”是宪法实施后出现的一个政治派别，于19世纪20年代退出历史舞台；麦迪逊并非联邦党成员，“The Federalist Papers”也并非是联邦党人的著作，讨论的是联邦主义的精神[详见尹宣.（2006）.是《联邦党人文集》，还是《联邦主义文集》.南方周末，12月26日]。本文认为，《联邦论》的译法更为准确，但考虑到商务印书馆版本的时间较早、影响较大，已为多数学人接受、引用、讨论，本文仍使用《联邦党人文集》的译法。作者的阅读也以商务印书馆版本为主，兼顾其他几个中文版本及英文原版。 ②“联邦主义者”指的是赞成新宪法草案的人。Garry Wills指出，“federalism”一词仅仅意味着“条约之下的联盟”（a leaguing together，as under treaties），同《邦联条例》的情况更为契合；然而，Hamilton等人先使用了“federalism”一词，使得支持旧体制的人成为了“anti-federalists”。对论辩双方更为准确和客观的认识是，将其划分为“宪法的批准派”和“反批准派”（ratifiersand anti-ratifiers）。可参见Wills G.（1982）.The Federalist Papers.New York:Bantam Dell. ③克林登·罗西特认为，《联邦党人文集》共包括四部分内容：对联邦政府优点的解释；对《邦联》条款弱点的揭露，说明在此种制度下无法产生像样的政府，并且根本不可能产生一个像样的政府；对新宪法的分析和辩护，指出它是实现联邦制度和宪政的工具；对某些较为实际的问题进行阐发，对某些具有永久性的真理加以解释，使人们能够同时了解自由政府的好处和危险。