高等教育大众化时期地方政府竞争与高等教育发展，本文主要内容关键词为：高等教育论文,地方政府论文,时期论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2009)12-0001-16
“地方政府竞争”是经济学和政府理论中的概念。从经济学的角度看，地方政府竞争通常指一个国家内部不同行政区域的地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。将地方政府竞争与中国问题联系起来进行研究是20世纪90年代初期以来的事情。随着中国经济转型取得巨大成功，以及由此带来的各种矛盾和问题凸显，使得国内外经济学领域和公共管理学领域的不少研究者开始将研究目光锁定在地方政府竞争上。地方政府竞争既成为解释中国经济增长奇迹的重要原因，也成为解释转型期诸多矛盾和问题的一个重要视角。但是，到目前为止，相关研究基本都将地方政府在经济领域的竞争作为研究对象。其实，地方政府竞争并不仅限于经济领域，高等教育领域也存在地方政府竞争，尤其是20世纪90年代以来，随着“中央和省两级办学，两级管理，地方高等教育以省为主”新高等教育管理体制的确立，高等教育领域的地方政府竞争呈现愈演愈烈之势。结合我国高等教育大众化时期地方政府竞争的实质及其在高等教育领域的现实表现，本文将高等教育领域的地方政府竞争界定为：我国省级人民政府之间为促进本地区高等教育发展，提供高等教育机会和服务，实现地方政府利益最大化目标而展开的争夺各种高等教育资源的竞争。本文试图通过揭示这一时期省级政府之间在高等教育领域竞争的表现以及这种竞争给我国高等教育发展所带来的影响，进而提出规范和引导地方政府竞争，促进高等教育科学发展的政策建议。
一、高等教育发展中的地方政府竞争
(一)高等教育领域的竞争和政治领域、经济领域的竞争交织
地方政府作为区域公共事务的管理者，它们之间在不同领域的竞争往往交织在一起，互为手段和目的。“如当地方政府为谋求连选连任而发展经济时，就通过经济领域的竞争实现政治领域的竞争目标，当地方政府为吸引更多的资本为本地经济增长打下基础而通过正式的法律制度确定普遍性的、有效率的产权保护制度时，就借法律领域的竞争来实现经济领域的竞争目标。当地方政府为得到中央的税收优惠政策以降低本地企业的运营成本促进本地经济发展时，就是通过政治领域的竞争而实现经济领域的竞争目的。”[1]同样，当我们观察地方政府在高等教育领域的竞争时，也不难发现隐藏在背后的政治竞争和经济竞争的动机。1999年以来，我国高等教育发展最显著的特征是高等教育系统的规模扩张。以地方政府之间规模扩张竞争为例，最能揭示高等教育领域竞争背后隐藏的政治领域竞争和经济领域竞争的事实。
1.地方政府间招生计划指标的竞争。
1999年，高等教育扩招政策一经被中央政府提出，就得到了地方政府的积极响应。长期以来，我国高等教育机构年度招生计划指标一直由中央政府制定和下达，采取基本数加增量的招生指标控制办法。地方政府之间高校招生规模扩张的竞争最直接的表现就是争夺招生指标。“每年春天时节在北京举行的招生会议、计划会议和某些专题会议，这些会议成为中央与地方进行博弈的最直接的战场，它们在此进行艰难的‘谈判’、无休止的‘讨价还价’，无非就是要得到更多的指标和计划。这种激烈的博弈，年年如此。”[2]但由于每年全国高校的招生计划数都是刚性的，因此，与其说是中央政府教育部与地方政府在进行博弈，倒不如说是地方政府之间在进行不平等的竞争。每到秋季高校招生结束，统计结果往往表明实际招生总数超出了计划招生数几万、十几万甚至几十万之多，2000、2002、2003年和2004年的实际招生数均超出计划招生数40万人以上，2002年最高，接近50万人(见表1)，教育部的招生计划的严肃性受到了严峻挑战。
是什么原因驱使地方政府在高等教育规模扩张过程中表现出如此强烈的竞争热情呢？仅仅是因为地方政府具有发展区域高等教育的责任吗？答案显然没有如此简单。探寻地方政府规模扩张竞争背后的动力，不难发现政绩竞争和经济发展竞争是规模扩张竞争的重要推动力量。
2.与高等教育规模扩张直接相关的政绩竞争。
(1)高等教育毛入学率——高等教育领域的GDP。
按照经济学界的观点，中国自改革开放以来实行的以经济增长为基础的晋升锦标赛在地方政府之间引入了竞争机制，这种人事激励方式，是决定中国经济增长奇迹的重要制度安排。这种以经济绩效为考核标准的竞争，之所以在中国经济增长中发挥了巨大作用，是因为这种竞争是一种强激励(highpowered incentives)形式，政府官员的晋升高度依赖于一些可以测度的经济指标，如GDP的增长率。这也正是地方政府官员高度热衷于GDP和相关经济指标排名的原因。20世纪90年代中期以来，尤其是1999年高等教育实施扩招政策以来，实现高等教育大众化一直作为中央政府的政策目标来推进。如1994年《中国教育改革和发展纲要的实施意见》中提出2000年高等教育毛入学率要达到8％左右；1999年《面向二十一世纪教育振兴行动计划》中又将这一目标修改为11％左右，并提出2010年的目标是“各类高等教育在学人数达到2300万人左右，高等教育毛入学率争取达到20％左右”；在2006年高等教育毛入学率已经达到22％的基础上，《全国教育事业发展“十一五”规划纲要》提出到2010年高等教育毛入学率要达到25％，在校大学生规模达到3000万人；而根据时任教育部长周济在2005年亚洲教育北京论坛上发表的主题演讲，我国还要继续推进高等教育大众化，到2020年实现高等教育毛入学率达40％的目标。中央政府在相当长一段时间以来强调高等教育规模增长的发展目标，给了地方政府发展区域高等教育一个简单而又明确的指示——扩大高等教育规模，提高高等教育毛入学率。如果在高等教育规模增长这一“跑道”上落后于其他省份，势必影响到地方政府官员在晋升竞标赛中的位次。高等教育规模的扩张，尤其是毛入学率的提高，和GDP的增长率一样，同样满足了晋升竞标赛发挥效力所需要的几个技术前提[3]：第一，上级政府的人事权力必须是集中的，它可以决定一定的晋升和提拔的标准，并根据下级政府官员的绩效决定升迁。中国在政治上是中央集权国家，中央有权力决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权。这一点是我国经济绩效竞争和高等教育规模竞争共同具备的政治前提。第二，存在一种从委托人和代理人的角度看都可以测量的、客观的竞赛指标。高等教育规模增长的比率、万人大学的数量、高等教育毛入学率等等与高等教育规模扩张相关的指标，和经济指标诸如GDP增长率、财政收入、出口创汇量一样，都是清晰的且在短期内可以测量的客观指标。如果委托人基于一些模糊和主观的标准决定参赛人的晋升，参赛人就会无所适从，最后胜负的确定也难以让参赛人心服口服，竞赛指标越模糊，越主观，晋升竞标赛的激励效果就越差。第三，各参赛主体即政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的。高等教育实施以省为单位区域化发展，高等教育招生指标主要以省为单位进行分配的背景，决定了各地方高等教育规模扩张是相对可分离和可比较的。第四，参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效。这主要涉及被考核的指标与参赛人的努力之间是否存在足够大的关联，如果关联太小，激励效果将会很小。在目前高等教育管理体制下，地方政府官员对地方高等教育的发展具有巨大的影响力和控制力，他们可以直接决定高等教育扩张的规模和速度。最后，参与人之间不容易形成合谋。这在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁。按照晋升锦标赛的规则，初始条件相似的两个省份，如果其中某一省份的高等教育毛入学率的提高速度明显落后于其他省份，则在晋升锦标赛中就极有可能失去部分优势。
正因为如此，尽管我国省际高等教育和经济发展水平存在巨大差异，但几乎所有省级政府都将提高高等教育规模纳入发展规划，而高等教育毛入学率往往是其中的一个重要指标。少数高等教育资源丰富且经济发达的省份实现了高等教育大众化指标(15％的毛入学率)并率先进入高等教育普及化阶段；一些高等教育资源不丰富且经济不发达的省份也力争在达到高等教育毛入学率15％指标的基础上实现新的突破。以各省市区制定的教育事业发展第十一个五年规划为例，高等教育毛入学率的提高无疑已成为各省市区“十五”期间所取得的重要政绩，而“十一五”期间的目标在已有的基础上往往预期提高4个百分点以上，目标最高的省份甚至达到了10个百分点(见表2)。
(2)大学城建设——高等教育领域的“开发区建设”。
与规模扩张相关的政绩竞争，除以客观可测量的指标竞争外，诸如大学城建设等直观的具有轰动效应的建设工程，也成为地方政府新的政绩“增长点”。
大学城建设最初来源于解决高等教育规模扩张所带来的教育资源紧张问题。1999年10月，廊坊东方大学城奠基拉开了中国兴建“大学城”的序幕。随后，各地方政府对大学城上马项目趋之若鹜。据统计，截止到2003年12月，全国已建和在建的大学城有54个，而且争先恐后在“大规模”上做文章。据称，陕西的西部大学城占地400公顷；山东菏泽大学文化城占地466.67公顷；辽宁大学城占地543.4公顷；浙江的5个大学城规划用地面积为2240公顷；重庆市正在打造的重庆市大学城和江南大学城占地总规模超过5万亩；南京更是宣布投入50亿元巨资，打造全国最大的仙林大学城，其规划面积达70平方公里，相当于26个北京大学的面积。[4]广东省兴建的广州大学城，吸引了华南理工大学、华南师范大学等10所高校入驻。公共财政负担大学城公共基础设施建设，教学设施由广东省政府担保、贴息，各高校向银行贷款建设和有偿使用。大学城的开发与建设都被纳入当地政府的政绩评价体系，大有大学城建设竞赛的感觉。
然而，在短短几年时间里，大学城建设与高等教育发展的实质需要已渐行渐远。“大学城”建设衍生出一系列问题，诸如违规审批、圈地占地、商业气息浓厚而教育氛围稀薄、片面追求规模与面积而引发偿贷风险等等。究其原因，与地方官员过分注重个人政绩不无关系。
3.高等教育规模扩张带动的经济发展竞争。
地方政府高等教育规模扩张的动力，除以高等教育毛入学率、建设大学城等直观的政绩竞争外，更深层次的，还在于规模扩张所带来的经济发展竞争。
我国高等教育扩招政策出台的直接背景是为了扩大内需、刺激教育消费和拉动经济增长。在此宏观背景下，各地方政府不失时机，纷纷抓住高等教育规模扩张这个新的经济增长点来增加与其他省份经济竞争的砝码。除学生人数的增加直接刺激高校所在地方的消费外，由高等教育规模扩张所带来的相关基础设施建设如高教园区建设、大学城建设、大学新校区建设等等，无一不被地方政府寄予拉动当地经济增长的使命。
大学城除了是“面子工程”外，还是“经济蛋糕”。对地方经济发展而言，建设大学城至少有三个方面的拉动作用：一是提升城市的文化品位，带动以文化科技为主导的相关产业发展；二是提高城市的土地利用价值，有利于新城区及周边的土地增值；三是对招商引资有促进作用。总之，大学城建设对于地方GDP的增长有直接或间接的促进作用。有媒体以上海淞江大学城为例报道分析说，从长远看，大学城建设的一个重要作用就是能拉动经济的增长。上海淞江大学城建设第一至三期工程规划投资25亿元，生均直接拉动投资需求5万元，政府“筑巢”为企业引来了可以投资的“金凤凰”——具有长期、稳定、低风险盈利性的市场；其次，淞江大学城的建设还将拉动消费需求，按一名大学生及其带动的最终消费需求为每年1.18万元计算，入住5万名学生，每年可以拉动消费5.9亿元；再次，在外商看来，高校是他们选择人才的可靠来源地，淞江区因为有了大学城，已经引来了几家外商投资的出口加工企业。由此，消费、投资、出口增加，均会不同程度地增加政府财政收入。[5]在有些地方，大学城建设甚至演变为“圈地运动”，地方政府和地产商联合，试图通过经营土地，兴建房产项目来达到促进当地GDP增长的目的。国家审计署原审计长李金华在向全国人大常委会汇报工作时，曾直陈南京、杭州、珠海、廊坊等4地“大学城”建设中存在的问题：大学城建设是以公共利益为名而以开发区为实的土地批租行为。[6]由此，不难理解各地政府为什么将大学城建设纷纷纳入地方发展规划。
与之类似的还有如高校新校区建设中的土地置换热。随着高等教育规模的扩张，土地置换成了高校扩张过程中缓解空间压力和筹措资金的一种普遍方式。对地方政府而言，土地置换不仅有利于减轻财政负担，而且有利于新地段的开发和升值，老校区的土地通过出让还可以获得土地收益。正是由于这些原因，尽管土地置换的合法性遭到质疑，但很多地方政府给高校提供方便。显然，经济增长的诱惑再一次起了作用。而经济增长除有利于政治晋升外，还能给地方政府及其官员带来经济利益。
(二)政治维度的竞争和市场维度的竞争同存
资源的稀缺性是竞争产生的基本要素，高等教育资源尤其是优质高等教育资源的稀缺性是地方政府竞争产生的重要条件。地方政府不仅为争夺中央控制的高等教育资源而展开竞争，而且为争夺高等教育要素市场的资源而展开竞争，前者谓之政治维度的竞争，后者谓之市场维度的竞争。
1.政治维度的竞争：争夺中央政府控制的资源。
中央与地方的权力关系，是地方政府之间关系的基石。虽然新的高等教育管理体制实施以来，中央与地方这两个权力主体的权力天平已倾向地方，但中央政府仍然控制着关键性的权力和资源。如重点高校的审批权和专管权、重点高校校级领导干部任免权、学生学籍管理决定权、重点学科设置审批权、学科设置决定权等权力仍然属中央政府所独有。而涉及两省以上的改革决策权和发展规划权，体制改革(包括管理体制、投资体制、招生体制、毕业生就业体制)改革权和决定权，公立高校(本科)举办权和审批权，学位授予单位审批权，本科生和研究生的招生规模决定权，高校学位授予权，教育教学评估权等等权力仍然以中央政府为主。[7]最大限度地获得中央政府掌握的资源，对区域高等教育的发展无疑具有重要意义。而中央政府掌握的资源是稀缺的，不可能平均分配给地方，这就势必造成地方政府之间的竞争。上述围绕招生指标分配展开的竞争，实质上就是招生规模决定权在中央政府控制的前提下，地方政府之间争夺中央政府控制资源的一种形式。除此之外，为争取本地高校进入“211工程”、“985工程”，地方政府之间也展开激烈竞争，结果有些省份的高校进入的数量多，有些省只有一所高校进入或根本没有。而为了获批博士学位授权单位或相应的学位点，地方政府官员带领相关高校领导前往中央有关部门进行“游说”的现象已是公开的秘密。近些年来备受社会各界关注的“重点高校本地化”现象，究其实质是一些地方政府利用重点高校所在地的位置优势，以对重点高校的投入为由，对全国性的优质高等教育资源的一种争夺。因为重点高校对所在省份招生名额的倾斜，必然导致其他省份学生享受优质高等教育机会的降低。诸如此类的现象还可以列举很多。仅以地方政府围绕高校进入“211工程”和“985工程”而展开的竞争为例，不难管窥这种政治维度竞争的激烈程度。
“211工程”和“985工程”是20世纪90年代以来在高等教育领域进行的规模最大的重点建设项目，与历史上重点高校由中央政府指定的做法不同的是，此次中央政府确定入选高校时引入了竞争机制。高校想要入选其中，必须在博士点、教授数、院士数、专业数、学生数、投人数、固定资产等硬件条件方面达到评估的要求，入选高校所在地的地方政府要投入配套资金。高校一旦进入其中，不仅能从中央政府和地方政府那里获得大量的资金支持，还能获得许多照顾政策。对地方政府来说，则意味着诸如政绩、名誉、政治地位、高校在科研和人才等方面对地方经济社会发展的回报等等。在这种准市场竞争机制的刺激下，高校进入“211工程”和“985工程”之争不仅仅是高等院校之间的竞争，更是地方政府之间的竞争。
(1)地方政府推动高校合并。
“211工程”和“985工程”的区域之争，最典型地体现在20世纪90年代的高等院校合并浪潮中。此次政府主导下的高校合并热潮，尽管有着理顺高等教育管理体制、整合高等教育资源、提高高等院校规模效益等深层次的背景，但由于单所高校尤其是单所地方高校很难达到进入“211工程”和“985工程”的硬件要求，因此，在地方政府的推动下，力争使本地区高校进入“211工程”和“985工程”就成了一些高校合并的最直接推动力。
1993年1月国务院批转国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，第一次公布了“211工程”计划，尽管当时地方政府管理区域高等教育的权力有限，但随着1985年财政分权制度的实施，从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型进程的启动，地方政府的自主地位和自我利益已被逐渐唤醒。促进区域高校的合并重组就成为地方政府争取本地高校进入“211工程”的一项重要策略。一些高等教育发展落后的省份，正是通过这一策略确保至少有一所本地高校能进入“211工程”的。典型的是1993年5月，江西省省委省政府为了改变江西省高等教育落后的面貌，为江西省争得一个“211工程”的名额，下决心将江西大学和江西工业大学合并，组建南昌大学。经过几年发展，1997年南昌大学被正式列入“211工程”重点建设大学，最终改写了江西省没有全国重点大学的历史。此后这一策略不断被其他地方政府复制。如在重庆市政府的积极推动下，西南师范大学和西南农业大学于2005年7月合并，改变了重庆市只有重庆大学一所“211工程”大学的状况。合并组建的西南大学在2005年年底成功入围“211工程”重点建设高校行列。有分析人士认为，政府的动机出于三个因素，“第一，重庆宣称要成为长江上游的教育高地，仅仅拥有一所‘211工程’大学与这个期望相差太远；第二是重庆财力有限，通过‘211工程’可以得到中央财政和政策上的支持；最重要的是，西部高校是本地经济发展所需人才的主要来源，政府希望借助这个平台吸引更多高级人才和培养更多高素质的学生。”[8]又如2007年海南大学与华南热带农业大学合并组建成为新海南大学，合并的原因，正如海南教育行政部门的领导所言，是“有利于海南高教资源整合，有利于打造高水平大学，使新海大尽快进入‘211工程’大学行列。”[9]在“985工程”建设中，这一策略同样被使用。在浙江省政府领导下，1998年9月15日，浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学合并组建为新的浙江大学，新浙江大学在当时被称作全国学科门类最齐全、办学规模最大的一所综合性大学。正是这一举措使得浙江大学在与一些老牌重点高校的竞争中获胜，1999年顺利进入首批“985工程”重点建设高校行列。
随后国家推出的遴选副部级大学政策，更加刺激了高水平大学合并的热情。在我国，大学的级别是大学的一项重要政治资源和社会资源。能够进入副部级大学行列，不仅关系到大学校长和党委书记的行政级别，也关系到大学在大学系统中的位置和社会声誉，关系到大学所属地政府的政绩。因此，大学所在省域的地方政府和相关大学对之予以高度重视，展开激烈竞争。而通过合并来提高大学的规模和学术实力，扩大社会影响力，增加入选砝码，是大家共同的选择。这就进一步刺激了院校合并，增强了院校合并的动力。
(2)加大对重点高校建设的投入。
加大财政投入的力度，也是一些地方政府竞争“211工程”、“985工程”高校的重要举措。一些经济发达的省份非常重视对“211工程”、“985工程”建设的投资，广东省就是其中的典型。“九五”期间，广东省政府共投入近8亿元用于广东高校“211工程”建设，保证了广东“211工程”高校建设顺利进行。“十五”期间中山大学、华南理工大学、暨南大学、华南师范大学“211工程”建设经费投入进一步增加，计划总投入9.45亿元，其中用于学科建设经费3.94亿元。在投入总额中，中山大学2.34亿元，华南理工大学1.71亿元，暨南大学2.4亿元，华南师范大学3亿元。[10]正是因为省政府雄厚的财力支持，使得广东这样一个高等教育发展滞后于经济发展的省份，最终有6所高校进入“211工程”行列，其中有三所(华南师范大学、广州中医药大学、汕头大学)是地方高校。而一些经济和高等教育不发达的省份，地方政府也不惜举全省之力打造一所重点高校。如云南省政府1993年第57次常务会议就决定支持云南大学进入“211工程”预审立项工作，随后把争取云南大学进入“211工程”写进了云南省经济社会发展九五规划和2010年远景目标，从1993年开始就对云南大学进行资金投入，保证了云南大学顺利进入“211工程”。[11]
从陕西省决策咨询委员会的一份支持西北大学进入首批“211工程”高校的政策建议中不难看出地方政府之间所进行的投入竞争。“广东省已将高等教育的改革与发展纳入全省20年基本实现现代化的总体战略，从今年开始将全省二、三产业国民收入总值的1％以上交省财政，着重用于教育事业，其中高教每年可增加5亿多元。北京市政府在4月12日召开的高等教育工作会议上，宣布了市委市政府决定支持高教事业的十项措施，每年用于学科建设、重点高校和基础实验建设等费用近亿元。上海市决定今后三年内，地方教育经费的增长将比国民生产总值的增长高3％，地方教育经费将占到财政支出的20％以上，并决定每年拿出3至4亿元支持高校。天津市自今年起到2000年，每年投入1000万元(其中财政增拨500万元)，加强高校重点学科建设。江西省决定压缩行政事业费开支，今后5年内对南昌大学投资争取达到2亿元，今年已有3000万元资金到位(原准备在机关安装空调的经费)。山东省决定，1993年增拨重点大学建设专款5000万元，重点学科经费1000万元。河南省决定为郑州大学投资2亿元，以争取进入‘211工程’，今年已有4000万元拨款到位。云南省决定用5年左右时间，拨专款1亿元，省教委再下拨配套经费3000万元，云南大学自筹2000万元，力争使云南大学进入‘211工程’。此外，江苏、安徽、四川对于支持‘211工程’都有重大举措……省教委和西北大学经过反复研究讨论，提出了西北大学进入‘211工程’的重点建议规划。规划八年内总体投资3亿元，其中请求省政府列专项投资2亿元，学校自筹资金1亿元。”[12]
2.市场维度的竞争：争夺高等教育市场资源。
近年来，随着我国高等教育事业的快速发展，我国高校之间的竞争已呈白热化趋势，这些竞争主要体现在生源、师资力量、科研以及学生就业等方面。从某种意义上讲，高校成功与否取决于是否有一批知名专家学者和高水平教师，正因为如此，高校之间的竞争突出地表现在高层次人才的引进上面。而地方政府从促进地方经济社会发展出发所进行的人才引进竞争，则具有了某种蒂布特“用脚投票”②竞争的意蕴，对作为人才积聚地的高校之间的人才竞争起到了推波助澜的作用。从竞争对象上看，两院院士、博士生导师、国家级学术带头人和海外人才成为人才争夺的首选。竞争方式或手段主要有以下表现。
第一，将高层次人才引进工作提高到竞争战略的高度。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，人才流动尤其是高层次人才流动的障碍逐渐被打破，各地纷纷出台各种高层次人才引进政策(见表3)。
第二，目标要素的偏好不断被细分和提升。为了增强本地区对高层次人才的吸引力，各地政府不断对作为重要目标流动要素之一的高层次人才的偏好进行细分，以期比竞争者更好地满足目标流动要素的需求，从而更好地、持续地实现自己的目标。高层次人才的需求从提供安家费和住房条件、满足子女升学就业需要、年薪等物质生活层面，到科研启动资金、科研配套设施的提供，到名誉头衔的安排等精神层面被不断细化和提升。如2005年，浙江省启动“万名高层次人才引进计划”，以猎取两院院士、学术学科带头人、博士生导师、校长和特级教师、高级经营管理人才、博士、硕士、海外留学归国人员等各种高层次人才为目标，承诺用10—20万、20—50万、50—100万等不同档次的年薪，以及富有吸引力的创业平台及生活条件。[13]江苏省2006年将高层次创业创新人才引进计划专项资金列入省级预算，规定对新引进人才一次性给予每人(团队)不低于100万元的创业创新资金资助。而为了进一步加大海外高层次人才引进力度，从2008年起江苏省又将人才引进专项资金从原来的1亿元增加到2亿元，每年引进150名左右高层次创新创业人才。引进的人才除了获得不低于100万元资金支持之外，还可享受一系列配套支持。[14]2008年广东省《关于加快吸引培养高层次人才的意见》中提到，“引进世界一流水平、对我省产业发展有重大影响、能带来重大经济效益和社会效益的创新和科研团队，省财政给予8000万元至1亿元的专项工作经费；引进国内顶尖水平、国际先进水平的创新和科研团队，省财政给予3000万元至5000万元的专项工作经费；引进国内先进水平的创新和科研团队，省财政给予1000万元至2000万元的专项工作经费……实施领军人才引进计划，每引进1名两院院士、相同等级担任省级重大科技项目首席科学家、重大工程项目首席工程技术专家、管理专家，省财政一次性提供500万元专项工作经费和100万元(税后)住房补贴。”高层次人才的薪酬待遇和工作经费在竞争中被越抬越高。
再次，通过不断创新，提高高层次人才引进的力度和广度。计划经济时代留下来的我国人才流动的诸多制度性壁垒，如户籍管理制度、人事档案制度等，正是各地在引进高层次人才的过程中被慢慢突破的。如上海、浙江等地先后推出居住证制度，突破了传统人才引进中的户籍、国籍限制，使引进人才得以享受当地居民待遇。此外，还有各种绕过人才流动障碍的高层次人才引进的"绿色通道"，也被各地政府所争相运用。如引进人才不受单位编制、增人指标、工资总额的限制，等等。同时，引进人才的方式也不断得到更新。如采取团队引进、核心人才带动引进、高新技术项目开发引进等“柔性引才机制”，如“双聘院士”，通过鼓励人才到当地从事兼职、咨询、讲学、科技合作、技术入股等方式吸引异地人才为本地服务等。
二、地方政府竞争对高等教育发展的影响
(一)正面影响
1.整体上扩大了高等教育规模，增加了高等教育入学机会。
统计资料显示，高校扩招政策实施以来，我国高等教育总体规模的增长主要是由地方高校完成的。1999年以来，我国地方高校在数量增长的同时，地方高校的总体规模和校均规模均呈急剧增长之势。以普通高校的本专科在校生规模为例(如图1)，1999年以来中央高校在校生总规模增长比较缓慢，地方高校在校生规模则直线增长，占整体在校生规模的比例越来越大。追究地方高校学生规模急剧扩张背后的动力，除广大人民群众对高等教育的强烈需求和高校自身发展的需要外，地方政府围绕高等教育规模扩张所进行的竞争是一股不容忽视的力量。
图1 1999-2006年中央和地方所属普通高校本专科生在校生数
数据来源：1999-2006年《中国教育统计年鉴》。
高等教育规模总量上的扩张很大程度上缓解了长期以来我国高等教育供给与需求之间的紧张关系，扩大了高等教育入学机会，提高了高等教育毛入学率。1998年我国高等教育毛入学率为9.8％，1999年扩招后增至10.5％，2002年达到15％，我国高等教育开始进入大众化阶段。到2008年，高等教育毛入学率达到23.3％，2009年将达到24％。高等教育毛入学率的快速提升，主要是地方所属高校规模扩张的结果，尤其是地方所属高等职业技术院校招生规模扩张的结果。
2.使高等教育资源的总量得到提升，促进了区域高等教育发展。
地方政府之间招生竞争及由此带动的基础设施建设诸如大学城、新校区建设热潮，地方政府为争夺中央资源如高校进入“211工程”、“985工程”名额的竞争，以及地方政府为争夺市场资源诸如高层次人才的竞争，客观上调动了地方政府对高等教育投入的积极性，增加了地方政府对高等教育的投入。如图2所示，1998-2005年国家财政(包括中央财政和地方财政)对高等教育的投入虽然在2005年有所回落，但总体而言是呈直线上升的。由于地方政府是地方高校的投入主体，而地方高校规模占高等教育总量的绝大部分，因此，不难看出就全国范围而言，地方财政对高等教育的投入是总体上升的。地方高校(包括普通高校和成人高校)预算内教育经费拨款和基本建设投资情况(图3和图4)说明了这一点。
图2 1998-2005年国家财政性高等教育经费
数据来源：1998-2005年《中国教育统计年鉴》。
图3 1999-2006年地方高校预算内教育经费拨款
数据来源：1999-2006年《中国教育经费统计年鉴》。
图4 1999-2006年省级普通高校省级预算内基本建设投资
数据来源：1999-2006年《中国教育统计年鉴》。
在投入总量持续增长的情况下，高校的师资力量、校舍面积和各种教学设备教育资源总量也不断提高。以每年竣工建筑面积为例(见图5)，1999年普通高等学校总体竣工面积不到1千万平方米，2006年则超过了4千万平方米。以省为单位的区域高等教育的资源积累为区域高等教育的进一步发展提供了重要的物质基础。与此同时，在地方政府竞争的推动下，通过高校的合并重组、对“211工程”和“985工程”重点建设高校的财力投入、与中央政府的共建、对高层次人才的引进等等途径，在一定程度上使得区域高等教育资源得到整合，高等教育规模效益得到提高，优质高等教育资源有所积累。总之，地方政府竞争在一定程度上促进了以省为单位的区域高等教育发展。
图5 1999-2006年普通高等学校竣工建筑面积
数据来源：1999-2006年《中国教育统计年鉴》。
3.有助于实现自下而上的制度创新。
计划经济时代形成的中央集权体制，使得长期以来我国的制度变迁以自上而下的方式为主，地方积极性和创造性不能得到有效发挥。而地方政府竞争则有助于突破这种制度变迁的路径依赖，使得自下而上的制度创新成为可能。如在计划经济时代形成的户籍制度、人事档案制度和企事业单位职工编制制度等，长期以来成为我国人才流动的重要障碍。当地方政府为引进稀缺的高层次人才资源进行竞争时，它们获得了某种冲破这些制度障碍的动力。在上述各地吸引高层次人才的各种优惠政策中，就包含了突破这些既有制度约束的诸多措施。这些措施逐渐被各地所效仿，无疑有助于加速旧制度的消亡和新制度的产生，从而最终实现制度创新。
地方政府在高等教育发展领域的竞争，带来了地方政府在高等教育发展模式上的创新。广东省最具典型意义。[15]广东是我国改革开放的前沿，经济发展速度快、实力强，但广东高等教育却相对落后。1989年广东GDP首次跃居全国第一并保持至今，2007年广东GDP超过3万亿元，占全国的12.4％；人均GDP3.27万元，接近中等发达国家水平。但广东省每万人口普通本专科在校生数为120.34人，低于全国平均水平(145.97人)，居全国第19位。逐渐成为经济强省的广东为了改变高等教育落后的现状，决心大力发展高等教育。1994年底颁布的《关于教育改革和发展的决定》提出实施“教育强省战略”，2004年出台的《广东省教育现代化建设纲要(2004-2020)》提出了“教育现代化战略”，决心2015年全省基本实现教育现代化，2020年实现教育现代化。宏伟的高等教育发展目标，促使广东实现了高等教育发展模式创新，其中之一就是高等教育办学权的调整与活化，突破常规，自主创新，积极引进外地优质高等教育资源。据此，广东形成了两大高等教育发展模式：一是外地引进模式，珠海市是其典型。珠海原拟创建珠海大学，但计划因故流产。1999年珠海市提出“注重引进，追求所在，走地方政府与高校联合办学”之路，随后引进了中山大学、暨南大学、吉林大学、北京师范大学等多所外地高校异地办学，至2008年已引进14家办学和研发单位，建起了珠海大学园区，创建了一个“大学珠海”。[16]二是自主创办与外地引进并举模式，深圳、东莞是其典型。深圳、东莞两地除自主举办地方高校之外，还通过鼓励外地高校前来建设新校区和兴建虚拟大学园区等两种方式引进外来优质高等教育资源。2009年初颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》提出，“支持港澳名牌高校在珠江三角洲地区合作举办高等教育机构，放宽与境外机构合作办学权限”。除了倡导粤港澳合作之外，该纲要还提出，“到2020年，重点引进3—5所国外知名大学到广州、深圳、珠海等城市合作举办高等教育机构，建成1—2所国内一流、国际先进的高水平大学。”与此相伴随，《横琴总体发展规划》允许澳门大学在属于珠海管辖的横琴岛上建设新校区；深圳市借鉴香港科技大学的经验，创办旨在世界一流的南方科技大学。这一系列创新性措施的出台，与地方政府的高等教育竞争有着密切关系。
(二)负面影响
1.形成区域高等教育发展中的“马太效应”，区域教育不公平扩大。
由于高等教育初始条件、地方经济实力和地方官员的治理水平等方面的差异，地方政府之间竞争实力也各不相同。那些高等教育资源丰富，地方经济实力雄厚和官员竞争意识强烈的省份，往往在各种竞争中抢先一步，实现了高等教育规模的扩张和高等教育资源的积聚，最终实现区域高等教育的迅速发展；反之，则会受高等教育规模和资源的吸纳能力的限制而在高等教育发展中处于落后地位。于是，区域之间出现了高等教育发展的“马太效应”。最近的两项有关区域高等教育竞争力的研究证实了这一点。高文兵和郝书辰利用高等教育区域竞争力综合评价指标体系(2个一级指标、6个二级指标和32个三级指标)，采用数据包络分析方法分析区域高等教育竞争力。研究结果表明我国省级行政区域高等教育竞争力存在很大差异，其中北京、上海、天津高等教育最具竞争力；绝大部分西部地区高等教育竞争力最差。总体来看，东部地区以及部分中西部省份(如湖北、陕西)的高等教育实力较强。[17]赵宏斌也通过构建高等教育资源和效率指标体系，得出了类似结论。[18]
北京、上海和天津作为老牌直辖市，不仅是经济发达地区，而且也是高等教育初始条件优越的地区；其他东部省份，有些地区经济发达，有些地区同时也是历史上高等教育资源相对丰富的省份。湖北和陕西虽然经济不发达，但由于历史原因，分别成为中部和西部两大高等教育中心。总体而言，在20世纪90年代末以来，这些竞争初始条件(主要指经济发达程度和高等教育资源状况)占优势的省份，高等教育获得了更大发展。而绝大部分西部地区由于这两项都不占优势，始终处于发展的不利地位。赵宏斌的研究还表明，目前影响区域高等教育竞争力的最大因素是资源因子。“这说明我国高等教育发展依然是粗放式的，占有资源越多的竞争力越强。”[19]而地方政府之间对高等教育资源的争夺，无疑是形成区域之间高等教育发展的“马太效应”的重要因素。
区域高等教育发展的“马太效应”扩大了区域之间教育的不公平。目前，我国区域之间高等教育入学机会和受教育过程的不公平同时存在。以2005年高等教育毛入学率为例(如表2所示)，上海、北京和天津均超过50％，分别达到57％、53％和50％，率先进入高等教育普及化阶段；而贵州、云南、西藏等省份则不到15％，还处于前大众化阶段；低于全国平均水平(21％)的还有甘肃、广西、河南、安徽等12个省份。可见高等教育入学机会存在明显的区域不公平。以2006年各省区地方普通高校生均预算内教育经费支出为例(如图6)，北京、上海遥遥领先，年生均预算内经费分别超过和接近15000元；天津和广东接近10000元；超过5000元的省份如江苏、浙江和福建属于东部经济发达省份。此外，除西藏和青海外，绝大部分省份都低于全国平均水平。生均经费投入之间的差异，是导致区域教育过程不公平的重要因素。
图6 2006年各省区地方普通高校生均预算内教育经费支出(元)
数据来源：2006年《中国教育统计年鉴》。
2.地方政府与国家教育主管部门的博弈，使中央政府的宏观调控能力下降。
地方政府高等教育管理权力的增加提供了地方政府和中央政府之间博弈关系的前提条件。这种博弈关系在地方政府对中央资源的争夺过程中表现得尤其突出。以上述地方政府对招生指标的竞争为例，地方政府每年在全国招生计划出台之前都要和中央政府讨价还价，而招生计划出台后往往又争相突破招生指标限制的行为，就是一种地方政府与中央政府之间的博弈行为。其实，早在2002年，教育部就已经提出，由于教学资源、后勤服务设施都达到了一定的饱和状态，扩招进入调整期，每年的增长率将控制在5％—10％。然而，从实际招生人数来看，2002年以后的扩招速度大大超过了10％的控制线，有时甚至接近20％。因此，国务院提出要控制高校招生增长速度，其重点和难点在于如何面对地方政府和高校的扩招积极性。[20]又如，由于地方政府的积极争取，“211工程”这一重点大学和重点学科建设工程，在后期建设中几乎演变成了按区域分配的“政治工程”，除极少数地区外，几乎每一个省份都争取到了一所或多所名额。有些不具备重点建设条件的高校，在地方政府短期的强制性合并和集中投入下，最终也跻身“211工程”重点建设行列。再如，中央政府虽一再强调“全国重点高校”要名副其实，要考虑各省生源高考录取的均衡，然而“部属重点高校招生本地化”却一直没有很大改观。部属重点高校招生指标往往被看做一种优质高等教育资源，争夺部属重点高校的招生指标成为地方政府的具体利益目标。在遵循“谁投资，谁受益”的原则下，一些省市给所在地的部属重点高校施加压力，或以经济资助换取招生指标。结果是部属重点高校的招生计划向所在省市严重倾斜，有的达到招生计划总数的50％以上；一些部属重点高校还与省级以下政府实现“联姻”招收“共建生”。部属重点高校招生属地化倾向泛滥，加剧了高等教育资源的分配不公，危及中央政府的核心利益。因此，中央政府不得不利用行政手段进行调控。但由于地方政府具有制约属地重点高校发展的能力和资源，中央政府难以终止部属重点高校与地方政府之间的利益博弈，利益不可避免地向地方让步。以2007年为例，该年3月教育部在江苏无锡召开会议，再次强调优质高等教育资源平均分配的要求，提出部属高校本地招生要调减至30％。然而，2007年的招生结果显示，除湖北、山东的部分重点高校对招生生源比例进行了较大调整外(这些重点高校中绝大多数本地生源仍占30％以上)，上海、江苏、浙江等地的重点高校并没有进行明显调整，个别学校甚至提高了本地生源比例。如浙江大学本地生源占50％，南京大学在江苏省的招生数超过了50％。[21]在诸如此类的中央政府与地方政府的博弈过程中，中央政府的宏观调控能力不断下降。
3.政绩竞争和经济利益推动下的规模扩张竞争，给高等教育发展造成深层次障碍。
如前所述，地方政府的规模扩张竞争和政治领域竞争、经济领域的竞争交织在一起，最终异化为单纯的数字竞争和物化的建筑工程竞争。在这种状况下，近些年的高等教育发展更多地表现为规模扩张。这种以规模发展为导向的竞争带来了诸如高等教育质量下降、高等教育结构失衡、大学生就业难等问题，成为当前和今后相当长时期我国高等教育发展面临的重大挑战。高等教育规模和质量在一定条件下是一对矛盾，如果只是规模扩大而相应的质量保障措施跟不上，特别是高等教育投入不能成比例增加，必然带来高等教育质量下降。质量下降后所带来的高等教育隐患是很难在短时间内消除的。同时，在高等教育规模扩张过程中，高等教育结构优化问题长期被搁置。比如，由于地方政府和高校从既要扩大规模又要减少投入角度考虑，争相发展物力人力投入少的人文社科和经济管理类学科专业，造成高等教育学科专业结构失衡。这直接带来大学生的结构性过剩和结构性失业。在学费水平普遍超出大多数学生家庭的承受能力，不少学生家庭举债上学的情况下，毕业即失业对大学毕业生及其家庭所造成的心理伤害是可想而知的，给社会稳定和社会和谐发展所造成的负面影响是不可低估的。高等教育的质量问题、结构问题、大学生就业难问题一旦形成，往往需要相当长的时间才可能解决，所要付出的成本和代价难以估量。
4.地方利益主导下的高等教育资源的省际竞争，加剧了高等教育的地域分割。
“以省为主”的高等教育管理体制，无疑是省际高等教育资源竞争的制度基础。这种新的管理体制一方面打破了计划经济时代形成的“条块分割”管理模式，具有历史进步性；另一方面又形成了“块块分割”的局面。在这种局面下，地方政府作为地方利益的维护者，往往会在最大限度地争夺中央政府控制的资源和吸引外地资源进入本地的同时，极力防止外地对本地资源的“争夺”和限制本地资源流向外地。这样，与经济领域的“诸侯经济”或“蜂窝状经济”类似，高等教育领域也出现了“地域割据”现象。在中央政府宏观调控乏力和地方民众无权监管的情况下，这种高等教育市场的区域分隔无论对于高等教育效率还是高等教育公平都是极大的损害，具体表现在以下几个方面。首先，形成了高等教育资源流动的区域壁垒，限制了高等教育市场的自由竞争，进而降低了稀缺资源的使用效率。其次，造成了强势省份对弱势省份的资源掠夺。以高层次人才竞争为例，经济实力强的省份不断抬高人才流动和使用的价格，进而超越区域壁垒，造成对弱势省份人才及其依附在人才身上的其他高等教育资源(诸如研究课题、学术界的人脉关系)等的掠夺，使得中西部高层次人才稀缺而某些东部省份人才不合理利用甚至浪费的现象并存。再次，各地对生源的争夺，不仅使地方高校以本地生源为主，中央部门所属高校也多招收本地生源，这种高等教育割据现象不仅造成区域之间高等教育入学机会的不公平，更深层次的，正如有媒体评论的，它同时也强化了褊狭的地域认同，阻碍了“共同的国民感觉”的形成；不利于新文化的产生；固化了大学的地方依赖，矮化了大学精神。[22]最后，各地高等教育系统各自为政，恶性竞争，缺乏必要的合作与协调，结果由于学科、专业结构雷同，导致人力资源的供给结构与全国性人才市场需求结构不协调，最终造成大学生结构性失业和“教育过度”假象，影响高等教育结构调整和对劳动力市场需求的正确判断，最终影响高等教育质量。
三、规范高等教育发展中地方政府竞争的政策思考
高等教育领域的地方政府竞争既有正面效应，有促进区域高等教育发展的积极的一面；也有负面效应，不仅给区域高等教育而且给全国高等教育系统的良性发展带来了一系列深层次障碍。明智之举是在积极鼓励具有正面效应竞争的同时，厘清负面效应产生的根源，并在此基础上对其进行科学、合理和有效的规范，减少甚至遏制负面效应的产生。
(一)进一步深化高等教育管理体制改革，释放被地方权力精英和相关利益集团俘获的权力
沃雷斯·奥特斯(Wallace Oates)提出过一个“分权定理”，这个定理说明：中央政府为所有地区提供普通水平的公共产品，地方政府能够调节公共产品以适应地方居民的偏好。而当地方政府提供的产品和地方偏好之间的匹配没有被中央政府的规模经济或者溢出效应超过时，最好是由地方政府提供。[23]从这种意义上看，在20世纪80年代中期以来实施的财政分权的背景下，我国给予地方政府更多的管理区域高等教育的责任和权限的改革，方向无疑是具有进步意义的。然而，正如巴德汉(Bardhan)和莫克贺吉(Mookherjee)所指出的，分权的合理性还必须考虑中央政府监督地方官僚的有限能力和分权背景下权力被地方精英俘获之间的平衡。他们认为如果强大的地方利益集团能够轻易俘获政治过程，那么分权将趋向支持那些地方利益集团。[24]我国1999年以来在高等教育领域的分权改革证明了这一点。地方政府在高等教育领域的竞争之所以演化为政绩竞争和经济发展竞争，正是源于最近的高等教育管理体制改革主要限于体制内部的分权，即行政分权，而非真正意义上的教育分权。中央政府下放的高等教育权力很大程度上被地方权力精英和相关利益集团所俘获，地方政府竞争中出现的很多负面效应都与此相关：在地方政府职能呈现出多维度和多任务特征时，高等教育领域的竞争无疑会被地方政府用来服务于其他优先发展目标，如政治目标和经济目标；地方政府作为地方利益的代表，利用各自的权力制造行政壁垒、实行区域割据也就在所难免；而在地方政府与中央教育行政部门的博弈中，中央政府的宏观调控能力下降，一个很重要的原因也是在于下放的权力主要集中在地方政府身上，使得地方政府拥有了更多的与中央政府博弈的砝码。
因此，今后一段时间我国高等教育管理体制改革的重点应变行政分权为教育分权，释放集中在地方政府手中的权力，将其权力限定在公立高校的举办权和区域高等教育宏观管理权上。首先要释放属于高等学校的权力，使高等学校真正成为自主办学的权力主体和高等教育市场的竞争主体。其次要释放部分权力给社会，包括高等教育的相关利益者诸如社会中介机构、学生家长、用人单位等，让社会拥有更多的知情权、参与权和监督权。
(二)提升地方政府宏观管理高等教育的能力，促使地方政府竞争从资源竞争转向制度竞争
在计划经济时代，我国地方政府管理高等教育的权力非常有限，它们基本上是中央政府的执行机构。这种长期的执行机构角色，使得地方政府缺乏科学管理高等教育的相关能力。而20世纪90年代末地方政府权力和责任的增加与高等教育大众化进程的启动又几乎是同步的，地方政府忙于用新增的权力来应付规模扩张所带来的系列冲击，缺乏提升自身能力的时间和空间。因此，总体而言，当前我国地方政府对高等教育的管理仍然是以简单直接的方式为主。从以上分析可以看出，地方政府在高等教育领域竞争的一个重要特点是直接参与资源竞争。它们直接参与生源、高层次人才、资金和重点高校、重点学科、学位授权点等等高等教育资源的争夺，而在高等教育制度建设方面却较少建树。按照现代大学制度的要求，政府的角色是高等教育的宏观监督者而非直接管理者。因此，在实现从行政分权到教育分权转换的同时，当务之急是提升地方政府(尤其是教育行政部门)科学管理高等教育的能力，加强区域高等教育管理的制度建设，实现地方政府竞争从直接的资源竞争向间接的制度竞争转换。为此，地方政府首先必须转变观念，从传统的行政管理理念转变为现代治理理念，在此基础上实现区域高等教育管理的现代制度建设，包括区域高等教育规划制度、评估制度、拨款制度、信息服务制度等宏观管理制度；逐步退出高等教育竞争市场，建立以高等学校为主体的市场调节为主的运行机制；组建中介机构，建立政府与高校之间的缓冲机制。
只有地方政府从直接参与市场竞争转向间接通过制度建设进行竞争，高等教育资源的效益才能得到提升。因为作为高等教育资源直接利用者的高校是市场竞争的主体，相比政府而言它们更具信息优势，更懂得资源的使用价值。同时，只有当地方政府竞争转向制度竞争时，地方政府才会从简单的规模扩张竞争中摆脱出来，致力于调节和解决区域高等教育发展中的许多深层次问题，诸如高等教育质量问题、结构问题、大学生就业问题等等，也才会最终有利于区域高等教育的良性发展。
(三)将高等教育的科学发展纳入地方政府的政绩评价体系
在以经济增长为核心的政绩评价体系下，地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治利益和经济利益。虽然在中央政府大力推行高等教育大众化政策的背景下，区域高等教育发展并非完全在中央政府的考核视野之外，但地方政府只需在和规模扩张相关的“数字竞争”和“工程竞争”中获胜，就足以保持住在晋升锦标赛中已有的优势地位。如果当前的这种地方官员的治理机制不变，上述政策建议仍然只能是一纸空谈。因为在这种治理机制下，地方政府官员必定会利用一切资源(包括高等教育资源)来谋求经济发展进而在竞争中取胜。在这种治理机制下，他们也很难将目光投向深层次的高等教育制度建设中去。因此，必须改革对地方政府的政绩评价体系，将包括区域高等教育系统的科学发展(不仅仅是规模扩张，还有质量的提升、结构的优化、效益的提高和可持续发展的能力)在内的区域社会全面发展状况纳入评价体系。同时，要在中央政府评价的基础上增加高校和民众的评价维度。用科学的政绩评价体系来抑制地方政府竞争所带来的负面效应。
(四)加强中央政府的宏观调控能力，建立地方政府之间的良性竞争机制
缺乏良好的竞争秩序是地方政府竞争中诸多负面效应的直接原因。地方政府与中央政府之间无序博弈，发达地区对落后地区高等教育资源的掠夺、重点高校迫于所在地政府的压力而招收更多的本地学生，区域高等教育发展中的“马太效应”、高等教育的区域分割等现象的产生都与此相关。而造成高等教育发展中地方政府竞争失序的根本原因在于地方政府的权力缺乏有效的监督和制约。虽然中央政府的高度集权仍然存在，但却缺乏合理的支配机制和足够的支配力量；一个拥有管理地方全面事务的全面权力的省级政府(包括党的系统)与中央政府的单一事务部门(教育行政部门)在权力的范围和权力影响力方面并非势均力敌，我国的教育领导和管理体制并非“垂直体制”，国家教育行政部门并非能够完全领导和控制地方政府。例如，教育部的有些政策到地方政府后往往出现“肠梗阻”现象，地方政府不作为，教育部无力协调地方政府和地方高校。教育部主抓的国家助学贷款政策实施了六年，到2005年仍有八个省市实施国家助学贷款政策严重不力，有的省市一分钱都没有贷出去。虽然教育部有关领导对此进行了严厉批评，但他承认，“教育太软了，教育没有什么手段。”只能在自己所控的权力范围(如高校设置审批、学位授权单位审批、下达招生计划指标等)提出约束性措施。[25]因此，中央政府必须在规范自身和地方政府权力关系的基础上，加强自身的宏观调控能力，建立地方政府之间的良性竞争机制。
1.建立以公平为基础的利益协调和补偿机制。
由于长期以来形成的我国区域之间高等教育和经济社会发展的不均衡现状，各个地区参与竞争的起点事实上是不平等的。在起点不公平情况下，竞争最终必然导致区域高等教育发展中的“马太效应”，扩大地区之间的教育不公平。如“211工程”、“985工程”建设过程中，需要地方政府提供配套资金，其结果是经济实力越强的省份获得的中央资助越多，这在某种程度上无疑加剧了地方政府之间的不平等竞争。因此，中央政府作为区域之间经济和社会发展的宏观调控者，首先必须建立以公平为基础的利益调节机制，让各个地方尽量在平等的起点参与竞争。其次，当地区之间的竞争造成了事实上的不公平时，必须建立以公平为基础的利益补偿机制。如在资源竞争中占据强势地位的省份对弱势省份资源的掠夺，重点高校招生本地化等现象显然都造成了省际间资源分配的不公平。为此，中央政府必须启动某种利益补偿机制，实现利益掠夺的一方对处境不利一方的强制性补偿。如东部发达地区对中西部地区人才流失的补偿；重点高校在本地招生名额多的省份对其他省份的补偿。只有建立以公平为基础的省际利益调节与补偿机制，才能防止和杜绝区域之间的非公平竞争和无序竞争的现象，消解区域之间高等教育发展的“马太效应”。
2.消除行政壁垒，建立区域高等教育合作机制
高等教育发展区域化是我国近年来高等教育发展的重要趋势，然而，在强调发展区域高等教育的同时，也不能忽视全国高等教育系统的发展。高等教育发展的区域分隔使得各个行政区内高等教育发展各自为战，阻碍了统一的高等教育市场的形成，使得资源利用效率低下、结构问题突出。因此，有必要突破行政区划的刚性壁垒，建立区域合作机制。
同时，我们注意到，我国经济发展和社会发展也呈现极为明显的区域特征和区域不平衡性，特别是东西部发展差距大。促进区域经济和社会发展水平的相对均衡，是我国经济和社会发展的长远目标。在日益走向知识经济社会的大势下，科技是根本，人才是关键，创新是必由之路。这些都依赖于发挥高等教育的引擎作用。高等教育出现严重的区域差距，不利于缩小经济和社会发展的区域差距，不利于落后地区的经济社会发展水平的提升，从而陷入高等教育发展和经济社会发展之间的恶性循环。要打破这种恶性循环，必须从提高落后地区高等教育发展水平入手。这就要在高等教育方面率先消除区域行政壁垒，建立区域合作机制。打破因行政区划所造成的高等教育“地方割据”局面，在高等教育这个促进经济社会发展的基础领域实现相对均衡的发展。
目前，国际社会都在采取各种措施，以尽可能消除国与国之间形成的不平等的发展关系和贫富差距。在中国同一个版图之中的各区域内，我们没有理由任由高等教育区域差距不断扩大化，进而形成区域经济社会发展水平差距扩大化。中央政府(不只是中央政府教育部)应该在打破区域行政壁垒，全面规划和建立区域合作机制方面制定更加有力的政策。高等教育领域的竞争性政策，既要保持一定的竞争性，以调动地方政府发展高等教育的积极性，又要充分认识高等教育发展水平差距形成的历史原因和地理因素，不能过分强调竞争性，必须采取补充性政策(不只是向西部倾斜的政策)。前些年启动的教育部所属高校对口支援西部高校工作取得了较大成绩和效果，但这只是局限在教育部所属高校与西部地区高校之间的对口支援，尚不能彻底改变落后地区的高等教育面貌。应该把政策重点集中在经济发达区域对西部和其他不发达地区高等教育的支援上，建立起区域高等教育的合作机制。这需要中央政府强有力的宏观调控能力。
正确认识和评价高等教育发展中的地方政府竞争现象，利用相关政策措施激励其发挥积极作用，限制其消极影响，是当前我国高等教育发展所面临的一个重大挑战，应该引起足够的重视。
注释：
①锦标赛作为一种激励机制的特性最早于1981由Lazear和Rosen提出。其主要特征是参赛人的竞争结果的相对位次，而不是绝对成绩决定最后的胜负，因而易于比较和实施。晋升锦标赛作为一种行政治理模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者获得晋升，而锦赛标准由上级政府决定。我国改革开放以来晋升锦标赛最实质的变化是地方首长的考核标准由任期内的经济绩效取代过去一直强调的政治挂帅。
②美国经济学家蒂布特(Tiebout)在《一个关于地方支出的纯理论》(A Pure Theory of Local Expenditures)中提出了著名的“用脚投票”理论，这一理论后来被称为“蒂布特模型”(Tiebout Model)。他认为，自由流动的居民将迁移到那些财政收入与支出结构令自己满意的地区，为了避免本区域有税收创造能力的居民流失，地方政府将提高财政的运行效率并提高公共品供应的满意程度。尽管我国居民在各地自由流动仍存在诸多障碍，但对高层次人才而言，这些障碍在各地政府的引智竞争中被不断消除。地方政府通过不断细分和提升高层次人才的需求，从而激励他们在地区间流动。
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